IV SAB/Gl 7/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym : Przewodniczący Sędzia NSA Tadeusz Michalik (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Teresa Kurcyusz-Furmanik Sędzia WSA Małgorzata Walentek Protokolant st. sekretarz sądowy Agnieszka Janecka po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 22 marca 2011 r. sprawy ze skargi J. J. na bezczynność Międzygminnego Związku A w J. w przedmiocie informacji publicznej zobowiązuje Międzygminny Związek A w J. do załatwienia wniosku skarżącego z dnia [...] r. Pismem z dnia [...] r. J.J. zwrócił się do Międzygminnego Związku A w J. o udostępnienie informacji publicznej na temat wysokości cen netto za jeden wozokilometr płaconych poszczególnym przewoźnikom obsługującym linie na zlecenie Międzygminnego Związku A w J. Następnie w dniu [...] r. J.J. wniósł za pośrednictwem Międzygminnego Związku A w J. skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach na bezczynność tego organu w związku z nieudzielaniem informacji objętej wyżej wskazanym wnioskiem. W odpowiedzi na wyżej opisany wniosek strony Dyrektor Biura Zarządu Związku, pismem z dnia [...] r., znak [...] wyjaśnił, że średnia cena za jeden wozokilometr na terenie MZ[...] wynosi: dla [...] J. – [...] zł, dla [...] Ż. – [...] zł, dla Konsorcjum – [...] zł do końca [...] r., oraz [...] zł od [...] r. W dalszej kolejności pismem, które wpłynęło do Biura MZ[...] J. w dniu [...] r. J.J. oświadczył, że wycofuje skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach na bezczynność zawartą w jego piśmie z dnia [...] r. oraz zawnioskował o podanie konkretnych (nie uśrednionych) stawek płaconych przewoźnikom – z uwzględnieniem typu taboru lub linii, jeżeli stawki są zróżnicowane. Jednocześnie wniósł o podanie informacji na jaki okres (od kiedy do kiedy) podpisana jest umowa przewozowa z firmą [...] Ż. oraz w jakim trybie została zawarta. Kolejnym pismem z dnia [...] r., nr [...] Dyrektor Biura Zarządu MZ[...] J. poinformował wnioskodawcę, że informacje , o które się zwrócił zostały mu już udzielone. Jednocześnie organ wskazał, iż informacja o cenie wozokilometra nie jest informacją publiczną w rozumieniu ustawy o dostępie do informacji publicznej wobec czego Związek nie udzieli szczegółowych wyjaśnień na ten temat. Wskazano ponadto, że o szczegółowe dane strona może zwrócić się do poszczególnych przewoźników. Jednocześnie organ wyjaśnił, że z firmą [...] Ż. umowa została zawarta w [...] r., kiedy jeszcze nie obowiązywała Związku ustawa Prawo zamówień publicznych, a zawarta ona została na czas nieokreślony. Pismem z dnia [...] r. J.J. wezwał Międzygminny Związek A do usunięcia naruszenia prawa w związku z odmową udzielenia informacji publicznej na wniosek zawarty w piśmie z dnia [...] r. , wnosząc ponownie o rozpoznanie wskazanego wniosku. W odpowiedzi pełnomocnik organu w piśmie z dnia [...] r. wskazał, że Międzygminny Związek A nie jest organem administracji publicznej, a co się z tym wiąże nie wydaje decyzji w sprawach indywidualnych. Jest to osoba prawna utworzona przez gminy w celu wykonywania zadań własnych gminy. Jednocześnie pełnomocnik wyjaśnił, że informacje o których udzielenie zwrócił się wnioskodawca nie są informacją publiczną dlatego nie stosuje się przepisów ustawy o dostępie do informacji publicznej. Ponadto zaznaczył, iż prawo do informacji podlega ograniczeniu ze względu na prywatność osoby fizycznej lub tajemnicę przedsiębiorcy, a cena za jeden wozokilometr jest uzgadniana indywidualnie z przewoźnikami w formie umowy dlatego stanowi tajemnicę przedsiębiorcy i nie może zostać udostępniona. Pismem z dnia [...] r. J.J. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach skargę na "czynność odmowy udzielenia informacji publicznej" przez Międzygminny Związek A w J. W uzasadnieniu skargi opisał dotychczasowy przebieg postępowania oraz wskazał, że stawki wynagrodzeń za wykonywane usługi przewozowe na zlecenie organu stanowią informację publiczną bowiem umożliwiają ocenę racjonalności wydatkowania środków publicznych dlatego organ administracji zobligowany był udostępnić skarżącemu wnioskowane informacje. W odpowiedzi na skargę Międzygminny Związek A w J. wniósł o jej oddalenie wskazując, że nie jest on organem wydającym indywidualne decyzje. Wyjaśniono, że MZ[...] został utworzony przez gminy w celu wykonywania zadań własnych gmin w postaci transportu zbiorowego ludności. W ocenie organu informacja o której udostępnienie zwrócił się J.J. nie jest informacją publiczną. Powołując się na orzecznictwo sądowe wskazał, że poza zakresem spraw publicznych znajdują się informacje o charakterze prywatnym, a zwłaszcza cywilnym, w tym również informacje o treści zawieranych umów oraz wysokości wynagrodzenia kontrahentów. W ocenie organu wartość cen za jeden wozokilometr ustalana jest indywidualnie, a co się z tym wiąże ma charakter cywilny zatem nie może być uznana za informację publiczną i nie podlega udostępnieniu. MZ[...] zaznaczył ponadto, iż wnioskowane informacje stanowią tajemnicę przedsiębiorstwa i dlatego również nie mogą zostać udostępnione. Wskazano ponadto, że nawet gdyby uznać wnioskowane informacje za informację publiczną to należy ona do kategorii informacji przetworzonych, a zatem może zostać udostępniona jedynie w przypadku istnienia szczególnego interesu społecznego. Na skutek wezwania tutejszego Sądu J.J. w piśmie z dnia [...] r. sprecyzował, że przedmiotem jego skargi jest bezczynność organu administracji w sprawie udostępnienia mu informacji publicznej. Wskazał ponadto, iż jeżeli wnioskowana informacja stanowi informację publiczna to organ winien załatwić wniosek zgodnie z ustawą o dostępie do informacji publicznej poprzez jej udzielenie lub wydanie decyzji odmownej. Natomiast odmowa udostępnienia informacji w innej formie jest niezgodna z prawem i stanowi bezczynność organu administracji. Skarżący powtórzył argumenty zawarte w skardze i wniósł o zobowiązanie organu do dokonania zaniechanej czynności. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: W punkcie wyjścia należy wskazać, że zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269) sąd administracyjny sprawuje w zakresie swojej właściwości kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym § 2 wspomnianego przepisu stanowi, iż kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W świetle obowiązujących unormowań, w szczególności zgodnie z regulacją art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) zwanej dalej w skrócie P.p.s.a. sąd administracyjny, w zakresie swojej kognicji, orzeka między innymi w przedmiocie skarg na bezczynność organów administracji publicznej kontrolując postępowanie tych organów z punktu widzenia zgodności z prawem materialnym i przepisami postępowania administracyjnego. Mając powyższe na uwadze Sąd uznał, że skarga J.J. zasługuje na uwzględnienie. W pierwszej kolejności wyjaśnić należy, że celem skargi na bezczynność organu administracji jest zwalczanie braku działania (zwłoki) w załatwianiu sprawy administracyjnej. W doktrynie oraz orzecznictwie powszechnie przyjmuje się, że o bezczynności organu administracji możemy mówić wówczas, gdy w prawnie ustalonym terminie organ ten nie podejmuje żadnych czynności w sprawie lub wprawdzie prowadząc postępowanie, mimo istnienia ustawowego obowiązku nie kończy go wydaniem w terminie decyzji, postanowienia lub innego aktu, czy też nie podejmuje innej stosownej czynności. Przy badaniu zasadności skargi na bezczynność organu administracji nie ma znaczenia z jakich powodów określony akt, czy czynność nie została dokonana przez organ. Przy czym Sąd bierze pod uwagę stan sprawy istniejący w chwili zamknięcia rozprawy. Skarga na bezczynność organu ma bowiem na celu przede wszystkim wymuszenie na organie administracji załatwienia sprawy. W świetle powyższego dla uznania bezczynności organu konieczne jest ustalenie, że organ administracji był zobowiązany, na podstawie obowiązujących przepisów prawa, do wydania decyzji, aktu lub podjęcia określonych czynności i mimo to nie podejmuje działań mających na celu uczynienie zadość temu obowiązkowi. W niniejszym postępowaniu skarżący upatruje bezczynności organu polegającej na nierozpoznaniu jego wniosku o udostępnienie informacji publicznej w zakresie stawek płaconych przewoźnikom z uwzględnieniem typu taboru lub linii jeżeli stawki są zróżnicowane. Wniosek o udzielenie wskazanych informacji skarżący złożył w trybie przepisów ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępnie do informacji publicznej (Dz. U. Nr 112, poz. 1198 z późn. zm.) – zwanej dalej u. d. i p. Ustawa ta w sposób kompleksowy reguluje kwestie dostępu do informacji będących informacjami publicznymi. Pojęcie natomiast informacji publicznej zdefiniowane zostało w art. 1 ust. 1 i art. 6 tejże ustawy. Zgodnie z powołanymi przepisami informacją publiczną jest każda informacja o sprawach publicznych, w szczególności o sprawach wymienionych w art. 6. Dokonując interpretacji tego pojęcia należy odwołać się do regulacji art. 61 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej stanowiącej, iż (ust. 1.) obywatel ma prawo do uzyskiwania informacji o działalności organów władzy publicznej oraz osób pełniących funkcje publiczne. Prawo to obejmuje również uzyskiwanie informacji o działalności organów samorządu gospodarczego i zawodowego, a także innych osób oraz jednostek organizacyjnych w zakresie, w jakim wykonują one zadania władzy publicznej i gospodarują mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa. (ust. 2) Prawo do uzyskiwania informacji obejmuje dostęp do dokumentów oraz wstęp na posiedzenia kolegialnych organów władzy publicznej pochodzących z powszechnych wyborów, z możliwością rejestracji dźwięku lub obrazu. (ust. 3) Ograniczenie prawa, o którym mowa w ust. 1 i 2, może nastąpić wyłącznie ze względu na określone w ustawach ochronę wolności i praw innych osób i podmiotów gospodarczych oraz ochronę porządku publicznego, bezpieczeństwa lub ważnego interesu gospodarczego państwa. (ust. 5) Tryb udzielania informacji, o których mowa w ust. 1 i 2, określają ustawy, a w odniesieniu do Sejmu i Senatu ich regulaminach. Uwzględniając powyższe można stwierdzić, że informacją publiczną będzie każda wiadomość wytworzona lub odnosząca się do władz publicznych, a także wytworzona lub odnoszona do innych podmiotów wykonujących zadania publiczne oczywiście w zakresie tych zadań. Informacja publiczna dotyczy sfery faktów, stanowi ją treść dokumentów wytworzonych przez organy władzy publicznej oraz podmioty niebędące organami administracji, treść wystąpień, opinii i ocen przez nie dokonywanych niezależnie do jakiego podmiotu są one kierowane. Mając powyższe na uwadze nie ulega wątpliwości, że informacje, o które zwrócił się do organu skarżący stanowią informację publiczną i ich udostępnianie poddane zastało reżimowi u. d. i .p. Godzi się również podnieść, że w świetle omawianej regulacji jej zakresem objęte zostały również umowy cywilnoprawne zawierane przez organy administracji w sytuacji, gdy dotyczą one spraw publicznych. Dostęp do tej kategorii informacji może zostać ograniczony jedynie na podstawie art. 5 ust. 1 i 2 u. d. i . p. Jednocześnie zaznaczyć należy, że wbrew stanowisku organu jest on dysponentem wnioskowanych informacji. Zatem w sytuacji, w której jakiś podmiot wnioskuje o udostępnienie informacji publicznej, której dysponentem jest Międzygminny Związek A to winien on rozpoznać wniosek i wydać stosowną decyzję administracyjną lub inny akt na podstawie przepisów u. d. i p., zatem w tym zakresie wydaje on indywidualne decyzje administracyjne. Jak już wyżej zaznaczono ustawa o dostępie do informacji publicznej w sposób kompleksowy reguluje kwestie związane z udostępnianiem tychże informacji. Zatem Międzygminny Związek A, jako podmiot dysponujący informacjami objętymi wnioskiem zobligowany był go rozpoznać zgodnie z przepisami wskazanej ustawy. W przypadku natomiast skierowania pisemnego wniosku o udzielenie informacji publicznej podmiot, do którego wniosek taki został skierowany może dokonać następujących działań: - udzielić informacji publicznej, gdy jest jej dysponentem oraz nie zachodzą okoliczności wyłączające możliwość jej udzielenia. Organ dokonuje tego w formie czynności materialno – technicznej; - poinformować wnioskodawcę, że jego wniosek nie znajduje podstawy w przepisach ustawy o dostępie do informacji publicznej, gdyż żądanie nie dotyczy informacji mających charakter informacji publicznej, lub też wskazać, że organ nie jest dysponentem informacji, o których udzielenie wnioskodawca się zwrócił (art. 4 ust. 3 cytowanej ustawy), bądź też poinformować stronę, że w sprawie obowiązuje inny tryb udzielenia informacji, niż ten w którym strona się zwróciła (art. 1 ust. 2 ustawy); - odmówić udostępnienia informacji lub umorzyć postępowanie w sytuacji wskazanej w art. 14 ust. 2 stosownie do treści art. 16 ustawy, czego dokonuje w formie decyzji administracyjnej; - może również odmówić udostępnienia informacji publicznej przetworzonej w związku z niespełnieniem przez stronę warunku wskazanego w art. 3 ustawy. Przy czym organ administracji działań tych winien dokonać w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku, z wyjątkami wynikającymi z ustawy (art. 13). Dopiero brak podjęcia przez organ któregokolwiek z wyżej wskazanych działań, zgodnych oczywiście z przepisami ustawy i podjętych w jej granicach, uzasadnia podniesienie zarzutu bezczynności wobec organu administracji. W niniejszej sprawie organ, pomimo, że pozornie prowadził postępowanie, w rzeczywistości dopuścił się zwłoki w rozpoznaniu sprawy. Prowadził bowiem korespondencję ze stroną postępowania, z której wynikało, że objęta żądaniem informacja nie stanowi informacji publicznej. Działania podejmowane były w granicach ustawy, jednakże organ błędnie ocenił charakter informacji o których udostępnienie zwrócił się wnioskodawca. Organ nie analizował wniosku skarżącego, przyjął, iż żądane informacje nie są związane ze sprawami publicznymi, stanowią w istocie swoisty kontrakt cywilnoprawny dlatego nie poddają się reżimowi ustawy o dostępie do informacji publicznej. Jak już wyżej wskazano z twierdzeniami tymi nie sposób się zgodzić dlatego organ zobligowany był rozpoznać wniosek skarżącego zgodnie z regulacją omawianej ustawy. Jeżeli zatem organ, jak wskazał w odpowiedzi na skargę uważał, że informacja objęta wnioskiem stanowi informację przetworzoną winien wezwać stronę do uiszczenia stosownej opłaty związanej z koniecznością jej przetworzenia oraz o wykazanie szczególnego interesu społecznego w żądaniu udzielenia określonej informacji. Dopiero w zależności od reakcji wnioskodawcy na takie wezwanie winien podjąć stosowne działania na podstawie przepisów ustawy o dostępie do informacji publicznej. W żadnym wypadku nie było podstaw do załatwiania sprawy w formie zwykłego pisma, które w związku ze swoim charakterem nie mogłoby zostać poddane kontroli sądowej. Wskazać ponadto należy, że organ powołał się również na niemożliwość udzielania żądanej informacji z uwagi na tajemnicę przedsiębiorcy. Natomiast skoro tak, to zgodnie z regulacją art. 22 u. d. i . p. podmiotowi, któremu odmówiono prawa dostępu do informacji publicznej ze względu na wyłączenie jej jawności z powołaniem na ochronę danych osobowych, prawo do prywatności oraz tajemnicę inna niż państwowa, służbowa, skarbowa lub statystyczna, przysługuje prawo wniesienia powództwa do sądu powszechnego o udostępnienie takiej informacji. Przepis ten wskazuje, że po ustaleniu, iż prawo wnioskodawcy do informacji publicznej podlega ograniczeniu z uwagi na tajemnicę przedsiębiorcy dysponent zobowiązany był odmówić udostępnienia takiej informacji lecz w drodze decyzji. Międzygminny Związek A w J. negując zastosowanie w sprawie przepisów ustawy o dostępie do informacji publicznej, nie rozpoznał wniosku skarżącego o udzielenie informacji w wymaganym terminie, nie wydał również decyzji odmownej, ani nie podjął innych działań, o których wyżej wspomniano, a które byłyby zgodne z przepisami tej ustawy. Organ pozostawał więc w zwłoce dlatego Sąd zobowiązał go do załatwienia wniosku J.J z dnia [...] r. bądź poprzez udzielenie stosownej informacji, czy też odniesienia się do niego w formie czynności materialno - technicznej, bądź wydanie decyzji odmownej, zgodnie z art. 16 ust. 1 u. d. i p., co umożliwi stronie wykorzystanie środków prawnych pozwalających zweryfikować wydane rozstrzygnięcie, łącznie z prawem wniesienia skargi do wojewódzkiego sądu administracyjnego lub powództwa do sądu powszechnego w zależności od podstawy dokonanej czynności. Mając powyższe na uwadze Sąd w oparciu o regulację art. 149 i art. 286 § 2 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi oraz art. 1 ust. 1, art. 4 ust. 1 pkt 1 i ust. 3 i art. 16 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej orzekł, jak w sentencji wyroku.