IV SAB/Gl 9/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Beata Kozicka, Sędziowie Sędzia WSA Stanisław Nitecki, Sędzia WSA Małgorzata Walentek (spr.), , , po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 25 kwietnia 2017 r. sprawy ze skargi M. P. na bezczynność Wójta Gminy O. w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej 1) zobowiązuje Wójta Gminy O. do załatwienia wniosku skarżącego z dnia [...] r.; 2) stwierdza, że bezczynność organu nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa; 3) oddala wniosek o wymierzenie organowi grzywny; 4) zasądza od Wójta Gminy O. na rzecz strony skarżącej kwotę 100 zł (słownie: sto złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. W dniu 12 stycznia 2017 r. (data wpływu do organu) M.P. skierował skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach na bezczynność Wójta Gminy O. polegającą na nieudzieleniu informacji publicznej i w punkcie 1 skargi wniósł o zobowiązanie ww. organu do udzielania żądanej informacji w terminie 14 dni od daty doręczenia akt organowi. Ponadto skarżący w kolejnych punktach skargi wniósł o wymierzenie organowi grzywny na podstawie art. 149 § 2 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w maksymalnej wysokości określonej w art. 154 § 6 tej ustawy; uznanie, że bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa; zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. W uzasadnieniu skargi skarżący podał, że w dniu 17 grudnia 2016 r. przesłał drogą elektroniczną wniosek do Wójta Gminy O. o udostępnienie informacji publicznej w następującym zakresie "wskazanie wszystkich jednostek podległych Gminie O. (jednostki organizacyjne, placówki oświatowe) ze wskazaniem adresu ESP", w formie dokumentu elektronicznego na adres mailowy. Do dnia złożenia skargi organ nie udostępnił żądanej informacji ani nie wydał decyzji odmownej, czym naruszył 14 dniowy termin określony w art. 13 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej. W odpowiedzi na skargę Wójt Gminy O. wniósł o umorzenie postępowania w zakresie pkt 1 skargi w związku z jej bezprzedmiotowością, a to na skutek przekazania żądanej informacji niezwłocznie po wpłynięciu skargi. Nadto wniósł o odstąpienie od wymierzenia organowi grzywny; uznanie, że bezczynność nie miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa; odstąpienie od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania. W uzasadnieniu pisma podniesiono, że po wniesieniu skargi, co miało miejsce w dniu 12 stycznia 2017 r., oraz zaznajomieniu się przez organ z jej treścią podjęte zostały czynności ustalające okoliczności pozostawania w zwłoce z udzieleniem informacji publicznej. W ich wyniku ustalono, że przez przeoczenie pracownika nie mające charakteru umyślnego odpowiedź nie została udzielona w ustawowym terminie. Zaznaczono, że w tym okresie pracownik otrzymał do opracowania odpowiedzi na kilka wniosków o udzielenie informacji publicznej, natomiast nagromadzenie wniosków w krótkim czasie spowodowało konieczność opracowywania kolejnych odpowiedzi i wskutek tego ominięto jedną z nich, tj. wniosek skarżącego. Niezwłocznie po wykryciu tego przeoczenia, co nastąpiło w dniu wpływu skargi do Urzędu Gminy, odpowiedź merytoryczna została udzielona. Tym samym, zdaniem organu, zaistniały przesłanki do umorzenia postępowania w zakresie pkt 1 żądania skargi, a to wobec udzielenia odpowiedzi co do wnioskowanej informacji. Ponadto podniesiono, że wykrycie błędu w postaci bezczynności nastąpiło niezwłocznie, tj. w chwili zaznajomienia się z treści skargi, co w ocenie organu uzasadnia rozważenie przez Sąd odstąpienia od stwierdzenia rażącego naruszenia prawa, bowiem nie zaistniało ono w sposób celowy, a było wynikiem opisanych okoliczności, które nie warunkują ustalenia, że była to bezczynność zamierzona. Z tych samych powodów wniesiono o odstąpienie od wymierzenia grzywny. Dodatkowo wskazano, że z uwagi na dużą aktywność skarżącego w zgłaszaniu wniosków o udostępnienie informacji publicznej służby Urzędu Gminy oraz jednostek podległych są nieustannie angażowane w udzielanie odpowiedzi, co w istotny sposób wpływa na ponad przeciętne zaangażowanie czasowe w udzielaniu kolejnych odpowiedzi. Podkreślono, że Urząd zatrudnia 22 pracowników administracyjnych , którzy realizują zadania własne i powierzone. W piśmie procesowym z dnia 14 grudnia 2017 r. skarżący stwierdził, że organ udzielił częściowej odpowiedzi na jego wniosek. W korespondencji wskazano trzy jednostki organizacyjne oraz udostępniono ich adresy ESP, tymczasem we wniosku wystąpiono o wskazanie wszystkim jednostek podległych Gminie O. W związku z tym oraz powołując się na orzecznictwo sądów administracyjnych skarżący twierdził, że organ nadal pozostaje w stanie bezczynności. Nadto za nieracjonalne, nieusprawiedliwione skarżący uznał tłumaczenie organu, że składane wnioski z zakresu informacji publicznej destabilizują pracę urzędu oraz wpływają na sposób załatwienia sprawa w tym ich terminy. Zdaniem skarżącego świadczyć to może o złej organizacji pracy urzędu, za którą odpowiedzialność ponosi kierownictwo. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do treści art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j. Dz. U. z 2016 r. poz. 718, zwanej dalej w skrócie: "P.p.s.a."), kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na bezczynność organów w przypadkach określonych w art. 3 § 2 pkt 1- 4 P.p.s.a. Z kolei stosownie do treści art. 149 P.p.s.a. sąd uwzględniając skargę na bezczynność organów w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4 zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu lub dokonania czynności albo stwierdzenia bądź uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa, a nadto rozstrzyga w kwestii, czy bezczynność organu miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa. W kontrolowanej sprawie skarżący wniósł skargę na bezczynność Wójta Gminy O. polegającą na nieudzieleniu informacji publicznej. Prawem materialnym, na podstawie którego należy ocenić czy w sprawie wystąpiła bezczynność jest zatem ustawa z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (tekst jednolity Dz. U. z 2016 r., poz. 1764), zwana dalej "u.d.i.p.". Ustawa ta w kompleksowy sposób reguluje zagadnienie dostępu do informacji publicznej, określa zarówno zakres podmiotowy i przedmiotowy jej stosowania oraz procedurę i tryb udostępniania informacji publicznej. W przedmiotowej sprawie nie jest sporne, że Wójt Gminy O. jako organ władzy publicznej, jest podmiotem zobowiązanym do udzielenia informacji publicznej na podstawie art. 4 ust. 1 u.d.i.p. Ponadto poza sporem jest również i to, że żądana wnioskiem skarżącego z dnia 17 grudnia 2016 r. r. informacja jest informacją publiczną w rozumieniu art. 1 ust. 1 u.d.i.p., gdyż dotyczy podmiotów realizujących zadania publiczne. Zatem załatwienie sprawy mogło nastąpić albo poprzez udzielenie informacji w drodze czynności materialno - technicznej (art. 7 ust. 1 pkt 2 u.d.i.p.), poprzez odmowę jej udzielenia w drodze decyzji administracyjnej, lub umorzenie postępowania w tej samej formie z przyczyn uregulowanych w przywołanej ustawie (art. 16 ust. 1), bądź też poprzez poinformowanie wnioskodawcy, iż żądana informacja nie znajduje się w dyspozycji podmiotu, do którego wniosek został skierowany. Do udzielenia informacji zobowiązane są bowiem podmioty będące w posiadaniu takiej informacji (art. 4 ust. 3 u.d.i.p.). Czynności tych organ powinien dokonać niezwłocznie, nie później jednak niż w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku (art.13 ust. 1 u.d.i.p.). Natomiast z bezczynnością organu mamy do czynienia wówczas, gdy w prawnie ustalonym terminie organ nie podjął żadnych czynności lub wtedy, gdy wprawdzie prowadził postępowanie w sprawie, ale nie zakończył go wydaniem decyzji, postanowienia, czy też innego aktu lub nie podjął stosownej czynności, pomimo istnienia w tym zakresie ustawowego obowiązku. Dla stwierdzenia bezczynności organu nie ma znaczenia okoliczność, z jakich powodów określony akt nie został podjęty lub czynność nie została dokonana, a w szczególności, czy bezczynność organu spowodowana została zawinioną lub niezawinioną opieszałością organu w ich podjęciu lub dokonaniu, czy też wiąże się z przeświadczeniem organu, że nie istnieje obowiązek wydania stosownego aktu lub podjęcia określonej czynności. W orzecznictwie sądów administracyjnych ukształtował się pogląd, który Sąd w składzie orzekającym w pełni podziela, że na równi z brakiem podjęcia przez organ określonych czynności względem wniosku o udostępnienie informacji publicznej należy traktować także udzielenie wnioskodawcy informacji innej niż ta, której oczekiwał, a także przedstawienie informacji niebędącej pełną odpowiedzią na wniosek zainteresowanego (por. wyrok WSA w Szczecinie z dnia 29 maja 2014 r., sygn. akt II SAB/Sz 6/14, LEX nr 1474351; por. też wyrok WSA w Lublinie z dnia 22 sierpnia 2012 r., sygn. akt II SAB/Lu 72/12; dostępny: http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Odnosząc powyższe do okoliczności niniejszej sprawy, Sąd stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności, ponieważ w ustawowym terminie nie udostępnił stronie skarżącej żądanej informacji publicznej, ani nie odmówił jej udostępnienia Wniosek wpłynął bowiem do organu w dniu 17 grudnia 2016 r., natomiast do dnia wniesienia skargi, tj. 12 stycznia 2017 r. organ nie załatwił go zgodnie z przepisami u.d.i.p. W związku z tym powyższe kwalifikuje wniesioną skargę jako zasadną wobec pozostawania organu w bezczynności w dacie wniesienia skargi. Natomiast zgodnie z art. 149 § 1 P.p.s.a., sąd uwzględniając skargę na bezczynność w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1 – 4 P.p.s.a., zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu lub interpretacji lub dokonania czynności lub stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa. Tylko udzielenie skarżącemu żądanej informacji publicznej po wniesieniu skargi czyniłaby ją w tym zakresie bezprzedmiotową, a w konsekwencji skutkowałoby umorzeniem postępowania sądowego w tym zakresie. Oczywiste jest bowiem, że Sąd nie może nałożyć takiego obowiązku, gdy czynność została już wykonana. Taka jednak sytuacja nie zaistniała w rozpoznawanej sprawie. Wprawdzie w dniu wniesienia skargi, po jej wpływie do organu, udzielono skarżącemu odpowiedzi na wniosek, to jednak odpowiedź ta nie była kompletna. Skarżący we wniosku domagał się wskazania wszystkich jednostek podległych Gminie (jednostki organizacyjne, placówki oświatowe) ze wskazaniem ich adresu ESP. Tymczasem organ w odpowiedzi na wniosek zawartej w piśmie z dnia 12 stycznia 2016 r. wymienił tylko trzy jednostki i to te, które taki adres posiadają informując jednocześnie, że pozostałe jednostki (w piśmie wprost nie wymienione) nie posiadają skrzynek podawczych. Zatem w ww. piśmie nie wymieniono wszystkich jednostek organizacyjnych, ani nie odesłano do stron BIP wskazujących na jednostki organizacyjne Gminy, których w odpowiedzi nie wymieniono. Natomiast z treści wniosku nie wynika, że wnioskodawca chciał udostępnienia informacji wyłącznie poprzez wskazanie tylko tych jednostek, które posiadają adres ESP, co potwierdził zresztą w piśmie procesowym podnosząc, że wniósł o wskazanie wszystkich jednostek organizacyjnych podległych Gminie. Jednocześnie organ nie wystąpił o sprecyzowanie zakresu żądania, dokonując jego własnej oceny. W tych okolicznościach stwierdzić należało, że skoro sprawa w zakresie żądania zawartego we wniosku skarżącego z dnia 17 grudnia 2016 r. nie została w całości załatwiona, to po stronie jego adresata istnieje stan bezczynności. W związku z tym zaistniała konieczność ponownego rozpatrzenia i załatwienia ww. wniosku skarżącego, o czym orzeczono w punkcie 1 sentencji wyroku. Przy czym wniosek ten winien być załatwiony w terminie ustawowym liczonym od dnia otrzymania prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy (art. 13 ust. 1 u.d.i.p. w zw. z art. 286 § 2 P.p.s.a.). W związku ze stwierdzeniem, że w sprawie miała miejsce bezczynność organu Sąd był zobowiązany do rozstrzygnięcia – zgodnie z art. 149 § 1a P.p.s.a. - czy bezczynność ta miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Należy wskazać, że ocena charakteru naruszenia prawa powinna być dokonywana w powiązaniu z okolicznościami danej sprawy, rozpatrywanej indywidualnie, wyznaczonej przez wiele elementów zmiennych. Każda bowiem bezczynność jest naruszeniem prawa co nie znaczy, że każda nosi cechy rażącego naruszenia prawa. Przyjęcie odmiennego stanowiska pozbawiałoby racjonalności przepisu art. 149 P.p.s.a., nakazującego wartościowanie naruszenia prawa stanem bezczynności czy przewlekłości postępowania. Przystępując zatem do oceny, czy bezczynność organu miała charakter rażący, wobec braku definicji ustawowej, podjąć należy próbę zdefiniowania pojęcia "rażącego naruszenia prawa". W orzecznictwie sądowym, które skład orzekający w pełni podziela wskazuje się, że takim naruszeniem będzie stan, w którym wyraźnie, ewidentnie, bezdyskusyjnie i drastycznie naruszono treść obowiązku wynikającego z przepisu prawa. Ponadto akcentuje się, iż kwalifikacja naruszenia jako rażącego musi posiadać pewne dodatkowe cechy w stosunku do stanu określanego jako "zwykłe" naruszenie. Dla uznania rażącego naruszenia prawa nie jest wystarczające samo przekroczenie przez organ ustawowych obowiązków, ale musi być ono znaczne i niezaprzeczalne oraz pozbawione jakiegokolwiek racjonalnego uzasadnienia (por. np. wyrok NSA z dnia 21 czerwca 2012 r., sygn. akt I OSK 675/12; postanowienie NSA z dnia 27 marca 2013 r. sygn. akt II OSK 468/13 oraz wyroki WSA: we Wrocławiu z dnia 10 kwietnia 2014 r., sygn. akt II SAB/Wr 14/14; w Poznaniu z dnia 11 października 2013 r., sygn. akt II SAB/Po 69/13; w Szczecinie z dnia 16 maja 2013 r., sygn. akt II SAB/Sz 34/13 - wszystkie dostępne http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Rozpoznając sprawę, Sąd stwierdził, że bezczynność organu nie nastąpiła z rażącym naruszeniem prawa. Sąd miał na względzie, że przekroczenie terminu w załatwieniu wniosku skarżącego nie było znaczne, a organ po wpłynięciu skargi niezwłocznie zareagował na wniosek i w tym samym dniu podjął czynności związane z udzieleniem odpowiedzi i choć odpowiedź nie odpowiadała w pełni żądaniu wniosku, to jednak nie można uznać, że bezczynność przybrała postać celowego działania nacechowanego złą wolą, czy też poważnego zaniedbania. Dlatego orzeczono jak w pkt 2 wyroku, stosownie do art. 149 § 1a P.p.s.a. W tej sytuacji brak było również podstaw do wymierzenia organowi grzywny na podstawie art. 149 § 2 P.p.s.a. Nałożenie grzywny ma w tym wypadku charakter fakultatywny i to sąd administracyjny na podstawie okoliczności sprawy ocenia, czy uzasadnione jest nałożenie grzywny w tym trybie. Natomiast w okolicznościach przedmiotowej sprawy, gdy stwierdzona bezczynność nie miała charakteru rażącego naruszenia prawa, Sąd nie znalazł uzasadnienia dla wymierzenia organowi grzywny, w związku z tym wniosek w tym względzie oddalił, o czym orzeczono w punkcie 3 sentencji wyroku. O kosztach postępowania należnych skarżącemu od organu orzeczono w pkt 4 wyroku na podstawie art. 200, art. 205 § 1 oraz art. 209 P.p.s.a. Na koszty te składa się wpis od skargi w kwocie 100 zł.