IV SAB/Gl 96/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym : Przewodniczący Sędzia WSA Teresa Kurcyusz-Furmanik Sędziowie Sędzia WSA Andrzej Matan Sędzia WSA Edyta Żarkiewicz (spr.) Protokolant st. sekr. sąd. Arkadiusz Kmiotek po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 5 listopada 2013 r. sprawy ze skargi J.G. na bezczynność Dyrektora Wojewódzkiego Ośrodka Ruchu Drogowego w K. w przedmiocie informacji publicznej 1) zobowiązuje organ do załatwienia wniosku skarżącej z dnia [...]; 2) stwierdza, że bezczynność organu nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa; 3) zasądza od Dyrektora Wojewódzkiego Ośrodka Ruchu Drogowego w K. na rzecz skarżącej kwotę [...] zł ([...] złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania. W piśmie z dnia 6 czerwca 2013 r., które zostało doręczone Dyrektorowi Wojewódzkiego Ośrodka Ruchu Drogowego w K. w dniu 10 czerwca 2013 r., J. G. wniosła o wydanie uwierzytelnionych kopii lub odpisów całych akt administracyjnych, które jej dotyczą oraz o udostępnienie informacji publicznej dotyczącej ilości skarg złożonych w 2013 r. na pracowników administracyjnych Wojewódzkiego Ośrodka Ruchu Drogowego w K. z uwzględnieniem egzaminatorów. W odpowiedzi na powyższe, w piśmie z dnia 21 czerwca 2013 r. wymieniony organ poinformował skarżącą, że według przepisów ustawy z dnia 5 stycznia 2011 r. o kierujących pojazdami (Dz. U. z 2011 r. Nr 30, poz. 151 ze zm.) oraz przepisów wykonawczych, w tym rozporządzenia Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z dnia 13 lipca 2012 r. w sprawie egzaminowania osób ubiegających się o uprawnienia do kierowania pojazdami, szkolenia, egzaminowania i uzyskiwania uprawnień przez egzaminatorów oraz wzorów dokumentów stosowanych w tych sprawach (Dz. U. z 2012 r. poz. 995 ze zm.), przewidziano dwa etapy postępowania w sprawie przyznania uprawnień do kierowania pojazdami, zakończonego wydaniem prawa jazdy. Pierwszy etap to uczestnictwo w egzaminie teoretycznym i praktycznym, w wojewódzkim ośrodku ruchu drogowego. Drugi etap to weryfikacja przez organ uprawniony do wydania decyzji (starostę), zgromadzonej przez WORD dokumentacji. W tym zakresie organ wskazał, że rola WORD w procesie uzyskiwania uprawnień do kierowania pojazdami ogranicza się do zorganizowania i przeprowadzenia egzaminu państwowego na prawo jazdy oraz przesłania odpowiednich dokumentów organowi wydającemu prawo jazdy lub pozwolenie. Wobec tego stwierdził, że czynności przeprowadzane przez WORD w toku uzyskiwania przez kandydatów na kierowców uprawnień do kierowania pojazdami, nie są etapem postępowania administracyjnego i nie stosuje się do nich przepisów ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego. Ponadto wskazał, że pracownik WORD nie mógł udostępnić skarżącej wniosku o wydanie prawa jazdy, gdyż zgodnie z § 35 ust. 4 wyżej wymienionego rozporządzenia, wniosek o wydanie prawa jazdy, na którym widnieje informacja o przeprowadzonych egzaminach, nie może być przekazany osobie egzaminowanej. W tym zakresie podniósł, że bezzasadna jest skarga zarzucająca pracownikowi WORD nieudostępnienie akt dotyczących egzaminu państwowego na prawo jazdy. Ponadto Dyrektor WORD w K. odmówił udzielenia informacji publicznej dotyczącej ilości skarg złożonych w 2013 r. na pracowników administracyjnych Wojewódzkiego Ośrodka Ruchu Drogowego w K. z uwzględnieniem egzaminatorów. Podniósł, że wnioskowane informacje mają charakter informacji przetworzonych, a zatem zgodnie z art. 3 ust. 1 pkt 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej, wnioskodawca jest uprawniony do ich uzyskania jedynie w zakresie, w jakim jest to szczególnie istotne dla interesu publicznego. Dodał, że w piśmie z dnia 10 czerwca 2013 r., skarżąca nie wykazała w żaden sposób, iż informacja, o którą wnosi, jest informacją szczególnie istotną dla interesu publicznego. Jednocześnie poinformował, że zgodnie z art. 17 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej, w zakresie, w jakim odmówiono jej dostępu do informacji publicznej, może wystąpić do Wojewódzkiego Ośrodka Ruchu Drogowego w K. o ponowne rozpatrzenie sprawy, w terminie 14 dni od otrzymania pisma. W skardze wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach, J. G. wniosła o nakazanie wydania decyzji administracyjnej przez Dyrektora Wojewódzkiego Ośrodka Ruchu Drogowego w K., w przedmiocie odmowy udostępnienia informacji publicznej. Ponadto wniosła o nakazanie wymienionemu organowi administracji, zastosowania przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego w zakresie rozpoznania złożonej przez nią skargi dotyczącej naruszenia przez organ jawności postępowania administracyjnego poprzez odmowę wglądu do wniosku o wydanie prawa jazdy. Zarzuciła naruszenie przez organ art. 15 i art. 16 § 2 K.p.a. poprzez pozbawienie możliwości zaskarżenia przez nią decyzji do sądu administracyjnego. Ponadto podniosła zarzut naruszenia art. 61 ust. 2 Konstytucji RP i art. 73 i art. 74 K.p.a. poprzez odmowę wglądu do dokumentów w jej sprawie oraz naruszenie art. 7 Konstytucji RP, art. 6 K.p.a. i art. 8 K.p.a. poprzez podjęcie decyzji rażąco sprzecznej z przepisami prawa oraz prowadzenie postępowania w sposób nie budzący zaufania do organu administracji. W odpowiedzi na skargę, organ administracji wniósł o jej odrzucenie na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 i pkt 6 P.p.s.a. Następnie przedstawił obszerne sprawozdanie z dotychczasowego postępowania i podniósł, że zgodnie z art. 58 § 1 pkt 1 P.p.s.a. sąd odrzuca skargę, jeżeli sprawa nie należy do właściwości sądu administracyjnego. Wskazał, że postępowanie w sprawach skarg i wniosków uregulowane jest w dziale VIII kodeksu postępowania administracyjnego i stanowi jednoinstancyjne postępowanie o charakterze uproszczonym. Czynności podejmowane w oparciu o przepisy działu VIII K.p.a., odnoszące się do skarg i wniosków, nie podlegają kognicji sądu administracyjnego, a w konsekwencji skarga w tym zakresie - jako niedopuszczalna – podlega odrzuceniu. Organ podtrzymał argumentację zawartą w piśmie z dnia 21 czerwca 2013 r. dotyczącą możliwości udostępnienia do wglądu skarżącej wniosku o wydanie prawa jazdy. Odnosząc się do wniosku skarżącej o udzielenie informacji na temat ilości skarg złożonych w 2013 r. na pracowników administracyjnych Wojewódzkiego Ośrodka Ruchu Drogowego w K. z uwzględnieniem egzaminatorów, organ ponownie podniósł, że wnioskowane informacje mają charakter informacji przetworzonych. Dodał, że wobec tego, zgodnie z art. 3 ust. 1 pkt 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej, wnioskodawca jest uprawniony do ich uzyskania jedynie w zakresie, w jakim jest to szczególnie istotne dla interesu publicznego. Następnie organ podniósł, że w piśmie z dnia 21 czerwca 2013 r. odmówił skarżącej udostępnienia wnioskowanych informacji. Wskazał, że w razie przyjęcia, iż WORD – nie będący organem władzy publicznej – zobowiązany był wydać w tym zakresie decyzję administracyjną, pismo powyższe może zostać uznane za decyzję. Podkreślił, że przedmiotowe pismo zawierało w swej treści wszystkie elementy decyzji, o których mowa w art. 107 § 1 K.p.a., w szczególności: oznaczenie organu, datę wydania, oznaczenie strony, powołanie podstawy prawnej, rozstrzygnięcie, uzasadnienie faktyczne i prawne, pouczenie w jakim trybie służy od niej odwołanie oraz podpis z podaniem imienia i nazwiska oraz stanowiska służbowego osoby upoważnionej do wydania decyzji. Podniósł, że zgodnie z licznymi orzeczeniami sądów administracyjnych, to treść, a nie forma przesądza o tym, czy dany akt jest decyzją administracyjną. Ponadto dodał, że w piśmie z dnia 6 czerwca 2013 r. skarżąca nie wykazała, iż informacja, o jaką wnioskuje, jest informacją szczególnie istotną dla interesu publicznego. Podniósł również, że zgodnie z art. 52 § 1 P.p.s.a., skargę do sądu administracyjnego można wnieść po wyczerpaniu środków zaskarżenia, jeżeli służyły one skarżącemu w postępowaniu przed organem właściwym w sprawie. W tym zakresie wskazał, że na podstawie art. 17 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej, skarżąca miała możliwość wystąpienia z wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy, o czym została pouczona. Podniósł, że konsekwencją niewyczerpania przysługujących skarżącej środków zaskarżenia, przed złożeniem skargi do sądu administracyjnego, jest odrzucenie skargi na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 P.p.s.a. W wykonaniu zarządzenia Przewodniczącego IV Wydziału WSA, skarżąca została wezwana do sprecyzowania, czy przedmiotem skargi jest bezczynność WORD w K. w zakresie braku rozpoznania jej wniosku z dnia 6 czerwca 2013 r. dotyczącego udostępnienia informacji publicznej, czy też skarga dotyczy pisma WORD w K. z dnia 21 czerwca 2013 r. W piśmie z dnia 2 września 2013 r. skarżąca sprecyzowała, że jej skarga dotyczy bezczynności organu w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej. Jednocześnie wniosła o zasądzenie od Skarbu Państwa (Dyrektora WORD) na jej rzecz kwoty 6 000,00 zł. w trybie ustawy o skardze na naruszenie prawa strony do rozpoznania sprawy bez nieuzasadnionej zwłoki z dnia 17 czerwca 2004 r. (Dz. U. Nr 179, poz. 1843 ze zm.). Na rozprawie pełnomocnik organu podtrzymał dotychczasowe stanowisko zawarte w odpowiedzi na skargę i podniósł, że pismo z dnia 21 czerwca 2013 r. jest decyzją w rozumieniu Kodeksu postępowania administracyjnego. Wskazał, że wymienione pismo zawiera rozstrzygnięcie w zakresie dwóch kwestii: - odmowy uwzględnienia wniosku o wydanie dokumentów będących w posiadaniu WORD-u - z powodu uznania przez organ, że nie jest to informacja publiczna; - odmowy udostępnienia informacji publicznej dotyczącej ilości skarg złożonych w 2013 r. na pracowników Wojewódzkiego Ośrodka Ruchu Drogowego w K. z uwzględnieniem egzaminatorów – z powodu uznania, że jest to informacja przetworzona. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Na wstępie podkreślenia wymagało, że zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz. 1269 z późn. zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości w zakresie swojej właściwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym § 2 cytowanego przepisu stanowi, iż kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Ponadto na podstawie art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270), zwanej dalej P.p.s.a., kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1 – 4a cytowanego art. 3 § 2 tej ustawy. W przepisie art. 3 § 2 pkt 4 P.p.s.a. zostały wymienione – inne niż decyzje i postanowienia - akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa. Natomiast według art. 149 § 1 P.p.s.a. Sąd, uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1 – 4a zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu lub interpretacji lub dokonania czynności lub stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa. Jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa. W wyniku rozpoznania skargi J. G. na bezczynność Dyrektora Wojewódzkiego Ośrodka Ruchu Drogowego w K., w zakresie wniosku z dnia 6 czerwca 2013 r., w którym skarżąca wniosła o udostępnienie informacji publicznej, stwierdzić należało, że wymieniony podmiot, dopuścił się naruszenia przepisów ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. Nr 112 z 2001 r. poz. 1198 ze zm.) i w konsekwencji bezczynności, a wobec tego skarga zasługiwała na uwzględnienie. W piśmie z dnia 6 czerwca 2013 r., które zostało doręczone Dyrektorowi Wojewódzkiego Ośrodka Ruchu Drogowego w K. (zwanego dalej również w skrócie WORD) w dniu 10 czerwca 2013 r., J. G. wniosła bowiem o udostępnienie informacji publicznej dotyczącej ilości skarg złożonych w 2013 r. na pracowników administracyjnych Wojewódzkiego Ośrodka Ruchu Drogowego w K. z uwzględnieniem egzaminatorów. Natomiast w piśmie z dnia 21 czerwca 2013 r. Dyrektor WORD w K. odmówił uwzględnienia wyżej wymienionego wniosku o udostępnienie informacji publicznej wskazując, że wnioskowane informacje mają charakter informacji przetworzonych i zgodnie z art. 3 ust. 1 pkt 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej, wnioskodawca jest uprawniony do ich uzyskania jedynie w zakresie, w jakim jest to szczególnie istotne dla interesu publicznego. Dodał, że w piśmie z dnia 10 czerwca 2013 r., skarżąca nie wykazała w żaden sposób, iż informacja, o którą wnosi, jest informacją szczególnie istotną dla interesu publicznego. Podkreślenia zatem wymagało, że w razie uznania przez podmiot zobowiązany do udzielenia informacji publicznej, iż wniosek dotyczy udostępnienia informacji przetworzonej, jest on zobowiązany wezwać wnioskodawcę do wykazania szczególnie istotnego interesu publicznego przemawiającego za udostępnieniem żądanej informacji. Co więcej – wyżej wymieniony podmiot jest zobowiązany pouczyć wnioskodawcę, że w przypadku niewykazania szczególnie istotnego interesu publicznego w określonym terminie, wskazanym w piśmie, wyda decyzję o odmowie udostępnienia informacji publicznej. W przedmiotowej sprawie, Dyrektor WORD w K., nie dokonał żadnej z wymienionych czynności. Podkreślenia przy tym wymagało, że wbrew przekonaniu zawartemu w odpowiedzi na skargę, powyższy podmiot nie może powoływać się na to, że jego pismo z dnia 21 czerwca 2013 r., skierowane do skarżącej, powinno zostać uznane za decyzję, gdyż zawierało wszystkie elementy decyzji, o których mowa w art. 107 § 1 K.p.a. Domniemywanie, że pismo określonej treści, może zostać zakwalifikowane jako decyzja, może być bowiem przyjmowane wyłącznie na korzyść strony. Oznacza to, że Dyrektor WORD nie może powoływać się na to, iż strona powinna jego pismo zinterpretować jako decyzję o odmowie udostępnienia informacji publicznej. Ponadto dodać należało, że zgodnie z art. 16 ust. 1 oraz art. 17 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej, odmowa udostępnienia informacji publicznej następuje w drodze decyzji. Wbrew przekonaniu zawartemu w odpowiedzi na skargę - nie ulega przy tym wątpliwości, że Dyrektor WORD mieści się w kręgu podmiotów wymienionych w art. 4 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej, w którym obok władz publicznych zostały wymienione również inne podmioty wykonujące zadania publiczne. W szczególności w art. 4 ust. 1 pkt 4 i 5 tej ustawy, wśród podmiotów wykonujących zadania publiczne, zostały wymienione osoby prawne samorządu terytorialnego oraz podmioty reprezentujące inne państwowe jednostki organizacyjne albo jednostki organizacyjne samorządu terytorialnego, podmioty reprezentujące inne osoby lub jednostki organizacyjne, które wykonują zadania publiczne lub dysponują majątkiem publicznym oraz osoby prawne, w których Skarb Państwa, jednostki samorządu terytorialnego lub samorządu gospodarczego albo zawodowego mają pozycję dominującą w rozumieniu przepisów o ochronie konkurencji i konsumentów. Natomiast według art. 116 ust. 1 ustawy Prawo o ruchu drogowym (Dz. U. z 2012 r. poz. 1137), wojewódzki ośrodek ruchu drogowego jest samorządową wojewódzką osobą prawną. Zgodnie zaś z art. 118 ust.1 tej ustawy – działalnością ośrodka kieruje dyrektor. Wobec tego, rozstrzygnięcie Dyrektora WORD w K. o odmowie udostępnienia informacji publicznej, mogło nastąpić tylko i wyłącznie w formie decyzji. Ponadto – jak już była o tym mowa wyżej - w razie uznania przez niego, że wniosek dotyczy udostępnienia informacji przetworzonej, był zobowiązany wezwać skarżącą do wykazania szczególnie istotnego interesu publicznego przemawiającego za udostępnieniem żądanej informacji. Poza tym - wymieniony podmiot był zobowiązany pouczyć skarżącą, że w przypadku niewykazania szczególnie istotnego interesu publicznego w określonym terminie, wskazanym w piśmie, wyda decyzję o odmowie udostępnienia informacji publicznej. W przedmiotowej sprawie Dyrektor WORD w K. nie dokonał żadnej z wymienionych czynności; przede wszystkim nie udostępnił wnioskowanej informacji, ani też nie wydał decyzji o odmowie jej udostępnienia lub o umorzeniu postępowania. Wobec tego uzasadniony był zarzut skargi dotyczący jego bezczynności w zakresie rozpoznania wniosku skarżącej o udostępnienie informacji publicznej. Na podstawie cytowanego wyżej art. 149 § 1 P.p.s.a., Sąd zobowiązał zatem Dyrektora WORD w K. do załatwienia przedmiotowego wniosku skarżącej. Jednocześnie Sąd nie stwierdził, że bezczynność Dyrektora WORD miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa, bowiem w opisanych wyżej okolicznościach sprawy, brak było podstaw do przyjęcia takiej oceny. Natomiast zgodnie z art. 200 P.p.s.a. (w związku z pisemnym wnioskiem skarżącej z dnia 11 października 2013 r.), należało orzec o obowiązku zwrotu przez Dyrektora WORD na rzecz skarżącej kosztów postępowania, na które składa się uiszczony przez nią wpis od skargi.