IV SAB/Gl 74/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Teresa Kurcyusz-Furmanik (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Bożena Miliczek-Ciszewska, Sędzia WSA Małgorzata Walentek, , , po rozpoznaniu w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w dniu 17 maja 2018 r. sprawy ze skargi I. T. na przewlekłość postępowania Zarządu "A" w G. w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej postanawia odrzucić skargę. W skierowanej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach skardze na bezczynność "A" z siedzibą w G. I. T. , zawarła również wniosek o stwierdzenie, przewlekłości postępowania prowadzonego przez "A" z siedzibą w G. powołując się na art. 4 ust. 1 ustawy z dnia 13 września 1996r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach zarzuciła nieusuwanie zalegającego od 8 lat gruzu w Al. Ostów. Nadto, zdaniem skarżącej "A" nie poczuwa się do obowiązku posprzątania terenu, czym narusza art 15 ust. 1 ustawy z dnia 13 grudnia 2013 r. o rodzinnych ogrodach działkowych. Na wezwanie Sądu, o wyjaśnienie, czy jej skarga dotyczy przewlekłości prowadzonego postępowania, czy też wyłącznie bezczynności adresata jej wniosku w piśmie z dnia 4 marca 2018r. skarżąca wskazała na art. 1 ust. 1, art. 2 ust.1 2 i 4, art. 3 ust. 1 , 2 i 3 oraz art. 5 ust. 1 pkt 3 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach jak również na art. 3 ust. 1 pkt 6 , art. 25 ust. 5 i art. 33 ust. 1 ustawy z dnia 14 grudnia 2012r. o odpadach (Dz. U. z 2013r. poz. 21). W dodatkowym piśmie z dnia [...]r. podniosła ponownie, że postępowanie "A" jest przewlekłe, gdyż nie wezwał on do usunięcia odpadów porozbiórkowych, ani tez porzuconej wykładziny PCV. W odpowiedzi na skargę "A" reprezentowany przez pełnomocnika wniósł o jej odrzucenie ewentualnie o jej oddalenie. Uzasadniając wniosek o odrzucenie skargi "A" powołał się na brak swojej zdolności sądowej. Zgodnie bowiem z art. 45 ust. 1 i 2 ustawy o rodzinnych ogrodach działkowych działkowcy lub osoby zainteresowane zawarciem umowy dzierżawy działkowej mogą zrzeszać się w stowarzyszeniach ogrodowych w celu zakładania i prowadzenia ROD oraz obrony swoich interesów i reprezentacji, a do stowarzyszeń ogrodowych stosuje się odpowiednio przepisy ustawy z dnia 7 kwietnia 1989 r. - Prawo o stowarzyszeniach. Zgodnie z art. 17 ustawy prawo o stowarzyszeniach - stowarzyszenie uzyskuje osobowość prawną i może rozpocząć działalność po wpisie do Krajowego Rejestru Sądowego. Stowarzyszeniem w ramach którego funkcjonuje "A" w G. jest Polski Związek Działkowców. Statut Polskiego Związku Działkowców stanowi, że jego jednostkami organizacyjnymi są: 1) rodzinne ogrody działkowe, 2) jednostki terenowe, 3) jednostka krajowa. Z kolei zgodnie z § 32 pkt 1 Statutu PZD w ramach jednostki organizacyjnej rodzinnego ogrodu działkowego organami są a) walne zebranie (konferencja delegatów), b) zarząd, c) komisja rewizyjna. Statut nie przewiduje by Rodzinny Ogród Działkowy lub jego zarząd posiadał odrębną od stowarzyszenia osobowość prawną lub by mógł taką osobowość uzyskać. "A" w G. nie posiada odrębnej podmiotowości prawnej do występowania w sprawie sądowoadministracyjnej, gdyż żaden z przepisów powołanej ustawy o rodzinnych ogrodach działkowych, prawa o stowarzyszeniach, jak i status PZD takiej osobowości mu nie przyznaje. Oznacza to, że nie posiada także zdolności sądowej, wobec czego nie może być stroną w postępowaniu sądowoadministracyjnym ze skargi na bezczynność w udostępnieniu informacji publicznej. Zdaniem adresata wniosku skarżącej, również z przepisów ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej nie wynika aby zawierała ona odrębne, szczególne unormowania, które wyposażałyby zarząd rodzinnego ogrodu działkowego funkcjonującego w ramach jednostki organizacyjnej stowarzyszenia Polskiego Związku Działkowców w zdolność sądową i pozwalały występować mu samodzielnie, niezależnie od stowarzyszenia, w postępowaniu sądowoadministracyjnym. W szczególności takim przepisem nie jest art. 4 ust. 1 tej ustawy o dostępie do informacji publicznej, który określa jedynie, jakie podmioty obowiązane są do udostępniania informacji publicznej. Nie można zatem przyjąć, że na gruncie ustawy o dostępie do informacji publicznej zdolność sądową należy oceniać inaczej, niż według przepisów ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Z ostrożności procesowej podniesiono, że skarżąca złożyła w dniach: 30.stycznia 2017r. do 12 lutego 2018r. 25 obszernych wniosków o udostępnienie przetworzonej informacji publicznej, obejmującej wszelakie kwestie od pielęgnacji roślin i drzew, dbania o mienie ROD, przez wywóz odpadów, interwencje służb mundurowych na terenie ROD, zużycie mediów, przebieg postępowań administracyjnych, udostępnienie umów licencyjnych z ZAIKS, umów ubezpieczenia, uchwał organów, zasad przetwarzania danych osobowych, zasad dzierżawy ogrodów działkowych, informacji o sposobie zarządu finansami w tym wskazanie szczegółowych wydatków na różne kwestie, polityki zarządu ROD w sprawie faszystowskich symboli, struktury organizacyjnej ROD, kompetencji poszczególnych organów, dat kadencji poszczególnych członków zarządu, wyznaczania miejsc parkingowych, umieszczenia znaków drogowych w obrębie ROD, kompetencji i uprawnień poszczególnych zleceniobiorców, którzy w przeszłości wykonywali przeróżne zlecenia dla ROD, itp. Następnie w miesiącu styczniu 2018 r. skierowała do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach 23 skargi na bezczynność organu. Zdaniem Zarządu działania skarżącej mają bezpośredni związek ze złożeniem w dniu 22 wrześniu 2017 r. przez Polski Związek Działkowców w W. reprezentowany przez Zarząd Rodzinnego Ogrodu Działkowego "A" w G. małżonkowi skarżącej wypowiedzenia umowy dzierżawy ogródka działkowego z powodu braku troski o ogród oraz naruszania regulaminu ROD., a wyłącznym celem skarżącej o czym świadczy ilość wniosków i skarg, sekwencja ich składania oraz zakres żądanych informacji jest w istocie paraliż pracy Zarządu ROD "A" w G. oraz obciążenie tego podmiotu kosztami tak udzielania informacji, jak i kosztami ewentualnego postępowania w razie uchybienia terminom do rozpatrywania zgłaszanych wniosków. Zwrócono uwagę, że wnioski wysłane zostały przez skarżącą pod koniec listopada i grudnia 2017 r, a więc wtedy, gdy zarząd ogrodów działkowych nie pracuje, co ma miejsce w okresie od 1 października do 31 marca każdego roku, a budynek zarządu w tym okresie nie jest ogrzewany. Zatem rzeczywiste zapoznanie się organu z wnioskiem o informację oraz wdrożenie działań ukierunkowanych na udzielenie informacji publicznej w normalnym toku czynności mogło nastąpić dopiero od 1 kwietnia 2018 r. Nadto wskazano, że wiadomości e-mail, którymi skarżąca zwracała się o udzielenie informacji publicznej, ich tytuł - "Wniosek do Zarządu ROD "A" G. , ul. [...] który był następnie codziennie powielany co świadczyć może o celowym działaniu skarżącej polegającym na dążeniu do zakwalifikowania jej korespondencji jako spam, który jest blokowany w skrzynce pocztowej, czego skutkami byłby obciążony "A" w G. , przy czym takie zdarzenie miało w rzeczywistości miejsce albowiem część z wniosków dołączonych do skarg nie zostało doręczonych na skrzynkę pocztową zarządu. Zauważano również, że w działaniach skarżącej i jej zapytaniach nie sposób dopatrzeć się w troski o dobro publiczne, o funkcjonowanie przejrzystego państwa, jego struktur, przestrzeganie prawa przez podmioty życia publicznego, jawność administracji i innych organów, a więc celu przewidzianego ustawą o dostępie do informacji publicznej. Powołując się na pogląd wyrażony w orzecznictwie sądów administracyjnych i piśmiennictwie prawniczym stwierdzono, że działania skarżącej wyczerpują znamiona nadużycia prawa do informacji publicznej, które nie zasługuje na ochronę i stanowi podstawę do oddalenia skargi na bezczynność organu. Przytoczono definicje terminu nadużycia prawa spotykane w literaturze przedmiotu. Zarząd ROD zwrócił uwagę, że zachowania skarżącej powodują potencjalne wyłączenie prawa do uzyskania informacji publicznej podmiotów, które w rzeczywistości taką informacją są zainteresowane. Wskazane nadużycie absorbuje bowiem "A" w G. , który pełni swe funkcje w głównej mierze społecznie za niewielką roczną odpłatnością i składa się z osób starszych, których siły i środki są ograniczone, co może powodować opóźnienie realizacji wniosków nie stanowiących nadużycia prawa, tym bardziej, że skarżąca domaga się uzyskania od Zarządu ROD "A" w G. przetworzonej informacji, której przygotowanie wymaga przeprowadzenia odpowiednich analiz, zestawień, wyciągów, usuwania danych chronionych prawem. Prawo do informacji przetworzonej ma natomiast jedynie taki wnioskodawca, który jest w stanie wykazać w chwili składania wniosku swoje możliwości wykorzystania dla dobra ogółu informacji publicznej, której przygotowania się domaga, tj. uczynienia z niej użytku dla dobra ogółu w taki sposób, który będzie przeważał nad szeroko rozumianymi kosztami wytworzenia informacji przetworzonej, tymczasem wnioski skarżącej w żadnym wypadku na taki interes publiczny się nie powołują i to z oczywistych względów. Zwrócono nadto uwagę na zachowania skarżącej, które zdaniem Zarządu ROD "A" miały charakter uporczywego nękania innych działkowców oraz członków Zarządu poprzez utrwalanie ich wizerunku bez zgody, wysyłanie bezpodstawnych pomówień do Policji, Straży Miejskiej, Urzędu Miejskiego, Polskiego Związku Działkowców, utrudnianie prowadzenia czynności organów ROD "A" w G., a składane przez nią wnioski o udostępnienie informacji oraz skargi wpisują się w jej działalność mającą na celu całkowitą obstrukcję prac ROD "A" w G. , które po wypowiedzeniu dzierżawy działkowej uległy znacznej intensyfikacji. Dodatkowo podniesiono, że 14 dniowy termin załatwienia wniosku przewidziany art. 13 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej ma charakter gwarancyjny, także dla adresata wniosku i zabezpieczenia jego prawa niezakłóconego działania zmierzającego do załatwienia sprawy, co zwłaszcza winno być wzięte pod uwagę, kiedy wniosek o udostępnienie informacji publicznej kierowany jest do podmiotu prywatnego, który częściowo wykonuje zadania publiczne, a nie organu władzy publicznej pracującego stale i wyposażonego w odpowiednio wykwalifikowany personel administracyjny. W dniu [...] r. "A" w G. zwrócił się do skarżącej o sprecyzowanie w jakiej formie ma zostać udzielona jej informacja publiczna, wskazując stosownie do art. 14 ustawy o dostępie do informacji publicznej, iż opłata związana z kosztami przetworzenia i udostępnienia informacji publicznej w odpowiedzi na jej wnioski będzie wynosić 315,10 zł (minimalna stawka godzinowa pracownika w roku 2018 13,70 zł x 23 h pracy, albowiem zarząd nie pracuje do 31 marca 2018 r.) + 20 gr za skan jednego dokumentu. Skarżąca nie odpowiedziała na powyższe pismo. Zdaniem Zarządu ROD "A" w G. podjęcie w/w czynności powoduje ustanie bezczynności co uzasadnia wniosek o umorzenie niniejszego postępowania jako bezprzedmiotowego na zasadzie art. 161 § 1 pkt 3 ustawy prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w przedmiocie zobowiązania zarządu do udzielenia informacji publicznej podlegać winno oddaleniu. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje. Na podstawie art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi t.j.(Dz. U. z 2017 r., poz. 136.), dalej P.p.s.a., na przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ administracji publicznej przysługuje skarga do sądu administracyjnego. Przewlekłość jest instytucją wprowadzoną na mocy ustawy z dnia 3 grudnia 2010 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego oraz ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2011 r. Nr 6, poz. 18 ze zm.). Nowelizacja ta, ani też żadne inne przepisy nie zawierają definicji legalnej "przewlekłości postępowania" co spowodowało, że zarówno w piśmiennictwie prawniczym jak i judykaturze podjęto próbę zdefiniowana tego terminu. Przyjmuje się, że postępowanie przewlekłe to postępowanie prowadzone w sposób nieefektywny, polegające na wykonywaniu czynności w dużym odstępie czasu bądź czynności pozornych, powodujących, że tylko formalnie organ nie jest bezczynny, ewentualnie mnożenie przez organ czynności dowodowych ponad potrzebę wynikającą z istoty sprawy. Pojęciu "przewlekłość postępowania" przypisano opieszałe, niesprawne i nieskuteczne działanie organu, w sytuacji, gdy sprawa mogła być załatwiona w terminie krótszym. Jako przewlekłość w prowadzeniu postępowania określono sytuację, gdy organ nie załatwia sprawy w terminie, nie pozostając jednocześnie w bezczynności, a podejmowane przez ten organ czynności procesowe nie charakteryzują się koncentracją niezbędną w świetle art. 12 k.p.a. ustanawiającego zasadę szybkości postępowania, względnie mają charakter czynności nieistotnych dla merytorycznego załatwienia sprawy. Można wtedy skutecznie przedstawić organowi zarzut niedochowania należytej staranności w takim zorganizowaniu postępowania administracyjnego, by zakończyło się ono w rozsądnym terminie, względnie zarzut prowadzenia czynności (w tym dowodowych) pozbawionych dla sprawy jakiegokolwiek znaczenia (por. J. P. Tarno, "Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi Komentarz", Warszawa 2012, str. 44; J. Drachal J. Jagielski, R. Stankiewicz, "Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi Komentarz" pod red. R. Hausera i M. Wierzbowskiego, Warszawa 2011, str. 69-70, jak też B. Adamiak, J. Borkowski, "Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz", Warszawa 2011, str. 238 czy wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 7 marca 2013r. sygn. akt II OSK 34/13 oraz z dnia 26 października 2012r. sygn. akt II OSK 1956/12 publ. CBOSA). Wymienione w literaturze przedmiotu i orzecznictwie przesłanki charakteryzujące przewlekłość postępowania sugerują, że ocena zasadności skargi wniesionej w tej materii wymaga analizy toku czynności procesowych, ustalenia faktów i okoliczności zależnych od działania organu i jego pracowników oraz stanu zastoju procesowego sprawy wynikającego z zaniechania lub wadliwości działań podejmowanych przez strony lub innych uczestników postępowania (por. w/w Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, wyd. 11, Warszawa 2011, s. 238). Odpowiedź na pytanie, czy postępowanie przed organem administracji publicznej prowadzone było rzetelnie i sprawnie i czy nie trwało dłużej niż to konieczne, wymaga zapoznania się także ze stanem prawnym, na podstawie którego sprawa powinna być załatwiana. Treść stosowanego prawa pozwala bowiem ocenić, czy działania podejmowane przez organ zmierzały do ustalenia niezbędnych dla sprawy faktów, czy też traktować je należy za pozbawione dla sprawy jakiegokolwiek znaczenia. Postępowanie, które według skarżącej dotknięte było wadą przewlekłości, zainicjowane zostało przez nią wnioskiem złożonym w trybie ustawy o informacji publicznej. Równolegle ze skargą na przewlekłość skarżąca skierowała do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach skargę na bezczynność adresata jej wniosku, który, jej zdaniem do dnia złożenia skargi nie udzielił jej wnioskowanej informacji. Przewlekłość działania adresata wniosku upatruje natomiast skarżąca w braku wykonania obowiązku wynikającego z ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (vide treść uzasadnienia skargi oraz pisma z dnia 26 marca 2018r. – karta 43 akt sądowych). Oceniając z tego punktu widzenia złożoną skargę zauważyć należy, że wykonywanie obowiązków właściciela nieruchomości wynikających z przepisów ustawy z dnia 13 września 1996r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach , a w szczególności wynikających z art. 5 ust. 1 w/w ustawy, podlega nadzorowi wójta, burmistrza lub prezydent miasta. W przypadku stwierdzenia niewykonania obowiązków, o których mowa w ust. 1 - 4 w/w ustawy, wójt (burmistrz, prezydent miasta) wydaje decyzję nakazującą wykonanie obowiązku. Skarżąca nie wykazała w swojej skardze, by - po pierwsze - organ wykonawczy Gminy G. prowadził postępowanie, w sprawie niewykonania obowiązków utrzymania czystości w stosunku do "A" w G. . Po drugie, w przypadku prowadzenia takiego postępowania, ewentualna przewlekłość mogłaby zachodzić po stronie organu administracji publicznej. Tymczasem skarżąca upatruje przewlekłość po stronie "A" w G. z tytułu niewykonania obowiązku usunięcia gruzu i odpadów komunalnych oraz innych odpadów. W rozumieniu art. 3 § 2 pkt 8 przepisów P.p.s.a. kognicja sądów administracyjnych, w stosunku do przewlekłości postępowania zachodzi w sytuacji, gdy organ w sposób nieefektywny, opieszały, niesprawny i nieskuteczny prowadzi postepowanie zmierzające do podjęcia decyzji, postanowienia lub innego aktu w względnie czynności z zakresu administracji publicznej. Zarząd ROD "A" nie występuje jako organ na gruncie ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach, ani ustawy o odpadach. Nie ma uprawnień do wydawania żadnego z aktów wymienionych w art. 3 § 2 pkt 1 – 7 P.p.s.a. Z tych względów nie jest możliwa ocena działania tego podmiotu jako działania przewlekłego w ramach uprawnień przyznanych Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu na mocy art. 3 § 1 P.p.s.a. co skutkowało odrzuceniem skargi na mocy art.58 § 1 pkt 1 P.p.s.a