IV SAB/Gl 88/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym : Przewodniczący Sędzia NSA Tadeusz Michalik (spr.) Sędziowie Sędzia NSA Adam Mikusiński Sędzia WSA Edyta Żarkiewicz – Kunicka Protokolant st. sekr. sąd. Arkadiusz Kmiotek po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 21 sierpnia 2012 r. sprawy ze skargi T.K. na bezczynność Komendanta Powiatowego Policji w W. w przedmiocie informacji publicznej 1) zobowiązuje organ do załatwienia wniosku skarżącego; 2) zasądza od organu na rzecz skarżącego kwotę [...] zł (słownie: [...] złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania. Wnioskiem z dnia 18 czerwca 2011 r. T.K. zwrócił się do Komendanta Powiatowego Policji w W. o udzielenie w trybie ustawy o dostępie do informacji publicznej informacji na temat: 1. publikacji wizerunku D. T., B.P. i T.M. na stronach Komendy Powiatowej Policji w W.; 2. ilości powiadomień Komendy przez prokuratury o wszczęciu postępowania przeciwko funkcjonariuszom Policji z Komendy Powiatowej Policji w W. o czyn zabroniony popełniony pod wpływem lub po spożyciu alkoholu w latach 2006 – 2011 lub informacji przekazanych przez sądy o skazaniu w/w osób za wyżej wskazane czyny w tymże okresie. W odpowiedzi na wyżej powołany wniosek Komendant Powiatowy Policji w W. pismem z dnia [...] r., nr [...] poinformował wnioskodawcę, że publikacje wizerunków osób wskazanych we wniosku zamieszczono na stronach Komendy Powiatowej Policji w W. na podstawie zarządzeń Prokuratury Rejonowej w W. Organ wskazał również sygnatury tych spraw. Zaznaczył ponadto, że w celu uzyskania kopii wyżej opisanych zarządzeń należy zwrócić się do Prokuratury Rejonowej w W. Dodatkowo organ wyjaśnił, że na podstawie posiadanych informacji w latach 2006 – 2011 przeciwko policjantom Komendy Powiatowej Policji w W. prowadzono pięć postępowań przygotowawczych o czyn zabroniony popełniony pod wpływem lub po spożyciu alkoholu. Wskazano ponadto, iż w celu uzyskania bardziej szczegółowych informacji wnioskodawca musi zwrócić się do Prokuratury Okręgowej w G. bowiem ta jednostka wyznacza prokuratury, które będą prowadziły takie postępowania. Pismem z dnia 11 lipca 2011 r. T. K. złożył uzupełniający wniosek do Komendanta Powiatowego Policji w W. prosząc o wskazanie sygnatur postępowań prowadzonych przeciwko policjantom Komendy Powiatowej Policji w W. w latach 2006 – 2011 o czyny zabronione popełnione pod wpływem lub po spożyciu alkoholu, a jeżeli Komendant nie jest w posiadaniu takich informacji wniósł o wskazanie kto poinformował o toczących się postępowaniach oraz jakie sygnatury oraz daty miały pisma zawierające takie informacje. W odpowiedzi Komendant Powiatowy Policji w W. pismem z dnia 25 lipca 2011 r. wskazał, że w dwóch przypadkach ustalono sygn. akt postępowań prowadzonych przeciwko policjantom Komendy Powiatowej Policji w W. w latach 2006 – 2011 o czyny zabronione popełnione pod wpływem lub po spożyciu alkoholu. Podał również daty oraz sygn. akt pism informujących o wszczęciu tych postępowań. Dodatkowo wyjaśnił, że w pozostałych trzech przypadkach obecnie nie ma możliwości ustalenia danych o które wnosił wnioskodawca oraz, iż zwrócono się do Archiwum Komendy Wojewódzkiej Policji w K. gdzie znajdują się akta osobowe. Komendant zaznaczył, że po uzyskaniu stosownych informacji wnioskodawca zostanie poinformowany odrębnym pismem. W dniu 11 lipca 2011 r. T.K. złożył skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach na bezczynność Komendanta Powiatowego Policji w W. wobec nieprzesłania kopii wnioskowanych przez niego zarządzeń Prokuratury Rejonowej w W. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie uznając, że nie pozostawał w bezczynności. Organ opisał dotychczasowy przebieg postępowania oraz zaznaczył, że udzielił skarżącemu informacji publicznej co miało miejsce w formie czynności materialno – technicznej zatem nie był zobowiązany do załatwienia sprawy w formie decyzji administracyjnej. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach wyrokiem z dnia 6 października 2011r., sygn. akt IV SAB/Gl 51/11 oddalił skargę T.K. Sąd wskazał, że adresat wniosku sporządzonego przez skarżącego - Komendant Powiatowy Policji w W., jako organ mundurowanej i uzbrojonej formacji służącej społeczeństwu i przeznaczonej do ochrony bezpieczeństwa ludzi oraz do utrzymywania bezpieczeństwa i porządku publicznego, należy do kręgu podmiotów zobowiązanych do udzielenia informacji publicznej, co przesądza o właściwości sądu administracyjnego. Okoliczność ta zresztą nie była kwestionowana w toku postępowania, jak również pozostawała poza sporem. Sąd uznał, iż skarżący zwrócił się o przesłanie mu kserokopii zarządzeń wydanych przez prokuratora w sprawie zamieszczenia wizerunków osób wymienionych we wniosku na stronach internetowych Komendy Powiatowej Policji w W. Przepis art. 14 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej wprost statuuje, iż informacja publiczna winna być udzielona w formie, w jakiej zostało to określone we wniosku. Nie będąc w posiadaniu wnioskowanej dokumentacji organ udzielił skarżącemu odpowiedzi, iż zarządzenia, których kopii domagał się pozostają w aktach prokuratorskich będących w dyspozycji Prokuratury Rejonowej w W. Bezczynność Komendanta Powiatowego Policji wystąpiłaby w tej sytuacji wtedy, gdyby nie powiadomił on wnioskodawcy o braku posiadania żądanej informacji. Od "milczenia" organu trzeba odróżnić sytuację, w której organ administracji odpowiada na wniosek o udzielenie informacji publicznej, lecz nie może podać żądanych informacji, bo ich po prostu nie ma. W takiej sytuacji odpowiedź organu na wniosek zainteresowanego podmiotu trzeba potraktować jako udzielenie informacji, choć oczywiście takie stanowisko organu może nie zadawalać zainteresowanego. W przeciwnym razie, w sytuacji, gdy organ nie ma żądanej informacji, ewentualne orzeczenie sądu zobowiązujące do udzielenia informacji byłoby w ogóle niewykonalne. Nie można bowiem "zmusić" kogoś do udzielenia informacji, której nie ma. W konsekwencji Sąd uznał, że Komendant Powiatowy Policji w W., rozpoznając wniosek skarżącego nie pozostawał w bezczynności i we właściwej formie wyjaśnił, dlaczego nie może uczynić mu zadość. W wyniku skargi kasacyjnej wniesionej przez T.K. Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 27 marca 2012 r., sygn. akt I OSK 156/12 uchylił zaskarżony wyrok i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Gliwicach. W motywach rozstrzygnięcia wskazano, że Sąd pierwszej instancji błędnie ocenił zastosowanie przez organ art. 14 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej, poprzez poinformowanie skarżącego o sposobie w jaki może uzyskać żądane informacje. Naczelny Sąd Administracyjny zaznaczył, iż skarga do sądu administracyjnego na bezczynność podmiotu zobowiązanego do udzielenia informacji publicznej może być złożona m.in. w następujących przypadkach: 1. wnioskodawca został powiadomiony pismem, że żądana informacja nie jest informacją publiczną; 2. adresat wniosku twierdzi, że nie posiada żądanej informacji; 3. podmiot zobowiązany do udzielenia informacji w żaden sposób nie załatwia skierowanego do niego wniosku. Rola sądu administracyjnego przy rozpoznawaniu skargi na bezczynność w zakresie udostępnienia informacji publicznej zawsze polega na ochronie prawa wnioskodawcy do jej uzyskania. W niniejszej sprawie w odpowiedzi na wnioski skarżącego o udostępnienie informacji publicznej, Komendant Powiatowy Policji w W. udzielił na nie odpowiedzi informując, iż co do żądanych informacji skarżący może zwrócić się o ich udostępnienie do Prokuratury Rejonowej w W. oraz Prokuratury Okręgowej w G. Organ nie wypowiedział się jednocześnie w żaden sposób o tym, czy znajduje się w posiadaniu żądanych informacji publicznych. Z kolei Sąd pierwszej instancji oddalił skargę na bezczynność ww. organu uznając, że "nie będąc w posiadaniu wnioskowanej dokumentacji organ udzielił skarżącemu odpowiedzi, iż zarządzenia, których kopii domagał się, pozostają w aktach prokuratorskich będących w dyspozycji Prokuratury Rejonowej w W. (...)". W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego stanowisko to nie wynika w żaden sposób z akt sprawy i prowadzi do wniosku, że osoba na której wniosek udzielono jakiejkolwiek odpowiedzi jest faktycznie pozbawiona ochrony prawnej. Samo udzielenie odpowiedzi usuwa bowiem - jak twierdzi Sąd pierwszej instancji - stan bezczynności, natomiast wiarygodność udzielonej informacji nie podlega jakiejkolwiek ocenie. Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że z taką oceną nie można się zgodzić, gdyż organ musi uwiarygodnić, iż nie posiada żądanej informacji publicznej, aby nie pozostawać w stanie bezczynności w udostępnieniu informacji publicznej. Powiadomienie wnioskodawcy o nieposiadaniu żądanych informacji należy rozpatrywać w kontekście art. 8, 9 i 11 k.p.a., a zatem powiadomienie takie powinno zawierać informację dlaczego organ nie posiada żądanych informacji oraz inne dane, które mogą mieć wpływ na sytuację faktyczną i prawną wnioskodawcy. Sąd jest natomiast zobowiązany do oceny czy prawdopodobne jest, że organ żądanej informacji nie posiada, a oceniając czy podmiot zobowiązany powinien ją posiadać, powinien między innymi ustalić czy informacja ta jest związana z zakresem jego działania i kompetencją (por. wyrok NSA z 24 listopada 2009 r., I OSK 851/09). W niniejszej sprawie takiej kontroli postępowania organu nie dokonano. W konsekwencji Naczelny Sąd Administracyjny uznał, iż skarżący zasadnie zarzucił w skardze kasacyjnej, że w zaskarżonym wyroku w sposób błędny przyjęto, iż istniały podstawy do oddalenia skargi na bezczynność, skoro organ w pisemnym powiadomieniu wnioskodawcy ani w odpowiedzi na skargę nie zawarł informacji o braku możliwości realizacji wniosku o udostępnienie informacji publicznej. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Na wstępie wskazać należy, że zgodnie z art. 190 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity Dz. U. z 2012r., poz. 270 zwanej dalej w skrócie P.p.s.a.) sąd, któremu sprawa została przekazana, związany jest wykładnią prawa dokonaną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny. Przywołany przepis determinuje zakres ocen prawnych możliwych do dokonywania przez wojewódzki sąd administracyjny przy ponownym rozpoznawaniu sprawy. Należy zaznaczyć, że przy ponownym rozpoznaniu sprawy następuje zawężenie zakresu rozpoznania skargi do tych granic, w jakich rozpoznał skargę kasacyjną Naczelny Sąd Administracyjny i wydał orzeczenie na podstawie art. 185 § 1 P.p.s.a. (por. niepublikowany wyrok NSA z dnia 18 października 2007 r., sygn. akt II FSK 268/07). W orzecznictwie i literaturze przyjmuje się, że związanie samego sądu administracyjnego w rozumieniu cytowanego wyżej przepisu, oznacza, iż nie może on formułować nowych ocen prawnych - sprzecznych z wyrażonym wcześniej poglądem - lecz zobowiązany jest do podporządkowania się mu w pełnym zakresie. Wykładnia prawna, o jakiej mowa w art. 190 P.p.s.a., to wyjaśnienie przez Naczelny Sąd Administracyjny istotnej treści przepisów prawnych i sposobu ich zastosowania w konkretnym wypadku, a więc nie tylko sama wykładnia w ścisłym tego słowa znaczeniu. Jak już zaznaczono sąd, któremu spawa została przekazana do ponownego rozpoznania, nie ma całkowitej swobody przy wydawaniu nowego orzeczenia. Zatem rozpoznając sprawę ponownie, sąd pierwszej instancji musi interpretować i stosować art. 134 § 1 P.p.s.a. przy uwzględnieniu postanowień zawartych w art. 168 § 3, art. 183 § 1 oraz art. 190 P.p.s.a. Z powyższego wynika więc, że sąd któremu sprawa została przekazana związany jest ściśle wykładnią prawa dokonaną w tej konkretnej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny, w granicach w jakich sąd ten rozpoznał sprawę i wydał orzeczenie. Przechodząc do merytorycznego rozpoznania sprawy należy wyjaśnić, że celem skargi na bezczynność organu administracji jest zwalczanie braku działania (zwłoki) w załatwianiu sprawy administracyjnej. W doktrynie oraz orzecznictwie powszechnie przyjmuje się, że o bezczynności organu administracji możemy mówić wówczas, gdy w prawnie ustalonym terminie organ ten nie podejmuje żadnych czynności w sprawie lub wprawdzie prowadząc postępowanie, mimo istnienia ustawowego obowiązku nie kończy go wydaniem w terminie decyzji, postanowienia lub innego aktu, czy też nie podejmuje innej stosownej czynności. Przy badaniu zasadności skargi na bezczynność organu administracji nie ma znaczenia z jakich powodów określony akt, czy czynność nie została dokonana przez organ. Przy czym Sąd bierze pod uwagę stan sprawy istniejący w chwili zamknięcia rozprawy. Skarga na bezczynność organu ma bowiem na celu przede wszystkim wymuszenie na organie administracji załatwienia sprawy. W świetle powyższego dla uznania bezczynności organu konieczne jest ustalenie, że organ administracji był zobowiązany, na podstawie obowiązujących przepisów prawa, do wydania decyzji, aktu lub podjęcia określonych czynności i mimo to nie podejmuje działań mających na celu uczynienie zadość temu obowiązkowi. W niniejszym postępowaniu skarżący upatruje się bezczynności organu polegającej na nierozpoznaniu jego wniosku o udostępnienie informacji publicznej w postaci kopii zarządzeń Prokuratury Rejonowej w W. w sprawie wszczęć postępowań przeciwko funkcjonariuszom Komendy Powiatowej Policji w W. o czyn zabroniony popełniony pod wpływem lub po spożyciu alkoholu w latach 2006 – 2011. Wniosek o udzielenie wskazanych informacji skarżący złożył w trybie przepisów ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępnie do informacji publicznej (Dz. U. Nr 112, poz. 1198 z późn. zm.) – zwanej dalej ustawą. Regulacja ta w sposób kompleksowy normuje kwestie dostępu do informacji będących informacjami publicznymi. Pojęcie natomiast informacji publicznej zdefiniowane zostało w art. 1 ust. 1 i art. 6 tejże ustawy. Zgodnie z powołanymi przepisami informacją publiczną jest każda informacja o sprawach publicznych, w szczególności o sprawach wymienionych w art. 6. Informacją publiczną będzie zatem każda wiadomość wytworzona lub odnosząca się do władz publicznych, a także wytworzona lub odnoszona do innych podmiotów wykonujących zadania publiczne oczywiście w zakresie tych zadań. Informacja publiczna dotyczy sfery faktów, stanowi ją treść dokumentów wytworzonych przez organy władzy publicznej oraz podmioty niebędące organami administracji, treść wystąpień, opinii i ocen przez nie dokonywanych niezależnie do jakiego podmiotu są one kierowane. Mając powyższe na uwadze nie ulega wątpliwości, że informacje, o które zwrócił się do organu skarżący stanowią informację publiczną i ich udostępnianie poddane zastało reżimowi ustawy dlatego dostęp do tej kategorii informacji może zostać ograniczony jedynie na podstawie art. 5 ust. 1, 1a i 2 ustawy. W przypadku skierowania pisemnego wniosku o udzielenie informacji publicznej podmiot, do którego wniosek taki został skierowany może dokonać następujących działań: - udzielić informacji publicznej, gdy jest jej dysponentem oraz nie zachodzą okoliczności wyłączające możliwość jej udzielenia. Organ dokonuje tego w formie czynności materialno – technicznej; - poinformować wnioskodawcę, że jego wniosek nie znajduje podstawy w przepisach ustawy o dostępie do informacji publicznej, gdyż żądanie nie dotyczy informacji mających charakter informacji publicznej, lub też wskazać, że organ nie jest dysponentem informacji, o których udzielenie wnioskodawca się zwrócił (art. 4 ust. 3 cytowanej ustawy), bądź też poinformować stronę, że w sprawie obowiązuje inny tryb udzielenia informacji, niż ten w którym strona się zwróciła (art. 1 ust. 2 ustawy); - odmówić udostępnienia informacji lub umorzyć postępowanie w sytuacji wskazanej w art. 14 ust. 2 stosownie do treści art. 16 ustawy, czego dokonuje w formie decyzji administracyjnej; - może również odmówić udostępnienia informacji publicznej przetworzonej w związku z niespełnieniem przez stronę warunku wskazanego w art. 3 ust. 1 pkt 1 ustawy. Organ administracji wyżej omówionych działań winien dokonać w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku, z wyjątkami wynikającymi z ustawy (art. 13). Dopiero brak podjęcia przez organ któregokolwiek z wyżej wskazanych działań, zgodnych oczywiście z przepisami ustawy i podjętych w jej granicach, uzasadnia podniesienie zarzutu bezczynności wobec organu administracji. W niniejszej sprawie zgodnie ze stanowiskiem wyrażonym w wyżej przywołanym wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego organ, pomimo, że pozornie prowadził postępowanie, w rzeczywistości dopuścił się zwłoki w rozpoznaniu sprawy. Poinformował bowiem stronę sygnaturach spraw w których na mocy zarządzeń Prokuratury Rejonowej w W. dokonano publikacji wizerunków osób wskazanych we wniosku. Organ wskazał, że po pozostałe informacje wnioskodawca może się zwrócić do Prokuratury Okręgowej w G. Organ zaznaczył również, że obecnie nie ma możliwości ustalenia sygnatur spraw prowadzonych przeciwko funkcjonariuszom Komendy o czyny zabronione popełnione pod wpływem lub po spożyciu alkoholu. Takie postępowanie, choć pozornie mieści się w granicach zakreślonych przez przepisy ustawy w rzeczywistości nie spełnia ustawowych warunków, które pozwalałyby uznać, że organ nie pozostaje w bezczynności. Organ bowiem nie wskazał w sposób jasny, że nie jest dysponentem żądanych informacji jak również nie uwiarygodnił takich okoliczności. Komendant nie rozpoznał więc wniosku skarżącego, a udzielona wnioskodawcy odpowiedź nie może być uznana za właściwą. Organ bowiem jest zobligowany uwiarygodnić, że nie posiada żądanej informacji publicznej aby nie narazić się na zarzut bezczynności. Powiadomienie o nieposiadaniu wnioskowanych informacji powinno zawierać w swej treści informację dlaczego organ nie posiada wnioskowanych informacji oraz inne dane, które mogą mieć wpływ na sytuację faktyczną i prawną wnioskodawcy. Organ nie rozpoznał więc prawidłowo wniosku o udostępnienie informacji bowiem nie powiadomił w sposób prawidłowy wnioskodawcy, że żądane informacje nie są w jego dyspozycji i nie wskazał dlaczego tak jest. Tym bardziej, że z treści pisma organu z dnia 25 lipca 2011 r. wynika, że organ obecnie nie ma możliwości ustalenia wnioskowanych danych. Zatem stwierdzenie to sugeruje, że w ogóle je posiada jedynie w chwili obecnej nie jest ich dysponentem. Jednakże Komendant nie podał przyczyn takiego stanu rzeczy. Konkludując przyjdzie więc stwierdzić, że organ w istocie nie rozpoznał wniosku skarżącego o udzielenie informacji w wymaganym terminie, nie wydał również decyzji zgodniej z ustawą, ani nie podjął innych działań, o których wyżej wspomniano, a które byłyby zgodne z jej przepisami. Organ pozostawał więc w zwłoce dlatego Sąd zobowiązał go do załatwienia wniosku T.K. Mając powyższe na uwadze Sąd w oparciu o regulację art. 149 i art. 286 § 2 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł, jak w sentencji wyroku. O zwrocie kosztów na które składał się wpis w kwocie 100 zł, opłata kancelaryjna w kwocie 100 zł oraz opłata za czynności adwokata z tytułu zastępstwa prawnego w kwocie 240 zł. postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 200 P.p.s.a.