IV SAB/Gl 62/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym : Przewodniczący Sędzia NSA Szczepan Prax Sędziowie Sędzia NSA Tadeusz Michalik (spr.) Sędzia NSA Wiesław Morys Protokolant st. sekr. sąd. Magdalena Nowacka-Brzeźniak po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 18 listopada 2010 r. sprawy ze skargi A. B. na bezczynność Prezydenta Miasta T. w przedmiocie informacji publicznej zobowiązuje Prezydenta Miasta T. do załatwienia wniosku A. B. z dnia [...], w terminie 14 dni. Wnioskiem z dnia [...] A.B. zwrócił się do Prezydenta Miasta T. o udostępnienie informacji publicznej dotyczącej wydanych w latach [...] decyzji administracyjnych o zajęciach nieruchomości na terenie Miasta T. Wnioskodawca zaznaczył, że na podstawie art. 14 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej wnosi o przesłanie wyżej wskazanych informacji za pomocą poczty elektronicznej. W odpowiedzi na wyżej opisany wniosek Prezydent Miasta T., pismem z dnia [...], nr [...] wskazał, że w latach [...] wydano 6 decyzji administracyjnych w sprawie wyrażenia zgody na zajęcie nieruchomości położonych na terenie Miasta T. Organ precyzyjnie opisał każdą z tych decyzji. Następnie pismem, które wpłynęło do Urzędu Miasta T. w dniu [...] A.B. ponowił wniosek o udostępnienie informacji publicznej zwracając się z prośbą o wskazanie wydanych w latach [...] decyzji administracyjnych o zajęciach nieruchomości na terenie Miasta T. W uzasadnieniu wniosku wskazał, że poprzednio zwrócił się z takim wnioskiem do organu, który podał mu jedynie informacje o wydanych rozstrzygnięciach, nie przesłał natomiast dokumentów tychże decyzji. Dlatego obecnie na podstawie przepisów ustawy o dostępie do informacji publicznej wnosi o udostępnienie "samych" decyzji. Po rozpatrzeniu wskazanego wniosku Prezydent Miasta T. decyzją z dnia [...], nr [...] działając na podstawie art. 104 i 107 ustawy Kodeks postępowania administracyjnego oraz art. 16 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej odmówił wnioskodawcy udostępnienia informacji publicznej w części dotyczącej treści poszczególnych decyzji administracyjnych o zajętych nieruchomościach na terenie miasta T. wydanych w latach [...]. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ wskazał, że zgodnie z art. 5 ust. 1 i 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej, prawo do tych informacji podlega ograniczeniu w zakresie i na zasadach określonych przepisach o ochronie informacji niejawnych oraz o ochronie innych tajemnic ustawowo chronionych, a także ze względu na prywatność osoby fizycznej i tajemnicę przedsiębiorcy. Organ zaznaczył, że dane osobowe zawarte w poszczególnych decyzjach mogłyby zostać udostępnione, gdyby osoba, której dotyczą wyraziła zgodę na ich przetwarzanie. Prezydent wskazał, że wnioskodawca w żaden sposób nie uzasadnił potrzeby posiadania poszczególnych decyzji. Powołując się na regulację art. 3 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej podał, że każdy ma prawo do uzyskania informacji przetworzonej w takim zakresie, jakim jest to szczególnie istotne dla interesu publicznego. Dlatego organ odmówił udostępnienia żądanych informacji. Pismem złożonym w organie w dniu [...] A.B. ponownie zwrócił się do Prezydenta Miasta T. o udostępnienie informacji dotyczących wydanych decyzji o zajętych nieruchomościach na terenie Miasta T. wskazując, tym razem, iż żąda udostępnienia decyzji wydanych "na wniosek Jednostki Realizujące Projekt w latach [...]". Wnioskodawca zaznaczył ponadto, że o ile organ uzna to za niezbędne, wnosi o utajnienie danych osobowych osób fizycznych. W uzasadnieniu wniosku wskazał, że decyzje odpowiednich organów wykazały na bezprawność działania Prezydenta Miasta T. w podejmowaniu decyzji o zajęciu nieruchomości na terenie Miasta T. Zaznaczył, że został uznany za osobę pokrzywdzoną w wyniku działań opartych na wydanej decyzji o zajęciu nieruchomości. Dlatego w interesie społecznym jest wyjawienie mechanizmu, który prowadzi do ograniczenia prawa własności na terenie miasta. Dalej wnioskodawca argumentował, że przedmiotowe decyzje nie są wydawane w sposób incydentalny istnieje zatem uzasadnione przypuszczenie, że inwestycje nie są należycie przygotowywane lub też wytworzył się mechanizm, który narusza prawa obywatelskie właścicieli nieruchomości. Decyzją z dnia [...], nr [...] organ administracji umorzył, jako bezprzedmiotowe, postępowanie wszczęte na wyżej przytoczony wniosek A.B. uzasadniając, że w sprawie wydana już został decyzja odmawiająca stronie udostępnienia wyżej wskazanych informacji, która stała się ostateczna. W ocenie organu zachodzi więc podstawa do umorzenia postępowania w związku z treścią art. 105 § 1 i art. 107 K.p.a. A.B. złożył odwołanie od tej decyzji wskazując, że przedmiot jego wniosku nie jest identyczny ze sprawą w której organ na mocy ostatecznej decyzji administracyjnej odmówił mu udostępnienia informacji publicznej. Ponownie zaznaczył, że nie jest zainteresowany danymi osobowymi wynikającymi z żądanych przez niego decyzji o zajęciu nieruchomości. Decyzją z dnia [...], nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. uchyliło w całości skażoną decyzję i przekazało sprawę do ponownego rozpoznania przez organ pierwszej instancji. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia Kolegium wskazało, iż powodem uchylenia skarżonej decyzji jest to, że organ I instancji umarzając postępowanie zainicjowane wnioskiem strony z dnia [...] naruszył przepisy prawa bowiem przepisy K.p.a., mają bardzo wąskie zastosowanie w sprawach dotyczących udostępniania informacji publicznej. Zgodnie z art. 16 ustawy o dostępie do informacji publicznej przepisy K.p.a. stosuje się jedynie do decyzji o odmowie udostępnienia informacji publicznej oraz umorzenia postępowania o udostępnienie tej informacji, przy czym umorzenie postępowania może nastąpić jedynie, gdy ziści się przypadek określony w art. 14 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej. Zatem w sytuacji, gdy informacja nie może zostać stronie udostępniona w formie, której jest żądana, organ winien poinformować stronę o braku możliwości jej udzielenia w takiej formie oraz wskazać w jaki sposób może udostępnić żądaną informację. Wówczas dopiero, gdy strona w terminie 14 dni od otrzymania takiego zawiadomienia nie złoży wniosku o udostępnienie informacji publicznej w sposób lub formie wskazanej w powiadomieniu można umorzyć postępowanie. Organ odwoławczy wskazał ponadto, że treść aktów administracyjnych w tym decyzji co do zasady podlega udostępnieniu w trybie przepisów ustawy o dostępie do informacji publicznej. Jednakże zaznaczyć należy, że przy udostępnianiu tej kategorii informacji publicznej należy wziąć pod uwagę ewentualne ograniczenia wynikające z regulacji art. 5 ustawy o dostępie do informacji publicznej lub też związane z koniecznością udzielenia informacji przetworzonej. Po ponownym rozpoznaniu sprawy Prezydent Miasta T. decyzją z dnia [...], nr [...] powtórnie umorzył postępowanie wszczęte na wniosek A.B. w sprawie udostępnienia informacji publicznej w zakresie wydanych decyzji na wniosek Jednostki Realizującej Projekt Funduszu Spójności w zakresie projektu "Gospodarka ściekowa w t. w latach [...]" o zajęciach nieruchomości na terenie Miasta T. Organ uzasadnił swoje rozstrzygnięcie w taki sam sposób, jak uprzednio. Zaznaczył nadto, iż w jego ocenie nie jest zasadne przyjmowanie, że wniosek będący obecnie przedmiotem postępowania powinien być zakwalifikowany do rozpatrzenia w sposób określony w art. 14 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej bowiem byłoby to sprzeczne z treścią wniosku strony z dnia [...] jak i z ostateczną decyzją Prezydenta Miasta T. z dnia [...] mocą której odmówiono stronie udostępnienia żądanych decyzji administracyjnych. Organ argumentował, że w sprawie istnieje konieczność zastosowania przepisów K.p.a. w zakresie wykraczającym poza ustawę o dostępie do informacji publicznej ze względu na mogące nastąpić naruszenie przepisów postępowania w szczególności art. 156 § 1 pkt 3 K.p.a., a więc ponowne rozstrzygnięcie w tym samym przedmiocie, bowiem sprawa została już rozpoznana ostateczną decyzję administracyjną. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. po rozpoznaniu odwołania A.B. od wyżej przywołanej decyzji organu I instancji decyzją z dnia [...], nr [...] uchyliło w całości zaskarżoną decyzję i przekazało sprawę do ponownego rozpoznania organowi I instancji. W uzasadnieniu ponownie wskazano, że organ I instancji winien rozpoznać merytorycznie wniosek bowiem przepisy K.p.a. w sprawie udostępniania informacji publicznej mają ograniczone zastosowanie, co wynika z regulacji art. 16 oraz 14 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej. Więc decyzja o umorzeniu postępowania podjęta z innych przyczyn niż wskazane w art. 14 ust. 2 ustawy jest wadliwa bowiem z wyjątkiem sytuacji wskazanej w ustawie o dostępie do informacji publicznej nie jest możliwe stosowanie przepisów K.p.a. Kolegium zaakcentowało, że powoływana przez organ I instancji zasada res iudicata odnosi się jedynie do decyzji administracyjnej rozstrzygającej sprawę administracyjną, nie natomiast do czynności materialno – technicznych. Organ odwoławczy wskazał ponadto, że w niniejszym postępowaniu Kolegium nie może wydać decyzji merytorycznej, to jest rozstrzygnąć sprawy udostępnienia informacji publicznej, bowiem nie jest jej dysponentem. Pismem z dnia [...] A.B. wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach na bezczynność Prezydenta Miasta T. w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej. Skarżący opisał dotychczasowy przebieg postępowania oraz zaznaczył, że organ administracji nie podejmuje żadnych działań w celu rozpoznania jego wniosku z dnia [...] dlatego uznał, że jego skarga na bezczynność Prezydenta Miasta jest zasadna. W odpowiedzi na skargę organ administracji podtrzymał swoje dotychczasowe stanowisko w sprawie i wniósł o oddalenie skargi. Wskazał ponadto, iż w sprawie Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. błędnie interpretuje i stosuje przepisy ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej bowiem w obrocie pozostaje ostateczna decyzja administracyjna mocą której organ odmówił skarżącemu udostępnienia żądanych informacji. Organ zaznaczył, że w sprawie mają wyłączne zastosowanie przepisy K.p.a. i zgodnie z tymi przepisami należy ocenić zarzut bezczynności organu. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: W punkcie wyjścia należy wskazać, że zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz. 1269) sąd administracyjny sprawuje w zakresie swojej właściwości kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym § 2 wspomnianego przepisu stanowi, iż kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Z brzmienia natomiast art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz. 1270 ze zm.) wynika, że kontrola ta obejmuje także orzekanie w sprawach skarg na bezczynność organów administracji publicznej, kontrolując postępowanie tych organów z punktu widzenia zgodności z prawem materialnym i przepisami postępowania administracyjnego. Mając powyższe na uwadze Sąd uznał, że skarga A.B. zasługuje na uwzględnienie w całości. W pierwszej kolejności wyjaśnić należy, że celem skargi na bezczynność organu administracji jest zwalczanie zwłoki w załatwianiu sprawy administracyjnej. W doktrynie oraz orzecznictwie powszechnie przyjmuje się, że o bezczynności organu administracji możemy mówić wówczas, gdy w prawnie ustalonym terminie organ ten nie podejmuje żadnych czynności w sprawie lub wprawdzie prowadząc postępowanie, mimo istnienia ustawowego obowiązku nie kończy go wydaniem w terminie decyzji, postanowienia lub innego aktu, czy też nie podejmuje innej stosownej czynności. Przy badaniu zasadności skargi na bezczynność organu administracji nie ma znaczenia z jakich powodów określony akt, czy czynność nie została dokonana przez organ. Przy czym Sąd bierze pod uwagę stan sprawy istniejący w chwili zamknięcia rozprawy. Skarga na bezczynność organu ma bowiem na celu przede wszystkim wymuszenie na organie administracji załatwienia sprawy. W świetle powyższego dla uznania bezczynności organu konieczne jest ustalenie, że organ administracji był zobowiązany, na podstawie obowiązujących przepisów prawa, do wydania decyzji, aktu lub podjęcia określonych czynności i mimo to ich nie wykonuje. W niniejszym postępowaniu skarżący upatruje się bezczynności organu polegającej na nierozpoznaniu jego wniosku o udostępnienie mu informacji publicznej w postaci decyzji administracyjnych o zajęciach nieruchomości wydanych w latach [...] na wniosek Jednostki Realizującej Projekt Funduszu Spójności w zakresie projektu "Gospodarka ściekowa w T.", przy czym zaznaczył, że wnosi o anonimizację żądanych dokumentów. Wniosek o udzielenie wskazanych informacji skarżący złożył w trybie przepisów ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępnie do informacji publicznej (Dz. U. nr 112, poz. 1198 z późn. zm.) – zwanej dalej u. d. i p. Powołana ustawa w sposób kompleksowy reguluje dostęp do informacji będących informacjami publicznymi. Pojęcie informacji publicznej zdefiniowane zostało w art. 1 ust. 1 i art. 6 ustawy. Zgodnie z powołanymi przepisami informacją publiczną jest każda informacja o sprawach publicznych, w szczególności o sprawach wymienionych w art. 6. Dokonując interpretacji tego pojęcia należy odwołać się do regulacji art. 61 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej stanowiącej, iż (ust. 1.) obywatel ma prawo do uzyskiwania informacji o działalności organów władzy publicznej oraz osób pełniących funkcje publiczne. Prawo to obejmuje również uzyskiwanie informacji o działalności organów samorządu gospodarczego i zawodowego, a także innych osób oraz jednostek organizacyjnych w zakresie, w jakim wykonują one zadania władzy publicznej i gospodarują mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa. (ust. 2) Prawo do uzyskiwania informacji obejmuje dostęp do dokumentów oraz wstęp na posiedzenia kolegialnych organów władzy publicznej pochodzących z powszechnych wyborów, z możliwością rejestracji dźwięku lub obrazu. (ust. 3) Ograniczenie prawa, o którym mowa w ust. 1 i 2, może nastąpić wyłącznie ze względu na określone w ustawach ochronę wolności i praw innych osób i podmiotów gospodarczych oraz ochronę porządku publicznego, bezpieczeństwa lub ważnego interesu gospodarczego państwa. (ust. 5) Tryb udzielania informacji, o których mowa w ust. 1 i 2, określają ustawy, a w odniesieniu do Sejmu i Senatu ich regulaminach. Uwzględniając powyższe można stwierdzić, że informacją publiczną będzie każda wiadomość wytworzona lub odnosząca się do władz publicznych, a także wytworzona lub odnoszona do innych podmiotów wykonujących zadania publiczne oczywiście w zakresie tych zadań. Informacja publiczna dotyczy sfery faktów, stanowi ją treść dokumentów wytworzonych przez organy władzy publicznej oraz podmioty niebędące organami administracji, treść wystąpień, opinii i ocen przez nie dokonywanych niezależnie do jakiego podmiotu są one kierowane. Mając powyższe na uwadze nie ulega wątpliwości, że informacje, o które zwrócił się do organu skarżący stanowią informację publiczną i ich udostępnianie poddane zastało reżimowi u. d. i .p. Rozważenia natomiast wymaga, czy sprawy zainicjowane wnioskami z dnia [...] oraz [...] są tożsame podmiotowo i przedmiotowo, co decyduje o istnieniu powagi rzeczy osądzonej. Tożsamość ta będzie istniała, gdy w sprawie występują te same podmioty oraz dotyczy ona tego samego przedmiotu i stanu prawnego w niezmienionym stanie faktycznym. W niniejszej sprawie istnieje bez wątpienia identyczności podmiotów postępowania oba wnioski bowiem skierowane zostały do tego samego organu przez jednego wnioskodawcę. Nie można się natomiast zgodzić z twierdzeniem, że mamy do czynienia z tożsamością przedmiotu sprawy. Wnioski dotyczą bowiem różnych informacji publicznych. Zaznaczyć należy, że wnioskodawca we wniosku z dnia [...] wskazał, iż wnosi o "utajnienie danych osobowych osób fizycznych" widniejących w żądanych decyzjach. Nadto zaznaczył, że żąda decyzji wydanych na wniosek konkretnego podmiotu. Trudno więc zgodzić się ze stanowiskiem organu administracji, że oba wnioski wszczęły tożsame przedmiotowo sprawy, co skutkować powinno umorzeniem postępowania. Skoro sprawa zainicjowana wnioskiem skarżącego z dnia [...] nie była tożsama z uprzednio rozpoznaną sprawą zatem należało zastosować przepisy ustawy o dostępie do informacji publicznej, które kompleksowo regulują kwestie udostępniania informacji. Natomiast zgodnie ze wskazanymi przepisami w przypadku skierowania pisemnego wniosku o udzielenie informacji publicznej podmiot, do którego wniosek taki został skierowany może dokonać następujących działań: - udzielić informacji publicznej, gdy jest jej dysponentem oraz nie zachodzą okoliczności wyłączające możliwość jej udzielenia. Organ dokonuje tego w formie czynności materialno – technicznej; - poinformować wnioskodawcę, że jego wniosek nie znajduje podstawy w przepisach ustawy o dostępie do informacji publicznej, gdyż żądanie nie dotyczy informacji mających charakter informacji publicznej, lub też wskazać, że organ nie jest dysponentem informacji, o których udzielenie wnioskodawca się zwrócił (art. 4 ust. 3 cytowanej ustawy), lub też poinformować stronę, że w sprawie obowiązuje inny tryb udzielenia informacji niż ten w którym strona się zwróciła (art. 1 ust. 2 ustawy); - odmówić udostępnienia informacji lub umorzyć postępowanie w sytuacji wskazanej w art. 14 ust. 2 stosownie do treści art. 16 ustawy, czego dokonuje w formie decyzji administracyjnej; - może również odmówić udostępnienia informacji publicznej przetworzonej w związku z niespełnieniem przez stronę warunku wskazanego w art. 3 ustawy. Przy czym organ administracji winien ich dokonać w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku, z wyjątkami wynikającymi z ustawy (art. 13). Dopiero brak podjęcia przez organ któregokolwiek z wyżej wskazanych działań, zgodnych oczywiście z przepisami ustawy i podjętych w jej granicach, uzasadnia podniesienie zarzutu bezczynności wobec organu administracji. W niniejszej sprawie organ, pomimo, że pozornie prowadził postępowanie, w rzeczywistości dopuścił się zwłoki w rozpoznaniu sprawy. Wydawał bowiem decyzje administracyjne w oparciu o przepisy K.p.a., gdy ustawa o dostępie do informacji publicznej wyłącza ich zastosowanie. Ponownie przypomnieć należy, że ustawa o dostępie do informacji publicznej w sposób kompleksowy reguluje postępowanie w sprawach związanych z dostępem do tych informacji. Nie ma więc podstaw aby, w sytuacji, w której ustawa nie odwołuje się do przepisów K.p.a. organy administracji je stosowały. Zgodnie wszak z treścią art. 14. ust. 1 udostępnianie informacji publicznej na wniosek następuje w sposób i w formie zgodnych z wnioskiem, chyba że środki techniczne, którymi dysponuje podmiot obowiązany do udostępnienia, nie umożliwiają udostępnienia informacji w sposób i w formie określonych we wniosku. Stosownie natomiast do ust. 2 cytowanego przepisu jeżeli informacja publiczna nie może być udostępniona w sposób lub w formie określonych we wniosku, podmiot obowiązany do udostępnienia powiadamia pisemnie wnioskodawcę o przyczynach braku możliwości udostępnienia informacji zgodnie z wnioskiem i wskazuje, w jaki sposób lub w jakiej formie informacja może być udostępniona niezwłocznie. W takim przypadku, jeżeli w terminie 14 dni od powiadomienia wnioskodawca nie złoży wniosku o udostępnienie informacji w sposób lub w formie wskazanych w powiadomieniu, postępowanie o udostępnienie informacji umarza się. W myśl natomiast art. 16 odmowa udostępnienia informacji publicznej oraz umorzenie postępowania o udostępnienie informacji w przypadku określonym w art. 14 ust. 2 przez organ władzy publicznej następują w drodze decyzji. Do decyzji tych stosuje się przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego, z tym że: 1) odwołanie od decyzji rozpoznaje się w terminie 14 dni, 2) uzasadnienie decyzji o odmowie udostępnienia informacji zawiera także imiona, nazwiska i funkcje osób, które zajęły stanowisko w toku postępowania o udostępnienie informacji, oraz oznaczenie podmiotów, ze względu na których dobra, o których mowa w art. 5 ust. 2, wydano decyzję o odmowie udostępnienia informacji. Przepis ten zawiera zamknięty katalog rozstrzygnięć organów administracji, jakie mogą zostać wydane w oparciu o przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego. Przepisy te stosuje się więc jedynie w razie wydawania decyzji o odmowie udostępnienia informacji publicznej lub umorzenia postępowania w tym przedmiocie lecz jedynie z przyczyn wskazanych w art. 14 ust. 2 cytowanej ustawy. W pozostałym natomiast zakresie wyłączone jest stosowanie przepisów K.p.a. w sprawach dotyczących udostępnienia informacji publicznej. Prezydent Miasta T. negując zastosowanie w sprawie przepisów ustawy o dostępie do informacji publicznej, nie rozpoznał wniosku skarżącego o udzielenie informacji w wymaganym terminie, nie wydał również decyzji odmownej, ani nie podjął innych działań, o których wyżej wspomniano, a które byłyby zgodne z przepisami tej ustawy. Organ pozostawał więc w zwłoce dlatego Sąd zobowiązał go do załatwienia wniosku A.B. z dnia [...] bądź poprzez udzielenie stosownej informacji, czy też odniesienia się do niego w formie czynności materialno - technicznej, bądź wydanie decyzji odmownej, zgodnie z art. 16 ust. 1 u. d. i p., co umożliwi stronie wykorzystanie środków prawnych pozwalających zweryfikować wydane rozstrzygnięcie, łącznie z prawem wniesienia skargi do wojewódzkiego sądu administracyjnego lub powództwa do sądu powszechnego w zależności od podstawy dokonanej czynności. Mając powyższe na uwadze Sąd w oparciu o regulację art. 149 i art. 286 § 2 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi oraz art. 1 ust. 1, art. 4 ust. 1 pkt 1 i ust. 3 i art. 16 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej orzekł, jak w sentencji wyroku.