IV SAB/Gl 98/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym : Przewodniczący Sędzia NSA Tadeusz Michalik Sędziowie Sędzia WSA Teresa Kurcyusz - Furmanik (spr.) Sędzia WSA Edyta Żarkiewicz Protokolant Monika Rał po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 28 listopada 2013 r. sprawy ze skargi J. J. na bezczynność Przewodniczącego Zarządu A w K. w przedmiocie informacji publicznej 1 zobowiązuje organ do załatwienia wniosku skarżącego z dnia [...] w zakresie dokumentu: "rachunek nr 1 z [...] - umowa o dzieło z dnia [...] roku "; 2) w pozostałej części postępowanie umarza; 3) stwierdza, że bezczynność organu nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa; 4) zasądza od organu na rzecz skarżącego kwotę 100 (sto złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania. W skardze z dnia [...] skierowanej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach J.J. wniósł o uznanie, że Przewodniczący Zarządu A (A) pozostaje w bezczynności w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej i zobowiązanie organu do dokonania tej czynności lub uznanie uprawnienia skarżącego do uzyskania wnioskowanej informacji publicznej. W uzasadnieniu skargi wyjaśniono, że w dniu [...] skarżący zwrócił się o udostępnienie informacji publicznej w postaci : - treści wszystkich umów wraz z wszystkimi załącznikami i aneksami zawartymi z wykonawcami informacji przystankowej zawartych w latach 2009-2013; - treści faktur i innych rachunków związanych z realizacją umów na wykonywanie informacji przystankowej wystawionych i otrzymanych w okresie od 1 stycznia 2013r. do dnia realizacji wniosku; - treści zleceń przekazanych do realizacji wykonawcom informacji przystankowej (pisma lub inne dokumenty potwierdzające zlecenie dokonanej usługi) oraz protokołów odbioru wykonanych robót dotyczących okresu od 1 stycznia 2013r. do dnia realizacji wniosku; - treści wszystkich dokumentów związanych z nałożeniem kar umownych na wykonawców informacji przystankowej (pisma, noty obciążeniowe) oraz korespondencji związanej z karami umownymi (odwołania i.t.p.) w okresie od 1 stycznia 2012r. do dnia realizacji wniosku; - treść dokumentów związanych z opracowaniami "Systemu informacji dla transportu miejskiego A" we wszystkich wersjach, jakie obowiązywały wykonawców informacji przystankowej (obecnie i w latach ubiegłych), a w szczególności zlecenia wykonania tych opracowań (w tym informacja o trybie udzielenia zamówienia wraz z uzasadnieniem), umów na wykonanie opracowań, faktur i rachunków związanych z ich realizacją oraz ewentualnej korespondencji związanej z uzgodnieniem szczegółów merytorycznych opracowania (wzorów, grafiki itp.) jeśli występowały; - jeżeli z powyższych dokumentów to jednoznacznie nie wynika, to również treść dokumentów (umowy, pisma, faktury) dotyczące pozyskania przez A praw do użytkowania (wykorzystania w informacji przystankowej (czcionek używanych w "Systemie informacji dla transportu miejskiego A"); - dokumentów (umowy, pisma, faktury), z których wynikają zasady dotyczące przekazania lub udostępnienia wykonawcom informacji przystankowej czcionek, wzorów tabliczek przystankowych, elementów graficznych i innych składowych "Systemu informacji dla transportu miejskiego A"; - udzielenie wyjaśnienia, czy w okresie, w którym wykonawcy informacji przystankowej zobowiązani byli do stosowania opracowania "System informacji dla transportu miejskiego A" stosowano odstępstwa od wytycznych zawartych w opracowaniu, a jeżeli tak, to przesłanie treści dokumentów (pism i.t.p.), z których wynika zezwolenie na zastosowanie odstępstwa wraz z uzasadnieniem. Skarżący zauważył, że wnioskowana informacja stanowi informację publiczną i podlega udostępnieniu na podstawie art. 2 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001r. o udostępnienie informacji publicznej. Stwierdził nadto, że w dniu [...] otrzymał pismo informujące o przedłużeniu terminu do załatwienia sprawy, a w dniu [...] otrzymał dokumenty, które nie stanowią o realizacji jego wniosku. Na wszystkich dokumentach usunięto dane identyfikujące strony umów i protokołów, wystawców faktur i rachunków oraz nadawców pism jednoczenie nie odmawiając udzielenia informacji publicznej Także nie udostępniono mu dokumentów, z których jednoznacznie wynika pozyskanie przez A, a tym bardziej przez wykonawców informacji przystankowej praw do użytkowania czcionek używanych w "Systemie informacji dla transportu miejskiego A", dokumentów, z których wynika przekazanie lub udostępnienie wykonawcom informacji przystankowej czcionek, wzorów i elementów graficznych "Systemu informacji dla transportu miejskiego A" i dokumentów, z których wynika zezwolenie na zastosowanie odstępstwa od wytycznych zawartych w "Systemie informacji dla transportu miejskiego A" przy wykonywaniu informacji przystankowej. Do skargi załączono wydruk wniosku skierowanego za pośrednictwem poczty emaliowej do A oraz przywołane w skardze pisma otrzymane przez skarżącego od adresata wniosku. W odpowiedzi na skargę organ wskazując jako podstawę swego działania art. 54 § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo przed sądami administracyjnymi (t. j. Dz. U. z 2012r. poz. 270 ze zm.) stwierdził, iż uwzględnia skargę w całości. Wyjaśnił, że nie widzi podstaw prawnych do zakwestionowania zarzutów przedstawionych w skardze. Z tych przyczyn w dniu [...] odniósł się do wszystkich kwestii, o których była mowa we wniosku skarżącego, a które przez niedopatrzenie zostały pominięte we wcześniej udzielonej odpowiedzi. Ponadto decyzją nr [...] z dnia [...] odmówił wnioskodawcy udostępnienia informacji publicznej w zakresie danych adresowych, numerów dowodów osobistych, PESEL, daty i miejsca urodzenia oraz imion rodziców osób fizycznych niebędących przedsiębiorcami, które są stronami zawartych z A umów i porozumień oraz wystawcami rachunków określonych w decyzji. W aktach sprawy przedstawiono Sądowi decyzję nr [...] z dnia [...], w której wymieniono czternaście dokumentów, w których odmówiono udostępnienia informacji publicznej w zakresie danych adresowych, numerów dowodów osobistych, PESEL, daty i miejsca urodzenia oraz imion rodziców. Numeracja dokumentów podana w/w decyzji odpowiada dokumentom przedstawionym w aktach sprawy, w których dokonano anonimizacji danych wymienionych w decyzji za wyjątkiem dokumentu zamieszczonego na karcie 71 akt, a to rachunku nr [...] z dnia [...] do umowy z dnia [...], wystawionego przez A.S. Dokonano na tym rachunku wykreślenia danych osobowych, a dokument ten nie został ujęty w decyzji nr [...]. Pozostała dokumentacja znajdująca się w aktach sprawy, a która miała zostać udostępniona skarżącemu nie nosi śladów anonimizacji. W piśmie z dnia [...] skarżący potwierdził otrzymanie żądanej informacji w postaci brakującej dokumentacji. Potwierdził również otrzymanie decyzji o odmowie udzielenia informacji publicznej w zakresie danych adresowych, numerów dowodów osobistych, PESEL, daty i miejsca urodzenia oraz imion rodziców osób fizycznych nie będących przedsiębiorcami, które są stronami zawartych z A umów. Stwierdził jednak, że organ pozostaje nadal w bezczynności, co do dokumentów, które dotyczą osób prowadzących działalność gospodarczą, których nie obejmuje wydana w sprawie decyzja. Jego zdaniem organ nadal pozostaje w bezczynności, co do tych informacji. Z tych względów podtrzymał swoją skargę w zakresie nieudzielania informacji usuniętych z dokumentów, a niebędących przedmiotem decyzji o odmowie udzielenia informacji publicznej. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Na podstawie art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012r. poz. 270 ze zm.), zwanej dalej w skrócie P.p.s.a., kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na bezczynność organów w przypadkach określonych w art. 3 § 2 pkt 1- 4a P.p.s.a. Oznacza to, że w sprawach, w których wydawane są decyzje oraz postanowienia, jak też w sprawach, w których wydawane są inne akty z zakresu administracji publicznej albo podejmowane czynności materialnotechniczne - możliwe jest zaskarżenie braku działania wymaganego od organu administracji. Uwzględnienie skargi w tym przypadku, w myśl art. 149 p.p.s.a., nakazuje sądowi administracyjnemu zobowiązanie organu do wydania w określonym terminie aktu lub dokonania czynności lub stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa, a nadto rozstrzygnięcia kwestii, czy bezczynność organu miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Ocena, co do bezczynności organu, dokonana być musi na gruncie właściwego dla załatwienia sprawy prawa materialnego, gdyż ono rozstrzyga o legitymacji organu i wynikających z przepisów uprawnieniach i obowiązkach. W kontrolowanej sprawie prawem materialnym, na podstawie którego należy ocenić zachowanie organu jest ustawa z dnia 6 września 2001r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. Nr 112 poz. 1198) zwana dalej u.d.i.p. Z wypracowanego już i traktowanego, jako jednolite, stanowiska judykatury wynika niezbicie, że załatwienie wniosku o udostępnienie informacji publicznej może przybrać postać - 1) czynności materialno-technicznej, jaką jest udzielenie informacji publicznej, 2) pisma informującego, że wezwany podmiot nie jest zobowiązany do udzielenia informacji, gdyż nią nie dysponuje albo nie jest podmiotem, od którego można jej żądać, 3) pisma informującego, że żądana informacja nie stanowi informacji publicznej w rozumieniu ustawy o dostępie do informacji publicznej, 4) pisma informującego, że istnieje odrębny tryb dostępu do żądanej informacji. Sposób załatwienia sprawy w drodze decyzji administracyjnej przez organy władzy publicznej ustawa przewiduje wyłącznie w art. 16 ust. 1 ustawy, według którego odmowa udostępnienia informacji oraz umorzenie postępowania o udostępnienie informacji w przypadku określonym w jej art. 14 ust. 2, następują w tej właśnie formie. Również wyłącznie w tym przypadku znajdą zastosowanie przepisy kodeksu postępowania administracyjnego. Dla sytuacji natomiast, gdy organ informacji nie posiada, doktryna i orzecznictwo wypracowały stanowisko, zgodnie z którym należy bez zbędnej zwłoki pisemnie poinformować stronę o przedmiotowym fakcie. Jest to, co prawda, sposób nie przewidziany expressis verbis w ustawie o dostępie do informacji publicznej, jednak również stanowi pewnego rodzaju udzielenie informacji o ustalonym stanie faktycznym, a tym samym stanowi dopuszczalne i wystarczające załatwienie wniosku, które skutecznie chroni organ od zarzutu bezczynności. Przechodząc w tym miejscu na grunt kontrolowanej sprawy zauważa się, iż rozpoznający sprawę organ częściowo załatwił wniosek skarżącego w formie czynności materialno-technicznej, jaką jest udzielenie informacji publicznej, udzielając informacji przed złożeniem przez wnioskodawcę skargi. W tej samej formie, również częściowo, załatwił wniosek już po zainicjowaniu przez wnioskodawcę postępowania sądowoadministracyjnego. Także już w toku postępowania sądowoadministracyjnego, załatwił wniosek w części, w formie decyzji administracyjnej. Fakty te zostały potwierdzone przez skarżącego. Jednakże podtrzymał on skargę uznając, iż organ pozostaje w bezczynności wobec odmowy udzielenia danych osobowych podmiotów będących przedsiębiorcami. Szczegółowa analiza akt sprawy przedstawionych przez organ pozwala na przyznanie racji skarżącemu, co do pozostawania organu w bezczynności, wyłącznie w stosunku do jednego z wnioskowanych dokumentów. W aktach sprawy przedstawiono Sądowi decyzję nr [...] z dnia [...], w której wymieniono czternaście dokumentów, w których odmówiono udostępnienia informacji publicznej w zakresie danych adresowych, numerów dowodów osobistych, PESEL, daty i miejsca urodzenia oraz imion rodziców. Numeracja dokumentów podana w/w decyzji odpowiada dokumentom przedstawionym w aktach sprawy, w których dokonano anonimizacji danych wymienionych w decyzji za wyjątkiem dokumentu zamieszczonego na karcie 71 akt, a to rachunku nr [...] z dnia [...] z dnia [...] wystawionego przez A.S. Dokonano na tym rachunku wykreślenia fragmentów treści, a dokument ten nie został ujęty w decyzji nr [...]. W sytuacji, gdy organ nieudostępnia skarżącemu żądanej informacji z powołaniem się na przepis art. 5 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej, aby nie pozostawać w bezczynności, musiałby wydać decyzję administracyjną. Z jej treści wynikałoby tym samym, z jakich przyczyn nastąpiła odmowa pozwalając na ocenę, czy odmowa udostępnienia żądanej informacji była legalna. Nie można jednak pominąć faktu, iż akceptowanym w orzecznictwie sądów administracyjnych sposobem udostępniania informacji publicznej, przy jednoczesnym poszanowaniu dóbr objętych ochroną, jest anonimizacja danych chronionych. Zgodnie z poglądem prezentowanym w orzecznictwie sądów administracyjnych, w takim wypadku nie zachodzi potrzeba wydawania oddzielnej decyzji na podstawie art. 16 ustawy o dostępie do informacji publicznej, gdyż przepis ten może mieć zastosowanie tylko w wypadku odmowy udostępnienia informacji, a nie w przypadku jej udzielenia z zachowaniem zasady ochrony dóbr chronionych. Wydanie decyzji odmownej, na podstawie przepisu art. 16 wskazanej ustawy wymagane jest natomiast w przypadku, gdyby istotę żądanej informacji stanowiło ujawnienie chronionych prawem danych wskazanych osób lub danych wrażliwych innych podmiotów (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 11 stycznia 2013r. sygn. I OSK 2267/12 publ.Internetowa Baza Orzeczeń NSA - CBOIS). Prezentowany pogląd judykatury oznacza, iż udzielenie zanonimizowanej informacji publicznej przesądza o braku bezczynności po stronie organu, o ile ten sposób przetworzenia treści udostępnianego dokumentu nie niweczy pożądanego przez stronę rezultatu w postaci uzyskania informacji o konkretnie wskazanych sprawach. Z przedstawionego w sprawie stanowiska skarżącego wynikało, iż jego wolą było uzyskać informację o pełnej treści dokumentów opisanych we wniosku, a zatem obowiązkiem organu odmawiającego udzielenia informacji, co do części treści zawartej we wnioskowanych dokumentach było wydanie decyzji na podstawie art. 16 u.d.i.p. Pozostała dokumentacja znajdująca się w aktach sprawy, a która miała zostać udostępniona skarżącemu nie nosi śladów anonimizacji. Sprawa z wniosku skarżącego została zatem, za wyjątkiem wskazanego rachunku nr [...] z dnia [...] w całości załatwiona, a załatwienie to, jak wyżej zostało opisane, przybrało różne, dopuszczalne prawnie formy. Decyzja o odmowie udostępnienia informacji publicznej jest aktem administracyjnym, od którego przysługuje stronie odwołanie, o czym zresztą pouczono skarżącego w decyzji nr [...]. Sąd pozostawia zatem poza swoimi rozważaniami tę część argumentacji skarżącego, która zmierza do wykazania braku zasadności anonimizacji niektórych dokumentów, wymienionych w decyzji. W granicach sprawy wszczętej skargą na bezczynność organu Sąd nie jest bowiem uprawniony do kontroli decyzji wydanej na podstawie art. 16 ust. 1 u.d.i.p. Z przedstawionego wyżej powodu, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach nakazał organowi załatwić wniosek w części wskazanej w sentencji wyroku, o czym orzeczono na mocy art. 149 §1 p.p.s.a, a w pozostałym zakresie, stwierdzając, iż wnioskowana informacja publiczna została udostępniona po wniesieniu skargi - na podstawie art. 161 § 1 pkt 3 P.p.s.a. - postanowił umorzyć postępowanie. Jak podnosi się w literaturze oraz w orzecznictwie sądów administracyjnych z wystąpieniem wskazanej przesłanki spotykamy się w przypadku uwzględnienia przez organ skargi w ramach autokontroli, a z tego typu sytuacją spotykamy się wówczas, gdy organ administracji w następstwie wniesienia skargi na bezczynności organu administracji publicznej wyda stosowne rozstrzygnięcie, względnie dokona określonej czynności prawnej (zob. uchwałę NSA z 26 listopada 2008 r. sygn. akt I OSP 6/08). Wskazać trzeba, że organ zobowiązany do udzielenia informacji publicznej musi przestrzegać wyznaczonego ustawowo terminu do załatwienia sprawy, o którym mowa w art. w art. 13 ust. 2 u.d.i.p. Brak działania po stronie organu w ustawowym terminie, traktowany jako bezczynność może zostać oceniony w postępowaniu sądowoadministracyjnym, jako rażące naruszenie prawa. W kontrolowanej sprawie nie można przypisać organowi bezczynności o charakterze rażącego naruszenia prawa. Rażące naruszenie prawa jest postacią kwalifikowaną, a nie każda bezczynność organu przyjmuje taką postać. Ocena, czy mamy do czynienia z naruszeniem rażącym, powinna być dokonywana w powiązaniu z okolicznościami danej sprawy. Niedochowanie terminu wyznaczonego ustawowo na załatwienie sprawy przez organ było wynikiem błędów w interpretacji prawa, a także niewątpliwej obszerności żądania skierowanego do organu. Nie stanowiło natomiast lekceważącego traktowania obowiązków nałożonym mocą u.d.i.p. na podmioty wymienione w jej art. 4 ust. 1 i 2. O zwrocie kosztów postępowania sądowego orzeczono po myśli art. 200 P.p.s.a.