IV SAB/Gl 75/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym : Przewodniczący Sędzia NSA Adam Mikusiński Sędziowie Sędzia NSA Tadeusz Michalik (spr.) Sędzia WSA Stanisław Nitecki Protokolant St. sekr. sąd. Magdalena Kurpis po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 3 marca 2011 r. sprawy ze skargi D.H. na bezczynność Wójta Gminy I. w przedmiocie informacji publicznej 1) zobowiązuje Wójta Gminy I. do załatwienia wniosku D.H. z dnia [...]r. o udzielenie informacji publicznej; 2) zasądza od Wójta Gminy I na rzecz skarżącego kwotę [...] (słownie: [...]) złotych tytułem kosztów postępowania. Wnioskiem z dnia [...] r. D.H. zwrócił się do Wójta Gminy I. o udostępnienie informacji publicznej w następujących kwestiach: - umowy pomiędzy inwestorem, a wykonawcą na dodatkowe roboty oraz komplet faktur i protokołów odbioru robót wykonanych w związku z remontem Szkoły Podstawowej nr [...] w J.; - wszystkich faktur za odśnieżanie dróg gminnych w Gminie I. w sezonie 2006/2007. Wnioskodawca prosił o udostępnienie powyższych informacji w postaci pliku komputerowego lub kserokopii bądź przesłanie ich za pomocą poczty elektronicznej. We wniosku zaznaczono ponadto, że wnioskodawca wyraża zgodę aby w treści dokumentów zostały "zabiałkowane" informacje podlegające ochronie ze względu na prywatność osoby fizycznej. Decyzją z dnia [...]r., nr [...] Wójt Gminy I. umorzył postępowanie w sprawie stwierdzając, że w sprawie toczą się już postępowania, w których wydano nieostateczne decyzje z dnia [...]r., nr [...] oraz z [...]r., nr [...]. W ocenie organu kolejne postępowanie, zainicjowane wnioskiem z dnia [...]r. jest oczywiście bezprzedmiotowe dlatego należało je umorzyć. Następnie pismem, które wpłynęło do Urzędu Gminy I. w dniu [...]r. D.H. wniósł odwołanie od wyżej opisanej decyzji. W uzasadnieniu wnioskodawca wskazał, iż wymienione w decyzji rozstrzygnięcia z dnia [...]r. oraz [...]r. zostały wydane w związku ze złożeniem przez stronę innych wniosków i kończą tamte postępowania w których strona nie odwoływała się. Skoro decyzje te stały się ostateczne zatem strona złożyła nowy wniosek o udzielenie informacji publicznej, który należało rozpoznać zgodnie z procedurą, a nie umarzać postępowanie. Decyzją z dnia [...]r., nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w B. uchyliło zaskarżoną decyzję w całości i przekazało sprawę do ponownego rozpoznania przez organ I instancji. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ odwoławczy wskazał, że zaskarżona decyzja nie może ostać się w obrocie prawnym ze względu na naruszenie przepisów proceduralnych mogące mieć wpływ na wynik sprawy. Zaznaczono, że organ umorzył niniejsze postępowanie ze względu na jego bezprzedmiotowość, jednakże w ocenie Kolegium w postępowaniu nie można mówić o jego bezprzedmiotowości. Organ wyjaśnił, że poprzednie decyzje z dnia [...] oraz [...]r. umarzające postępowanie w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej na wniosek D.H. zostały wydane do innych, wcześniej złożonych wniosków skarżącego oraz są decyzjami kończącymi tamte postępowania. Kolegium wskazało, że przepisy ustawy o dostępie do informacji publicznej, jak i przepisy prawa procesowego nie przewidują zakazu składania wniosków dotyczących tego samego przedmiotu sprawy. Dlatego organ uznał, że wniosek strony z dnia [...]r. winien zostać rozpoznany. Rozpoznając ponownie sprawę Wójt Gminy I. pismem z dnia [...]r. poinformował wnioskodawcę, że wobec ogromu pracy związanej z przygotowywaniem i realizacją inwestycji gminnych nie dysponuje możliwościami kadrowymi pozwalającymi na przygotowanie dokumentów w formie, jaka została wskazana we wniosku. Jednocześnie organ wskazał, że z żądanymi dokumentami strona może się zapoznać w siedzibie Urzędu Gminy w dnach od [...] do [...] r. w godzinach od 7:30 do 14:30 w pok. [...]. W odpowiedzi na wyżej wskazane pismo D.H. poinformował, że w całości podtrzymuje swój wniosek o udostępnienie informacji publicznej co do sposobu jej udzielenia jak i formy. Decyzją z dnia [...]r., nr [...] Wójt Gminy I. ponownie umorzył postępowanie w sprawie. W uzasadnieniu organ wskazał, że zgodnie z regulacja art. 14 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej, jeżeli informacja publiczna nie może być udostępniona w sposób lub formie wskazanej we wniosku, podmiot obowiązany do udostępnienia powiadamia pisemnie wnioskodawcę o przyczynach braku możliwości udostępnienia informacji zgodnie z wnioskiem i wskazuje, w jaki sposób lub w jakiej formie informacja może być udostępniona niezwłocznie. W takim przypadku, jeżeli wnioskodawca w terminie 14 dni od powiadomienia wnioskodawca nie złoży wniosku o udostępnienie informacji publicznej w sposób lub formie wskazanych w powiadomieniu, postępowanie umarza się. D.H. w dniu [...]r. złożył odwołanie od wyżej przytoczonej decyzji organu I instancji. W uzasadnieniu przytoczył dotychczasowy przebieg postępowania i wskazał, że powołany w rozstrzygnięciu art. 14 ustawy o dostępie do informacji publicznej umożliwia dysponentowi informacji zaproponowanie sposobu udostępnienia informacji publicznej, ale tylko w przypadku braku możliwości technicznych udostępnienia jej w sposób wskazany we wniosku. Dlatego w ocenie wnioskodawcy umorzenie postępowania nie może mieć miejsca wówczas, gdy organ nie dysponuje możliwościami kadrowymi dla uczynienia zadość wnioskowi o udostępnienie informacji publicznej. Po rozpoznaniu odwołania Samorządowe Kolegium Odwoławcze w B. decyzją z dnia [...]r., nr [...] ponownie uchyliło skarżoną decyzję w całości i przekazało sprawę do ponownego rozpoznania przez organ I instancji. W motywach swego rozstrzygnięcia organ przychylił się do argumentów zawartych w odwołaniu wskazując, że Wójt nie ustosunkował się do technicznej niemożliwości udzielenia żądanej informacji w formie wskazanej przez wnioskodawcę dlatego nie było podstaw do umarzania postępowania. Ponownie rozpoznając sprawę Wójt Gminy I. pismem z dnia [...]r. wezwał D.H. o wskazanie celu złożenia wniosku o udzielenie informacji publicznej w terminie 7 dni pod rygorem pozostawienia wniosku bez rozpoznania. W odpowiedzi na powyższe pismo D.H. w dniu [...]r. wniósł o prawidłowe zastosowanie ustawy o dostępie do informacji. Zaznaczył, że ustawa ta przewiduje dwie formy załatwienia sprawy w zakresie udostępnienia informacji publicznej bądź w drodze czynności materialno – technicznej bądź decyzji administracyjnej. Zaznaczył ponadto, że ustawa o dostępie do informacji publicznej zakazuje żądania przez dysponenta informacji od wnioskodawcy wykazywania interesu prawnego lub faktycznego w złożonym wniosku. Następnie w dniu [...]r. D.H. złożył skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach na bezczynność Wójta Gminy I. w związku z nierozpoznaniem jego wniosku o udostępnienie informacji publicznej z dnia [...]r. i wniósł o zobowiązanie organu do rozpoznania jego wniosku w tym zakresie. W uzasadnieniu skargi zaznaczył, że do dnia jej wniesienia jego wniosek z dnia [...]r. o udostępnienie informacji publicznej w zakresie umowy pomiędzy inwestorem a wykonawcą na dodatkowe roboty oraz komplet faktur i protokołów odbioru robót wykonanych w związku z remontem Szkoły Podstawowej nr [...] w J. oraz o udostępnienie faktur za odśnieżanie dróg gminnych w Gminie I. w sezonie 2006/2007 nie został rozpoznany. W odpowiedzi na skargę Wójt Gminy I. wniósł o jej oddalenie wskazując, że udostępnił on skarżącemu żądaną informację publiczną, jednakże z uwagi na brak możliwości jej udostępnienia w sposób wskazany przez skarżącego, udostępnienie to nastąpiło poprzez umożliwienie skarżącemu zapoznania się z żądanymi przez niego dokumentami w siedzibie organu. Zatem w ocenie organu administracji w sprawie nie można mówić o jego bezczynności. Ponadto Wójt zaznaczył, iż przedmiotem wniosku są dokumenty dotyczące umów cywilnoprawnych zawartych i zrealizowanych przez organ dlatego zachodzi wątpliwość związana z celem żądania tychże informacji oraz prawdopodobieństwo, że nie są one informacją publiczną. Dlatego organ wezwał skarżącego do wskazania celu żądania udostępnienia informacji publicznej, jednakże skarżący tego nie uczynił dlatego organ konsekwentnie zastosował rygor wskazany w wezwaniu i pozostawił wniosek bez rozpoznania. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: W punkcie wyjścia należy wskazać, że zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz. 1269) sąd administracyjny sprawuje w zakresie swojej właściwości kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym § 2 wspomnianego przepisu stanowi, iż kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Z brzmienia natomiast art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz. 1270 ze zm.) zwanej dalej w skrócie P.p.s.a. wynika, że kontrola ta obejmuje także orzekanie w sprawach skarg na bezczynność organów w przypadkach określonych w pkt 1 – 4a. W świetle obowiązujących unormowań sąd administracyjny, w zakresie swojej kognicji, orzeka między innymi w przedmiocie skarg na bezczynność organów administracji publicznej kontrolując postępowanie tych organów z punktu widzenia zgodności z prawem materialnym i przepisami postępowania administracyjnego. Mając powyższe na uwadze Sąd uznał, że skarga D.H. zasługuje na uwzględnienie w całości. W pierwszej kolejności wyjaśnić należy, że celem skargi na bezczynność organu administracji jest zwalczanie zwłoki w załatwianiu sprawy administracyjnej. W doktrynie oraz orzecznictwie powszechnie przyjmuje się, że o bezczynności organu administracji możemy mówić wówczas, gdy w prawnie ustalonym terminie organ ten nie podejmuje żadnych czynności w sprawie lub wprawdzie prowadząc postępowanie, mimo istnienia ustawowego obowiązku nie kończy go wydaniem w terminie decyzji, postanowienia lub innego aktu, czy też nie podejmuje innej stosownej czynności. Przy badaniu zasadności skargi na bezczynność organu administracji nie ma znaczenia z jakich powodów określony akt, czy czynność nie została dokonana przez organ. Przy czym Sąd bierze pod uwagę stan sprawy istniejący w chwili zamknięcia rozprawy. Skarga na bezczynność organu ma bowiem na celu przede wszystkim wymuszenie na organie administracji załatwienia sprawy. W świetle powyższego dla uznania bezczynności organu konieczne jest ustalenie, że organ administracji był zobowiązany, na podstawie obowiązujących przepisów prawa, do wydania decyzji, aktu lub podjęcia określonych czynności i mimo to ich nie wykonuje. W niniejszym postępowaniu skarżący upatruje się bezczynności organu polegającej na nierozpoznaniu jego wniosku o udostępnienie informacji publicznej w postaci umowy pomiędzy inwestorem, a wykonawcą na dodatkowe roboty oraz komplet faktur i protokołów odbioru wykonanych robót w związku z remontem Szkoły Podstawowej nr [...] w J. oraz wszystkich faktur za odśnieżanie dróg gminnych w Gminie I. w sezonie 2006/2007, przy czym zaznaczył, że nie sprzeciwia się anonimizacji żądanych dokumentów w związku z ochroną prywatności osób fizycznych. Wniosek o udzielenie wskazanych informacji skarżący złożył w trybie przepisów ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępnie do informacji publicznej (Dz. U. nr 112, poz. 1198 z późn. zm.) – zwanej dalej u. d. i p. Powołana ustawa w sposób kompleksowy reguluje dostęp do informacji będących informacjami publicznymi. Pojęcie informacji publicznej zdefiniowane zostało w art. 1 ust. 1 i art. 6 ustawy. Zgodnie z powołanymi przepisami informacją publiczną jest każda informacja o sprawach publicznych, w szczególności o sprawach wymienionych w art. 6. Dokonując interpretacji tego pojęcia należy odwołać się do regulacji art. 61 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej stanowiącej, iż (ust. 1.) obywatel ma prawo do uzyskiwania informacji o działalności organów władzy publicznej oraz osób pełniących funkcje publiczne. Prawo to obejmuje również uzyskiwanie informacji o działalności organów samorządu gospodarczego i zawodowego, a także innych osób oraz jednostek organizacyjnych w zakresie, w jakim wykonują one zadania władzy publicznej i gospodarują mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa. Prawo do uzyskiwania informacji obejmuje dostęp do dokumentów oraz wstęp na posiedzenia kolegialnych organów władzy publicznej pochodzących z powszechnych wyborów, z możliwością rejestracji dźwięku lub obrazu (ust. 2). Ograniczenie prawa, o którym mowa w ust. 1 i 2, może nastąpić wyłącznie ze względu na określone w ustawach ochronę wolności i praw innych osób i podmiotów gospodarczych oraz ochronę porządku publicznego, bezpieczeństwa lub ważnego interesu gospodarczego państwa (ust. 3) . Tryb udzielania informacji, o których mowa w ust. 1 i 2, określają ustawy, a w odniesieniu do Sejmu i Senatu ich regulaminach (ust. 5). Uwzględniając powyższe należy wskazać, że informacją publiczną będzie każda wiadomość wytworzona lub odnosząca się do władz publicznych, a także wytworzona lub odnoszona do innych podmiotów wykonujących zadania publiczne oczywiście w zakresie tych zadań. Informacja publiczna dotyczy sfery faktów, stanowi ją treść dokumentów wytworzonych przez organy władzy publicznej oraz podmioty niebędące organami administracji, treść wystąpień, opinii i ocen przez nie dokonywanych niezależnie do jakiego podmiotu są one kierowane. Mając powyższe na uwadze Sąd uznał, że informacje, o które zwrócił się skarżący do organu administracji stanowią informację publiczną, a co się z tym wiąże ich udostępnienie podlega reżimowi u. d. i .p. Zgodnie ze wskazanymi przepisami w przypadku skierowania pisemnego wniosku o udzielenie informacji publicznej podmiot, do którego wniosek taki został skierowany może dokonać następujących działań: - udzielić informacji publicznej, gdy jest jej dysponentem oraz nie zachodzą okoliczności wyłączające możliwość jej udzielenia. Organ dokonuje tego w formie czynności materialno – technicznej; - poinformować wnioskodawcę, że jego wniosek nie znajduje podstawy w przepisach ustawy o dostępie do informacji publicznej, gdyż żądanie nie dotyczy informacji mających charakter informacji publicznej, lub też wskazać, że organ nie jest dysponentem informacji, o których udzielenie wnioskodawca się zwrócił (art. 4 ust. 3 cytowanej ustawy), bądź poinformować stronę, że w sprawie obowiązuje inny tryb udzielenia informacji niż ten w którym strona się zwróciła (art. 1 ust. 2 ustawy); - odmówić udostępnienia informacji lub umorzyć postępowanie w sytuacji wskazanej w art. 14 ust. 2 stosownie do treści art. 16 ustawy, czego dokonuje w formie decyzji administracyjnej; - może również odmówić udostępnienia informacji publicznej przetworzonej w związku z niespełnieniem przez stronę warunku wskazanego w art. 3 ustawy. Przy czym organ administracji winien czynności tych dokonać w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku, z wyjątkami wynikającymi z ustawy (art. 13). Dopiero brak podjęcia przez organ któregokolwiek z wyżej wskazanych działań, zgodnych oczywiście z przepisami ustawy i podjętych w jej granicach, uzasadnia podniesienie zarzutu bezczynności wobec organu administracji. W niniejszej sprawie organ, pomimo, że pozornie prowadził postępowanie, w rzeczywistości dopuścił się bezczynnośći w rozpoznaniu sprawy. Wydawał bowiem decyzje administracyjne w oparciu o przepisy K.p.a., gdy ustawa o dostępie do informacji publicznej wyłącza ich zastosowanie. Ponownie przypomnieć należy, że ustawa o dostępie do informacji publicznej w sposób kompleksowy reguluje postępowanie w sprawach związanych z dostępem do tych informacji. Nie ma więc podstaw aby, w sytuacji, w której ustawa nie odwołuje się do przepisów K.p.a. organy administracji je stosowały. Zgodnie wszak z treścią art. 14. ust. 1 udostępnianie informacji publicznej na wniosek następuje w sposób i w formie zgodnych z wnioskiem, chyba że środki techniczne, którymi dysponuje podmiot obowiązany do udostępnienia, nie umożliwiają udostępnienia informacji w sposób i w formie określonych we wniosku. Stosownie natomiast do ust. 2 cytowanego przepisu jeżeli informacja publiczna nie może być udostępniona w sposób lub w formie określonych we wniosku, podmiot obowiązany do udostępnienia powiadamia pisemnie wnioskodawcę o przyczynach braku możliwości udostępnienia informacji zgodnie z wnioskiem i wskazuje, w jaki sposób lub w jakiej formie informacja może być udostępniona niezwłocznie. W takim przypadku, jeżeli w terminie 14 dni od powiadomienia wnioskodawca nie złoży wniosku o udostępnienie informacji w sposób lub w formie wskazanych w powiadomieniu, postępowanie o udostępnienie informacji umarza się. W myśl natomiast art. 16 odmowa udostępnienia informacji publicznej oraz umorzenie postępowania o udostępnienie informacji w przypadku określonym w art. 14 ust. 2 przez organ władzy publicznej następują w drodze decyzji. Do decyzji tych stosuje się przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego, z tym że: 1) odwołanie od decyzji rozpoznaje się w terminie 14 dni, 2) uzasadnienie decyzji o odmowie udostępnienia informacji zawiera także imiona, nazwiska i funkcje osób, które zajęły stanowisko w toku postępowania o udostępnienie informacji, oraz oznaczenie podmiotów, ze względu na których dobra, o których mowa w art. 5 ust. 2, wydano decyzję o odmowie udostępnienia informacji. Przepis ten zawiera zamknięty katalog rozstrzygnięć organów administracji, jakie mogą zostać wydane w oparciu o przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego. Przepisy te stosuje się więc jedynie w razie wydawania decyzji o odmowie udostępnienia informacji publicznej lub umorzenia postępowania w tym przedmiocie z przyczyn wskazanych w art. 14 ust. 2 cytowanej ustawy. W pozostałym natomiast zakresie wyłączone jest stosowanie przepisów K.p.a. w sprawach dotyczących udostępnienia informacji publicznej. W niniejszej sprawie rozpatrując po raz kolejny wniosek skarżącego Wójt zobowiązał go wskazania celu dla którego żąda udostępnienia informacji publicznej objętej wnioskiem z dnia [...]r. Ustawa o dostępie do informacji publicznej nie przewiduje możliwości wezwania wnioskodawcy o wskazanie takiego celu, jak bowiem już wyżej zaznaczono możliwe jest wskazanie wnioskodawcy, że żądane informacje nie mogą zostać udostępnione w formie wskazanej we wniosku z uwagi na brak środków technicznych, które umożliwiają uczynienie zadość żądaniu. Ustawa ta nie przewiduje możliwości pozostawienia wniosku o udzielenie informacji publicznej bez rozpoznania. Jak już wyżej wskazano przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego mają bardzo ograniczone zastosowanie w sprawach o udzielenie informacji publicznej. Do przepisów K.p.a. nie należy sięgać w sytuacjach, gdy ustawa nie odsyła do ich stosowania. Wójt Gminy I. nie rozpoznał wniosku skarżącego o udzielenie informacji w wymaganym terminie, nie wydał również decyzji odmownej, ani nie podjął innych działań, o których wyżej wspomniano, a które byłyby zgodne z przepisami tej ustawy. Organ pozostawał więc w zwłoce dlatego Sąd zobowiązał go do załatwienia wniosku D.H. z dnia [...]r. Organ winien więc rozpoznać wniosek i udzielić stosownej informacji, czy też odnieść się do niego w formie czynności materialno - technicznej, bądź wydać decyzję odmowną, zgodnie z art. 16 ust. 1 u. d. i p., co umożliwi stronie wykorzystanie środków prawnych pozwalających zweryfikować wydane rozstrzygnięcie, łącznie z prawem wniesienia skargi do wojewódzkiego sądu administracyjnego lub powództwa do sądu powszechnego w zależności od podstawy dokonanej czynności. Mając powyższe na uwadze Sąd w oparciu o regulację art. 149 i art. 286 § 2 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi oraz art. 1 ust. 1, art. 4 ust. 1 pkt 1 i ust. 3 i art. 16 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej orzekł, jak w sentencji wyroku. Orzeczenie o kosztach oparto o przepis art. 200 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.