IV SAB/Gl 97/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym : Przewodniczący Sędzia NSA Adam Mikusiński (spr.) Sędziowie Sędzia NSA Tadeusz Michalik Sędzia WSA Stanisław Nitecki Protokolant Paulina Nowak po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 27 września 2012 r. sprawy ze skargi Z.P. na bezczynność Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Z. w przedmiocie informacji publicznej postanawia: 1) umorzyć postępowanie; 2) zasądzić od Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Z. na rzecz skarżącego kwotę 100 zł (sto złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania. Pismem z dnia 27 czerwca 2011 r. złożonym do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Z., Z. P. zażądał wszczęcia z urzędu postępowania "w sprawie wykonania samowoli budowlanej" polegającej jego zdaniem na budowie przez E.M. ogrodzenia od strony drogi publicznej przy ul. [...] w P., bez wymaganego zgłoszenia. W kolejnym piśmie, datowanym na 28 lipca 2011 r. (nadesłanym w odpowiedzi na wezwanie organu z dnia 15 lipca 2011 r.), wyżej wymieniony wyjaśnił, że przedmiotowa sprawa nie dotyczy jego interesu prawnego ani też obowiązku, zaś żądanie wszczęcia postępowania z urzędu zgłosił działając jako radny Rady Miejskiej w O. Podkreślił przy tym, że jakkolwiek nie posiada w tym postępowaniu przymiotu strony w rozumieniu art. 28 Kodeksu postępowania administracyjnego, to jednak fakt ten nie zwalnia organu z obowiązku poinformowania go o przebiegu i sposobie załatwienia sprawy, a także doręczenia mu ewentualnego postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania. Następnie, to jest pismem z dnia 6 września 2011 r. Z. P. zwrócił się o udzielenie informacji o sposobie załatwienia swojego, wskazanego wyżej, wniosku z dnia 27 czerwca 2011 r. Dzień wcześniej, to jest w dniu 5 września 2011 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Z. wydał postanowienie nr [...], mocą którego odmówił wszczęcia postępowania z wniosku Z. P. podnosząc, iż nie wykazał on w tej sprawie przymiotu strony. Postanowienie to zostało doręczone wyżej wymienionemu, który zakwestionował je odwołaniem do [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. Po rozpoznaniu odwołania, organ drugiej instancji, mocą postanowienia z dnia [...]r., nr [...] uchylił wspomniane postanowienie z dnia [...]r. podkreślając, że Z. P. nie domagał się wszczęcia postępowania administracyjnego ze względu na swój interes prawny, ale jak sam wyraźnie wskazał - żądał wszczęcia tego postępowania z urzędu. Tym samym, jego pismo z dnia 27 czerwca 2011 r. jest w istocie jedynie informacją dla organu administracyjnego, który powinien zbadać czy zachodzą przesłanki uzasadniające wszczęcie postępowania administracyjnego z urzędu, zaś w sytuacji, gdy stwierdzi brak podstaw, które by to uzasadniały - nie podejmuje żadnych czynności, a w szczególności nie wydaje postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania. Kolejnym pismem, datowanym na 20 lutego 2012 r. Z. P. ponownie zwrócił się do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Z. o udzielenie informacji o sposobie załatwienia jego wniosku z dnia 27 czerwca 2011 r. oraz o podjętych w tym zakresie przez wspomniany organ działaniach. W odpowiedzi zawartej w piśmie z dnia 14 marca 2012 r. organ nadzoru budowlanego podniósł, że przyjął informację w przedmiotowej sprawie oraz, że zbada zasadność zgłoszonego wniosku i przeanalizuje, czy zachodzą przesłanki stanowiące podstawę do wszczęcia postępowania administracyjnego. Równocześnie zaznaczył, że skoro wnioskodawca nie legitymuje się przymiotem strony w sprawie, "nie będzie informowany o dalszym rozstrzygnięciu". Następnie, to jest pismem z dnia 8 maja 2012 r. Z. P., powołując się na art. 2 ust. 1 i art. 10 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. Nr 112, poz. 1198 ze zm.) zgłosił wniosek o udzielenie informacji publicznej, w zakresie obejmującym: - udzielenie odpowiedzi, czy w związku z jego "sygnałem w sprawie", zawartym w piśmie z dnia 27 czerwca 2011 r., wszczęte zostało z urzędu postępowanie w sprawie wykonania przez E.M. samowoli budowlanej polegającej na budowie ogrodzenia od strony drogi publicznej przy ul. [...] w P. bez wymaganego zgłoszenia; - przesłanie kopii wszelkich pism (w tym notatek służbowych) sporządzonych w sprawie budowy tegoż ogrodzenia po 31 grudnia 2011 r. Odpowiedzi na powyższe Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Z. udzielił w piśmie datowanym na 18 czerwca 2012 r., w którym po raz kolejny wskazał, iż w świetle art. 28 Kodeksu postępowania administracyjnego, Z. P. nie jest stroną w przedmiotowej sprawie. Równocześnie poinformował wnioskodawcę, że nie posiada żadnych dokumentów, które od 31 grudnia 2011 r. mogłyby podlegać udostępnieniu na podstawie ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej. W dniu 22 czerwca 2012 r. Z. P. wniósł do tutejszego Sądu skargę na bezczynność Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Z. domagając się zobowiązania tego organu do udzielenia mu żądanej informacji we wskazanym przez Sąd terminie oraz stwierdzenie, że niezałatwienie sprawy w ustawowym terminie miało miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Skarżący zaakcentował, iż wspomniany organ nie udzielił mu żądanej informacji w terminie określonym w art. 13 ustawy o dostępie do informacji publicznej, a równocześnie nie poinformował go o powodach opóźnienia ani też nie wydał decyzji o odmowie udzielenia informacji czy też jakiejkolwiek odpowiedzi na wniosek, a równocześnie w sprawie nie zaistniała sytuacja, o której mowa w art. 15 cytowanej ustawy. W odpowiedzi na skargę (pismo datowane na 18 lipca 2012 r.) Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Z. wywiódł, iż postępowanie dotyczące ogrodzenia betonowego posesji położonej w P. przy ul. [...] (działka geodezyjna nr [...]) należącej do E.M. toczyło się już przed tym organem w przeszłości. Z. P. przedkłada bowiem pisma dotyczące wspomnianej działki już od 2007 roku, z kolei od czasu, gdy został radnym powołuje się na interes Gminy w tym - w istocie prywatnym - sporze. Tymczasem z oświadczenia córki właścicielki wyżej wymienionej działki – S.K., złożonego do protokołu przesłuchania w dniu 11 czerwca 2007 r. wynikało, iż wyżej wymieniona zgłosiła do Urzędu Gminy zamiar wymiany ogrodzenia drewnianego na betonowe od strony drogi na całej działce nr [...], co potwierdziła kserokopią tego zgłoszenia opatrzona datą wpływu 11 września 2003 r., z kolei wnioskodawca był informowany o tym fakcie w prowadzonej z nim korespondencji, a w szczególności w adresowanym do niego piśmie z dnia 10 lipca 2008 r. Organ nadzoru budowlanego dodał, że w odpowiedzi na wniosek Z.P., pismem z dnia 18 czerwca 2011 r. poinformowano go, iż nie jest stroną w przedmiotowej sprawie. Nadto zwrócił uwagę, że w dniu 5 lipca 2012 r. przeprowadził kolejną kontrolę dotyczącą ogrodzenia betonowego na posesji wymienionej w jego wniosku, w toku której właścicielka ponownie przedstawiła zgłoszenie z dnia 11 września 2003 r., zaś jej córka oświadczyła, iż wyjaśniała już sprawę w roku 2007, podkreślając, że powyższe zgłoszenie dotyczyło ogrodzenia na całej długości działki, w tym także od strony ul. [...]. Na rozprawie przeprowadzonej w dniu 27 września 2012 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Z. podtrzymał argumentację zawartą w odpowiedzi na skargę dodając, że Z. P., będąc Burmistrzem Miasta Z. przyjmował zagłoszenie dotyczące spornego ogrodzenia. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje. Na wstępie należy podnieść, że po myśli art. 3 §1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270) - zwanej dalej p.p.s.a., sądy administracyjne w zakresie swojej właściwości sprawują kontrolę działalności administracji publicznej stosując środki określone w ustawie. Zgodnie zaś z treścią art. 3 §2 pkt 8 przywołanej regulacji, kontrola ta obejmuje bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach, o których mowa w pkt 1-4a tego przepisu. Zasady udostępniania informacji publicznej określone zostały w ustawie z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. Nr 112, poz. 1198 ze zm.). Z treści art. 4 przywołanej regulacji wynika, że obowiązane do udostępnienia informacji publicznej są władze publiczne oraz inne podmioty wykonujące zadania publiczne, w szczególności m.in. organy władzy publicznej, organy samorządów gospodarczych, podmioty reprezentujące państwowe osoby prawne albo osoby prawne samorządu terytorialnego oraz podmioty reprezentujące inne państwowe jednostki organizacyjne albo jednostki organizacyjne samorządu terytorialnego, podmioty reprezentujące inne osoby lub jednostki organizacyjne, które wykonują zadania publiczne lub dysponują majątkiem publicznym, będące w posiadaniu takich informacji. Nie budzi wątpliwości, że Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Z. mieści się w tak ustalonym zakresie podmiotowym ustawy, a w rezultacie, jest zobowiązany do udostępniania posiadanych danych mających charakter informacji publicznej. Z. P. upatruje bezczynności wspomnianego organu w zakresie dostępu do informacji publicznej, przy czym bezczynność ta sprowadzać ma się do niezałatwienia jego wniosku z dnia 8 maja 2012 r., w którym domagał się udzielania odpowiedzi na pytanie, czy w związku z jego "sygnałem" zawartym w piśmie z dnia 27 czerwca 2011 r. wszczęte zostało z urzędu postępowanie w sprawie wykonania przez E.M. "samowoli budowlanej" polegającej na budowie ogrodzenia od strony ul. [...] w P., a nadto przesłania kopii wszelkich pism sporządzonych w sprawie budowy tego ogrodzenia po 31 grudnia 2011 r. Należy podkreślić, że stosownie do treści art. 1 ust. 1 cytowanej ustawy z dnia 6 września 2001 r., informacją publiczną jest każda informacja o sprawach publicznych, a w szczególności o sprawach wymienionych w art. 6 rzeczonego aktu, która podlega udostępnieniu na zasadach oraz w trybie określonych w tej ustawie. Zgodnie zaś z art. 2 przywołanej ustawy z dnia 6 września 2001 r., prawo dostępu do informacji publicznej przysługuje każdemu, z zastrzeżeniem art. 5 i - co warto zaakcentować - od osoby wykonującej to uprawnienie nie wolno żądać wykazania interesu prawnego lub faktycznego w jej uzyskaniu. Należy przy tym zaznaczyć, że - wbrew twierdzeniom Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Z. - fakt, iż skarżący nie mógłby być uznany za stronę w sprawie, której dotyczył jego wniosek, nie stanowi sam przez się przeszkody uniemożliwiającej mu skuteczne ubieganie się o udzielenie informacji publicznej, obejmującej udostępnienie dokumentów urzędowych wytworzonych w tym postępowaniu, czy też obrazujących podjęte przez organ czynności mające na celu ocenę zasadności wszczęcia takiego postępowania. Jakkolwiek bowiem, w ocenie Sądu, z ustawy o dostępie do informacji publicznej nie sposób wywodzić prawa danej osoby do udostępnienia całych akt sprawy, w której nie jest ona stroną, to jednak osoba taka może żądać udostępnienia dotyczących tej sprawy dokumentów, o ile tylko są one dokumentami urzędowymi, które mieszczą się w definicji informacji publicznej, sformułowanej na gruncie ustawy z dnia 6 września 2001 r. Skład orzekający podziela analogiczne stanowisko w tej kwestii wyrażone w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 16 kwietnia 2010 r., sygn. akt I OSK 83/10 - orzeczenie dostępne w internetowej Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych). Równocześnie trzeba zaakcentować, iż zarówno z brzmienia art. 61 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, jak i z przepisów ustawy o dostępie do informacji publicznej wywieść można szerokie rozumienie tego pojęcia. Artykuł 1 ust.1 wymienionej ustawy definiuje ją bowiem jako każdą informację o sprawach publicznych. Uwzględniając wszystkie te aspekty można stwierdzić, że informacją publiczną będzie każda wiadomość wytworzona lub odnoszona do władz publicznych, a także wytworzona lub odnoszona do innych podmiotów wykonujących funkcje publiczne w zakresie wykonywania przez nie zadań władzy publicznej i gospodarowania mieniem komunalnym lub mieniem Skarbu Państwa. Pogląd ten jest zbieżny z utrwalonym stanowiskiem orzecznictwa sądowego (vide: wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 12 grudnia 2006 r., sygn. akt I OSK 123/06, publ.: LEX Nr 291357 oraz z dnia 30 października 2002 r., sygn. akt II SA 181/02 - dostępny w internetowej Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych, a także wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 19 grudnia 2007 r., sygn. akt IV SA/Po 652/07, publ.: LEX Nr 460751). W sprawie jest poza sporem, że Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Z., w przewidzianym w ustawie o dostępie do informacji publicznej czternastodniowym terminie, który upłynął z dniem 22 maja 2012 r. nie załatwił wniosku skarżącego w sposób przewidziany prawem. Nie udostępnił bowiem żądanej informacji, nie wydał decyzji o odmowie dostępu do niej ani też nie podjął żadnych innych czynności procesowych przewidzianych w przywołanej regulacji. W takiej sytuacji jest więc jednoznaczne, że bezczynność miała w niniejszej sprawie miejsce. Niezależnie od powyższego, trzeba jednak mieć w polu widzenia, że po wniesieniu skargi, organ administracyjny udzielił skarżącemu odpowiedzi na złożony wniosek. W dniu 28 czerwca 2012 r., Z.P. doręczone zostało bowiem pismo w tej kwestii, opatrzone datą 18 czerwca 2012 r. Jakkolwiek w zasadniczej części tego pisma położono akcent na fakt, iż skarżący nie jest stroną postępowania, którego dotyczą informacje objęte jego wnioskiem (co - jak już wspomniano wyżej - nie musi stanowić przeszkody w udostępnieniu wytworzonych w ramach tej sprawy dokumentów objętych zakresem pojęcia informacji publicznej), to jednak równocześnie wskazano w nim wyraźnie, że "tutejszy Inspektorat nie posiada żadnych dokumentów, które od 31 grudnia 2011 r. mogłyby podlegać udostępnieniu w myśl ustawy o dostępie do informacji publicznej". W tym stanie rzeczy niezbędne jest rozważenie, czy przekazana w omawianym zakresie informacja jest wystarczająca i czyni zadość wymogom wynikającym z ustawy z dnia 6 września 2001 r. Jeżeli bowiem tak by było, okoliczności sprawy uzasadniałyby umorzenie postępowania sądowego na podstawie art. 161 §1 pkt 3 p.p.s.a. Jak podniesiono w uchwale Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26 listopada 2008 r. (Sygn. akt I OPS 6/08, publ.: ONSAiWSA z 2009 r., Nr 4, poz. 63) przepis ten ma zastosowanie także w sytuacji, gdy po wniesieniu skargi na bezczynność - w sprawach określonych w art. 3 §2 pkt 1-4a cytowanej ustawy - organ wyda akt lub dokona czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, co do których pozostawał w bezczynności. Fakt, że organ usunął naruszenie prawa we własnym zakresie oznaczałby, że pomiędzy nim a stroną skarżącą ustał spór co do legalności niepodjęcia w terminie określonego aktu lub czynności, a to byłoby równoznaczne z bezprzedmiotowością dalszego postępowania. Zdaniem Sądu taka sytuacja ma w niniejszej sprawie miejsce. Analiza odpowiedzi udzielonej przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Z. zawartej w piśmie z dnia 18 czerwca 2012 r. dokonana w kontekście treści odpowiedzi na skargę prowadzi do konkluzji, że skarżący otrzymał informację objętą jego wnioskiem. Mianowicie, w przywołanym piśmie z dnia 18 czerwca 2012 r. organ nadzoru budowlanego wyjaśnił mu, że nie posiada żadnych dokumentów (wytworzonych po 31 grudnia 2011 r.), które podlegałyby udostępnieniu na podstawie ustawy z dnia 6 września 2001 r. (dokumentem takim mogłoby być w szczególności zawiadomienie o wszczęciu postępowania z urzędu wystosowane do strony w trybie art. 61 §4 K.p.a.). Równocześnie brak istnienia takich dokumentów, podobnie jak okoliczność, iż w okresie poprzedzającym datę złożenia wniosku o udostępnienie informacji publicznej, to jest 8 maja 2012 r., nie wszczęto postępowania administracyjnego dotyczącego ogrodzenia, które miało być jego zdaniem wybudowane bez wymaganego zgłoszenia, znajduje jednoznaczne potwierdzenie w odpowiedzi na skargę (doręczonej skarżącemu w dniu 2 sierpnia 2012 r.), gdzie wskazano jasno, iż czynności sprawdzające w tej sprawie prowadzono w 2007 r., zaś kolejne podjęto dopiero w dniu 5 lipca 2012 r., kiedy to dokonano oględzin należącej do E.M. posesji, na której rzeczone ogrodzenie wzniesiono (protokół z tej czynności stanowi kartę nr 29 akt administracyjnych). Z powyższego wynika zatem jasno, iż w okresie pomiędzy zgłoszeniem przez Z.P. "wniosku" o wszczęcie postępowania administracyjnego w sprawie wspomnianej budowy (27 czerwca 2011 r.), a datą złożenia wniosku o udzielenie informacji publicznej (8 maja 2012 r.) Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Z. nie wszczął z urzędu postępowania administracyjnego w tym przedmiocie, ani też nie podjął w omawianym zakresie żadnych czynności, które mogłyby znaleźć odzwierciedlenie w stosownych dokumentach wytworzonych pomiędzy 31 grudnia 2011 r. a 8 maja 2012 r. Zważywszy wszystkie zaprezentowane okoliczności należało więc uznać, że jakkolwiek organ ten nie zareagował na wniosek skarżącego w przewidzianym przepisami terminie, to jednak udzielił wystarczającej odpowiedzi na ten wniosek po wniesieniu skargi zawierając stosowne informację w piśmie z dnia 18 czerwca 2012 r., doręczonym mu 28 czerwca 2012 r., a także w odpowiedzi na skargę, doręczonej w dniu 2 sierpnia 2012 r. Tym samym należy przyjąć, że w dacie orzekania przez tutejszy Sąd, to jest w dniu 27 września 2012 r. nie istniał już przedmiot postępowania sądowego, którym było zobowiązanie organu do rozpoznania wniosku strony z dnia 8 maja 2012 r., a w rezultacie, postępowanie sądowe stało się bezprzedmiotowe i dlatego należało je umorzyć działając na podstawie art. 161 § 1 pkt 3 p.p.s.a. O kosztach sądowych, na które składa się uiszczony wpis od skargi w kwocie 100 zł, orzeczono na podstawie art. 201 §1 p.p.s.a. W myśl tego uregulowania, zwrot kosztów przysługuje skarżącemu od organu, także w przypadku umorzenia postępowania, z uwagi na dokonanie przez organ autokontroli zaskarżonego aktu. Omawiany przepis znajduje jednak zastosowanie także w przypadku, gdy w wyniku wniesienia skargi na bezczynność organu, organ wyda akt lub podejmie czynność z zakresu administracji publicznej dotyczący uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, co do którego pozostawał w bezczynności (konkluzja sformułowana w cytowanej wyżej uchwale Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26 listopada 2008 r.).