IV SAB/Gl 75/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym : Przewodniczący Sędzia WSA Stanisław Nitecki Sędziowie Sędzia WSA Małgorzata Walentek Sędzia WSA Edyta Żarkiewicz (spr.) po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 15 czerwca 2016 r. sprawy ze skargi A Sp. z o.o. w R. na bezczynność Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w J. w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej 1. stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności; 2. stwierdza, że bezczynność organu nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa; 3. zobowiązuje Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w J. do załatwienia wniosku skarżącej z dnia [...] roku 4. zasądza od Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w J. na rzecz skarżącej kwotę 597 złotych (słownie: pięćset dziewięćdziesiąt siedem złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania. W piśmie z dnia [...] A sp. z o.o. w R. (nazywana dalej skarżącą lub skarżącą spółką) – reprezentowana przez adwokata – zwróciła się do Powiatowego Inspektoratu Nadzoru Budowlanego w J. (data wpływu do organu 16 lutego 2016 r.), z wnioskiem o udzielenie informacji publicznej, w związku z projektem "Budowa i przebudowa kanalizacji deszczowej w ciągu ulicy:[...], [...], [...], [...],[...] w J." poprzez "udzielenie danych publicznych – w tym treści i postaci dokumentów urzędowych, w szczególności treści aktów administracyjnych i innych rozstrzygnięć, dokumentacji przebiegu i efektu prac związanych z projektem wystąpienia, stanowiska, wnioski i opinie wydane w toku inwestycji – w sprawie o sygn. [...] Strona skarżąca wniosła o udostępnienie informacji publicznej bez zbędnej zwłoki. W odpowiedzi z dnia 17 lutego 2016 r., Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w J. (nazywany dalej organem lub PINB w J.) poinformował skarżącą, że nie może być uznana za stronę postępowania w rozumieniu art. 28 K.p.a. Dodał, że akta administracyjne nie są dokumentem urzędowym, o którym mowa w ustawie o dostępie do informacji publicznej, a możliwość ich przeglądania reguluje art. 73 K.p.a. i przysługuje jedynie stronie postępowania administracyjnego. Ponadto dokumenty znajdujące się w aktach administracyjnych nie stanowią informacji publicznej. W piśmie z dnia 21 marca 2016 r. (nadanym w dniu 22 marca 2016 r.), skarżąca – reprezentowana przez adwokata – wniosła skargę na bezczynność organu oraz domagała się zobowiązania organu do wydania decyzji w sprawie w terminie tygodnia od otrzymania akt sprawy z Sądu. Skarżąca spółka potwierdziła doręczenie pisma organu z dnia 17 lutego 2016 r. oraz wskazała, że poprzez swoje żądanie zawarte we wcześniejszym piśmie z dnia 12 grudnia 2011 r., spełniła przesłankę zawartą w art. 28 K.p.a. Wobec tego, jako strona postępowania, zgodnie z art. 9 K.p.a., ma prawo do uzyskiwania informacji o okolicznościach faktycznych i prawnych postępowania. Podkreśliła, że żądana przez nią informacja publiczna obejmowała treść oświadczeń woli i wiedzy, utrwaloną i podpisaną w dowolnej formie przez funkcjonariusza publicznego, skierowaną do innych podmiotów lub złożoną do akt sprawy. Skarżąca spółka zacytowała art. 6 ust. 1 pkt 4 lit. a ustawy o dostępie do informacji publicznej i wskazała, że pomimo upływu terminu, nie przekazano jej informacji co do podjętych czynności. Dodała, że w niniejszej sprawie organ – wbrew obowiązkowi – nie udzielił skarżącej jako stronie postępowania, informacji o okolicznościach faktycznych oraz prawnych będących przedmiotem postępowania administracyjnego, a zatem pozostawał w bezczynności. W odpowiedzi na skargę PINB w J. wskazał, że w piśmie z 17 lutego 2016 r. udzielono odpowiedzi wnioskodawcy. Podniósł, że wobec braku naruszenia obowiązujących przepisów prawa, nie wszczął postępowania. Organ odniósł się także do treści wcześniejszej korespondencji prowadzonej ze stroną skarżącą w sprawie żądania przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego dotyczącego zgodności realizacji inwestycji "Budowa i przebudowa kanalizacji deszczowej w ciągu ulicy:[...], [...], [...], [...],[...] w J." z decyzją pozwolenia na budowę oraz przepisami Prawa Budowlanego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje: Na wstępie podkreślenia wymagało, że na podstawie art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2014 r., poz. 1647 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości w zakresie swojej właściwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, która według art. 1 § 2 tej ustawy – co do zasady - sprawowana jest pod względem zgodności z prawem. Natomiast zgodnie z art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. 2012 r., poz. 270 ze zm.), zwanej dalej P.p.s.a., kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1 – 4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a cytowanego art. 3 § 2 tej ustawy. Ponadto dodać należało, że według art. 149 § 1 P.p.s.a. Sąd, uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1 – 4 albo na przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 4a: - 1) zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności; - 2) zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa; - 3) stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania. Jednocześnie sąd – na podstawie art. 149 § 1a P.p.s.a. - stwierdza, czy bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa. W piśmiennictwie i judykaturze przyjmuje się, że z bezczynnością organu administracji publicznej mamy do czynienia wówczas, gdy w określonym terminie organ nie podejmuje żadnych czynności w sprawie lub gdy prowadził postępowanie, jednakże mimo istnienia ustawowego obowiązku, nie kończy go wydaniem stosownego aktu lub nie podejmuje czynności (zob. T. Woś, H. Knysiak-Molczyk i M. Romańska, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Warszawa 2005, s. 86; por. wyrok WSA we Wrocławiu z dnia 14 stycznia 2010 r. o sygn. akt IV SAB/Wr 66/09; wyrok NSA z dnia 20 lipca 1999 r. o sygn. akt I SAB 60/99; publ. OSP 2000, nr 6, poz. 87). Wyjaśnić również należy, że celem skargi na bezczynność organu administracji jest zwalczanie braku działania (zwłoki) w załatwianiu sprawy administracyjnej. Przy badaniu zasadności skargi na bezczynność organu administracji nie ma znaczenia, z jakich powodów określony akt, czy czynność nie została dokonana przez organ. Przy czym Sąd bierze pod uwagę stan sprawy istniejący w chwili zamknięcia rozprawy. Skarga na bezczynność organu ma bowiem na celu przede wszystkim wymuszenie na organie administracji załatwienia sprawy. W świetle powyższego dla uznania bezczynności organu konieczne jest ustalenie, że organ administracji był zobowiązany, na podstawie obowiązujących przepisów prawa, do wydania decyzji, aktu lub podjęcia określonych czynności i mimo to nie podejmuje działań mających na celu uczynienie zadość temu obowiązkowi. Skarga wniesiona w przedmiotowej sprawie, dotyczyła bezczynności PINB w J. w zakresie wniosku skarżącej spółki z dnia 11 lutego 2016 r., złożonego w trybie ustawy o dostępie do informacji publicznej z dnia 6 września 2001 r. (Dz. U z 2015 r., poz. 2058 zwanej dalej - u.d.i.p.), w związku z projektem "Budowa i przebudowa kanalizacji deszczowej w ciągu ulicy:[...], [...], [...], [...],[...] w J". Strona skarżąca zwróciła się do organu o udzielenie informacji publicznej poprzez "udzielenie danych publicznych – w tym treści i postaci dokumentów urzędowych, w szczególności treści aktów administracyjnych i innych rozstrzygnięć, dokumentacji przebiegu i efektu prac związanych z projektem, wystąpienia, stanowiska, wnioski i opinie wydane w toku inwestycji – w sprawie o sygn. [...] Z akt niniejszej sprawy wynika zaś, że złożenie wniosku o udostępnienie informacji publicznej miało miejsce po zakończeniu przedmiotowego postępowania administracyjnego. W piśmie z dnia 17 lutego 2016 r. organ, odnosząc się do cytowanego wniosku o udostępnienie informacji publicznej wskazał, że skarżąca spółka nie jest stroną w rozumieniu art. 28 K.p.a. i powołał się na prawa strony wynikające z art. 73 K.p.a., w tym prawo wglądu w akta sprawy. Ponadto zdaniem organu akta administracyjne - zgodnie z u.d.i.p. - nie są dokumentem urzędowym i dokumenty znajdujące się w tych aktach, nie stanowią informacji publicznej. Wobec tego stwierdził, że brak było podstaw do udzielenia wyżej wymienionej informacji. W związku z treścią cytowanego pisma, podkreślenia wymagało, że niewątpliwie – jak wskazał organ - akta sprawy administracyjnej podlegają udostępnieniu stronom tego postępowania w trybie art. 73 K.p.a. Jednakże strona skarżąca w niniejszej sprawie wnosiła o udzielenie jej, wymienionych we wniosku informacji, na podstawie przepisów ustawy o dostępie do informacji publicznej, a nie przepisów K.p.a. Ponadto błędne jest stanowisko organu w zakresie tego, że wszelkie dokumenty znajdujące się w aktach administracyjnych, nie stanowią informacji publicznej. Stwierdzić bowiem należało, że w aktach postępowania administracyjnego – obok dokumentów nie będących informacją publiczną – mogą również znajdować się dokumenty, które stanowią informację publiczną. Podkreślenia wymaga, że art. 3 ust. 1 pkt 2 u.d.i.p., określający przedmiotowy zakres dostępu do informacji, jako jedno z uprawnień wskazuje prawo wglądu do dokumentów urzędowych, a według art. 6 ust. 1 pkt 4 lit. a tej ustawy, udostępnieniu podlega informacja publiczna, w szczególności o danych publicznych, w tym treść i postać dokumentów urzędowych, w szczególności treść aktów administracyjnych i innych rozstrzygnięć. Natomiast zgodnie z art. 6 ust. 2 u.d.i.p., dokumentem urzędowym w rozumieniu tej ustawy jest treść oświadczenia woli lub wiedzy, utrwalona i podpisana w dowolnej formie przez funkcjonariusza publicznego w rozumieniu przepisów Kodeksu karnego, w ramach jego kompetencji, skierowana do innego podmiotu lub złożona do akt sprawy. W związku z tym nie ulega wątpliwości, że w aktach administracyjnych mogą znaleźć się dokumenty, które odpowiadają wyżej wymienionym kryteriom dotyczącym zakwalifikowania ich jako informacja publiczna. Wobec powyższego wskazać należało, że uzasadniony był zawarty w skardze zarzut bezczynności organu, gdyż pismo tego organu z dnia 17 lutego 2016 r., skierowane do skarżącego w odpowiedzi na wniosek o udostępnienie informacji publicznej, nie stanowi żadnego spośród sposobów załatwienia sprawy, które zostały wskazane w ustawie o dostępie do informacji publicznej. Według bowiem art. 13 ust. 1 wymienionej ustawy – co do zasady - udostępnianie informacji publicznej na wniosek następuje bez zbędnej zwłoki, nie później jednak niż w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku. Zgodnie zaś z art. 13 ust. 2 tej ustawy, jeżeli informacja publiczna nie może być udostępniona w terminie określonym w ust. 1, podmiot obowiązany do jej udostępnienia powiadamia w tym terminie o powodach opóźnienia oraz o terminie, w jakim udostępni informację, nie dłuższym jednak niż 2 miesiące od dnia złożenia wniosku. Ponadto dodać należało, że – na podstawie art. 16 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej, odmowa udostępnienia informacji publicznej oraz umorzenie postępowania o udostępnienie informacji w przypadku określonym w art. 14 ust. 2, następują w drodze decyzji. W przedmiotowej sprawie, organ nie dokonał żadnej z wymienionych czynności; przede wszystkim nie udostępnił informacji, ani też nie wydał decyzji o odmowie jej udostępnienia lub o umorzeniu postępowania. W związku z tym uzasadniony był zarzut skargi dotyczący jego bezczynności. Na podstawie cytowanego wyżej art. 149 § 1 P.p.s.a., Sąd stwierdził zatem, że organ dopuścił się bezczynności i zobowiązał go do załatwienia - zawartego w piśmie z dnia 11 lutego 2016 r. - wniosku skarżącego. Termin wykonania tego obowiązku wynika wprost z przepisów ustawy o dostępie do informacji publicznej. Jednocześnie Sąd stwierdził, że bezczynność wyżej wymienionego podmiotu nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa, bowiem w przedstawionych okolicznościach sprawy, brak było podstaw do przyjęcia takiej oceny. Regulacje dotyczące dostępu do informacji publicznej powodują wielokrotnie wątpliwości interpretacyjne, a czynności podjęte przez adresata wniosku w przedmiotowej sprawie, świadczą o błędnym interpretowaniu prawa. Zgodnie z art. 200 P.p.s.a., Sąd orzekł o obowiązku zwrotu przez organ na rzecz skarżącego kosztów postępowania, na które składał się uiszczony przez niego wpis od skargi w kwocie 100 zł. oraz koszty zastępstwa prawnego w wysokości 480 zł. ustalone według stawki opłat określonej w § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokatów (Dz. U. z 2015 r. poz. 1800), powiększone o opłatę skarbową od pełnomocnictwa w kwocie 17 zł.