IV SAB/Gl 98/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym : Przewodniczący Sędzia NSA Tadeusz Michalik (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Stanisław Nitecki Sędzia WSA Edyta Żarkiewicz Protokolant Monika Rał po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 25 września 2014 r. sprawy ze skargi M. W. na bezczynność Marszałka Województwa [...] w przedmiocie bezczynności w zakresie udostępnienia informacji publicznej 1) zobowiązuje organ do załatwienia wniosku skarżącego z dnia [...] r; 2) stwierdza, że bezczynność organu nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa; 3) zasądza od organu na rzecz skarżącego kwotę 100 złotych (słownie: sto złotych 00/100) tytułem zwrotu kosztów postępowania. M.W. w dniu [...] zwrócił się drogą elektroniczną do Urzędu Marszałkowskiego Województwa [...] z wnioskiem o udostępnienie informacji publicznej w zakresie studium wykonywalności (biznes plan) stanowiący załącznik do "Wniosku o dofinansowanie realizacji projektu ze środków Europejskiego Rozwoju Regionalnego w ramach Regionalnego Programu Operacyjnego Województwa [...] na lata 2007-2013". Mailem wysłanym w dniu [...] poinformowano wnioskodawcę o przedłużeniu terminu do udzielenia odpowiedzi na powyższy wniosek ze względu na konieczność przeprowadzenia dodatkowej analizy posiadanej dokumentacji pod kątem zakresu w jakim podlega ona udostępnieniu. Następnie pismem z dnia [...] przesłanym drogą mailową wskazano, że wnioskowane studium wykonalności (biznes plan) nie posiada waloru dokumentu urzędowego, tylko stanowi dokument prywatny zawierający istotę projektu, czyli szczegółowe informacje biznesowe takie jak: oryginalny pomysł na projekt, oryginalną i bardzo zindywidualizowaną koncepcję, model biznesowy oraz pomysł na promocję projektu. A zatem nie są to informacje zawierające oświadczenia funkcjonariusza publicznego, złożone w ramach kompetencji posiadanych przez tego urzędnika, skierowane do innego podmiotu lub złożone do akt sprawy. Poza tym podkreślono, iż wystąpienie przez podmiot w charakterze potencjalnego beneficjenta starającego się o dofinansowanie projektu i przygotowanie w związku z tym wymaganych dokumentów zawierających opisanie projektu zgodnie z wymogami, nie jest wykonywaniem zadań władzy publicznej. Podsumowując wnioskowane dokumenty nie stanowią informacji publicznej i tym samym nie podlegają udostępnieniu. W piśmie z dnia [...] M.W. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach skargę na bezczynność Marszałka Województwa [...] w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej, domagając się wydania postanowienia nakazującego organowi udzielenie informacji publicznej zgodnie z wnioskiem i dokonania oceny, czy bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa nawet gdy będą podstawy do umorzenia postępowania sądowego, jeżeli organ udostępni wnioskowaną informację po wniesieniu skargi do Sądu oraz zasądzenia kosztów postępowania. W uzasadnieniu wskazano, że organ jest w posiadaniu wnioskowanej dokumentacji jednakże nie udostępnił jej skarżącemu ani nie wydał też decyzji o odmowie jej udostępnienia. Ponadto zdaniem skarżącego studium wykonywalności jest obowiązkowym załącznikiem do wniosku o dofinansowanie inwestycji, w tym przypadku jest załącznikiem do wniosku złożonego przez Muzeum [...] w K., czyli wojewódzką samorządową instytucję kultury. Celem studium wykonalności jest zbadanie finansowej opłacalności przedsięwzięcia oraz jego ekonomiczności. W ocenie skarżącego za pomocą tego dokumentu można zorientować się, czy przedsięwzięcie jest stabilne z finansowego punktu widzenia, czy jest korzystne społecznie i czy dąży do zrównoważonego rozwoju regionu. W związku z powyższym wnioskowany dokument jest dokumentem urzędowym, a nie prywatnym. W odpowiedzi na skargę pełnomocnik organu administracji wniósł o jej odrzucenie, ewentualnie oddalenie w całości. Po pierwsze podniósł, że skarżący błędnie oznaczył organ gdyż złożył "skargę na czynność marszałka województwa w sprawie, dotyczącej kompetencji zarządu województwa, który pełni funkcję instytucji zarządzającej Regionalnym Programem Operacyjnym Województwa [...] na lata 2007-2013". Po drugie wskazał, iż żądany dokument, czyli studium wykonalności (biznes plan) jest załącznikiem do wniosku o dofinansowanie projektu budowy nowej siedziby Muzeum [...] w K. i nie stanowi informacji publicznej. Poza tym pełnomocnik organu oświadczył, że studium wykonalności zawiera informacje o projekcie, a w szczególności analizy: techniczne, specyficzne dla danego sektora, finansowe, ekonomiczne oraz wrażliwości i ryzyka. Tym samym, zdaniem pełnomocnika organu zakres informacji objętych żądaniem nie zawiera żadnych oświadczeń, deklaracji, czy stanowisk funkcjonariuszy publicznych, złożonych w ramach posiadanych kompetencji i upoważnień oraz adresowanych do innego podmiotu bądź włączonych do akt sprawy, tak więc nie jest dokumentem urzędowym tylko prywatnym, który zawiera informacje o szczegółach projektu, jego celach, oryginalnym pomyśle i koncepcji, danych dotyczących jego funkcjonowania w przyszłości, jego promocji oraz wybranym modelu zarządzania. Ponadto w ocenie pełnomocnika wystąpienie przez podmiot w charakterze potencjalnego beneficjenta starającego się o dofinansowanie projektu i przygotowanie w związku z tym wymaganych dokumentów zgodnie z wymogami, nie jest wykonywaniem zadań władzy publicznej. Również realizacja projektu w wyniku zawarcia umowy o dofinansowanie nie zmienia charakteru tych dokumentów. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: W punkcie wyjścia należy wskazać, że zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz. 1269) sąd administracyjny sprawuje w zakresie swojej właściwości kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym § 2 wspomnianego przepisu stanowi, iż kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W świetle obowiązujących unormowań, w szczególności zgodnie z regulacją art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz. 1270 ze zm.) zwanej dalej w skrócie P.p.s.a. sąd administracyjny, w zakresie swojej kognicji, orzeka między innymi w przedmiocie skarg na bezczynność organów administracji publicznej kontrolując postępowanie tych organów z punktu widzenia zgodności z prawem materialnym i przepisami postępowania administracyjnego. Wyjaśnić również należy, że celem skargi na bezczynność organu administracji jest zwalczanie braku działania (zwłoki) w załatwianiu sprawy administracyjnej. W doktrynie oraz orzecznictwie powszechnie przyjmuje się, że o bezczynności organu administracji możemy mówić wówczas, gdy w prawnie ustalonym terminie organ ten nie podejmuje żadnych czynności w sprawie lub wprawdzie prowadząc postępowanie, mimo istnienia ustawowego obowiązku nie kończy go wydaniem w terminie decyzji, postanowienia lub innego aktu, czy też nie podejmuje innej stosownej czynności. Przy badaniu zasadności skargi na bezczynność organu administracji nie ma znaczenia z jakich powodów określony akt, czy czynność nie została dokonana przez organ. Przy czym Sąd bierze pod uwagę stan sprawy istniejący w chwili zamknięcia rozprawy. Skarga na bezczynność organu ma bowiem na celu przede wszystkim wymuszenie na organie administracji załatwienie sprawy. W świetle powyższego dla uznania bezczynności organu konieczne jest ustalenie, że organ administracji był zobowiązany, na podstawie obowiązujących przepisów prawa, do wydania decyzji, aktu lub podjęcia określonych czynności i mimo to nie podejmuje działań mających na celu uczynienie zadość temu obowiązkowi. Mając powyższe na uwadze Sąd uznał, że skarga M.W. zasługuje na uwzględnienie. Z uwagi na treść odpowiedzi na skargę, godzi się na wstępie zauważyć, że to Marszałek Województwa (Przewodniczący Zarządu Województwa) prowadził postępowanie (pismo z dnia [...]) i udzielił skarżącemu merytorycznej odpowiedzi na jego wniosek o udostępnienie informacji publicznej (pismo z dnia [...]). Zatem stawianie obecnie przez Marszałka Województwa skarżącemu zarzutu, że skargę do Sądu skierował za pośrednictwem niewłaściwego organu nie może być skuteczne, albowiem wobec wcześniejszych czynności tego organu skarżący miał prawo być przekonany, że to Marszałek Województwa jako Przewodniczący Zarządu Województwa załatwia jego sprawę. W niniejszym postępowaniu skarżący w zasadzie upatruje bezczynności organu polegającej na nieudzieleniu żądanej informacji. Wniosek o udzielenie wskazanych informacji skarżący złożył w trybie przepisów ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępnie do informacji publicznej (Dz. U. nr 112, poz. 1198 z późn. zm.) – zwanej dalej u. d. i p. Ustawa ta w sposób kompleksowy reguluje kwestie dostępu do informacji będących informacjami publicznymi. Pojęcie informacji publicznej zdefiniowane zostało w art. 1 ust. 1 i art. 6 tejże ustawy. Zgodnie z powołanym przepisem informacją publiczną jest każda informacja o sprawach publicznych, w szczególności o sprawach wymienionych w art. 6. Dokonując interpretacji tego pojęcia należy odwołać się do regulacji art. 61 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej stanowiącej, iż (ust. 1.) obywatel ma prawo do uzyskiwania informacji o działalności organów władzy publicznej oraz osób pełniących funkcje publiczne. Prawo to obejmuje również uzyskiwanie informacji o działalności organów samorządu gospodarczego i zawodowego, a także innych osób oraz jednostek organizacyjnych w zakresie, w jakim wykonują one zadania władzy publicznej i gospodarują mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa. (ust. 2) Prawo do uzyskiwania informacji obejmuje dostęp do dokumentów oraz wstęp na posiedzenia kolegialnych organów władzy publicznej pochodzących z powszechnych wyborów, z możliwością rejestracji dźwięku lub obrazu. (ust. 3) Ograniczenie prawa, o którym mowa w ust. 1 i 2, może nastąpić wyłącznie ze względu na określone w ustawach ochronę wolności i praw innych osób i podmiotów gospodarczych oraz ochronę porządku publicznego, bezpieczeństwa lub ważnego interesu gospodarczego państwa. (ust. 5) Tryb udzielania informacji, o których mowa w ust. 1 i 2, określają ustawy, a w odniesieniu do Sejmu i Senatu ich regulaminach. Uwzględniając powyższe można stwierdzić, że informacją publiczną będzie każda wiadomość wytworzona lub odnosząca się do władz publicznych, a także wytworzona lub odnoszona do innych podmiotów wykonujących zadania publiczne oczywiście w zakresie tych zadań. Informacja publiczna dotyczy sfery faktów, stanowi ją treść dokumentów wytworzonych przez organy władzy publicznej oraz podmioty niebędące organami administracji, treść wystąpień, opinii i ocen przez nie dokonywanych niezależnie do jakiego podmiotu są one kierowane. W tym miejscu godzi się podnieść, że w sytuacji skierowania do organu administracji żądania w trybie ustawy o dostępie do informacji publicznej organ ten może dokonać następujących działań: - udzielić informacji publicznej, gdy jest jej dysponentem oraz nie zachodzą okoliczności wyłączające możliwość jej udzielenia. Organ dokonuje tego w formie czynności materialno – technicznej; - poinformować wnioskodawcę, że jego wniosek nie znajduje podstawy w przepisach ustawy o dostępie do informacji publicznej, gdyż żądanie nie dotyczy informacji mających charakter informacji publicznej, lub też wskazać, że organ nie jest dysponentem informacji, o których udzielenie wnioskodawca się zwrócił (art. 4 ust. 3 cytowanej ustawy), bądź też poinformować stronę, że w sprawie obowiązuje inny tryb udzielenia informacji, niż ten w którym strona się zwróciła (art. 1 ust. 2 ustawy); - odmówić udostępnienia informacji lub umorzyć postępowanie w sytuacji wskazanej w art. 14 ust. 2 stosownie do treści art. 16 ustawy, czego dokonuje w formie decyzji administracyjnej; - może również odmówić udostępnienia informacji publicznej przetworzonej w związku z niespełnieniem przez stronę warunku wskazanego w art. 3 ustawy. Przy czym organ administracji działań tych winien dokonać w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku, z wyjątkami wynikającymi z ustawy (art. 13). Dopiero brak podjęcia przez organ któregokolwiek z wyżej wskazanych działań, zgodnych oczywiście z przepisami ustawy i podjętych w jej granicach, uzasadnia podniesienie zarzutu bezczynności wobec organu administracji. W niniejszej sprawie organ, właściwie zastosował przepisy ustawy, nie ma więc podstaw do uznania, że pozostawał w zwłoce lub dokonywał działań nie znajdujących oparcia w jej przepisach dlatego zarzut bezczynności skierowany przeciwko organowi należało uznać za nieuzasadniony. Organ bowiem udzielił stronie odpowiedzi, że żądana dokumentacja nie stanowi informacji publicznej. Co do meritum wskazać należy, iż informacją publiczną jest treść dokumentów wytworzonych przez organy władzy publicznej i podmioty niebędące organami administracji publicznej, a które na podstawie tej ustawy zostały zobowiązane do udostępnienia informacji, które mają charakter informacji publicznej. Nie budzi w ocenie Sądu wątpliwości, iż wobec finansowania pomocy udzielanej beneficjentom realizującym poszczególne projekty w ramach programów operacyjnych ze środków publicznych (zarówno europejskich jak i krajowych), a więc z majątku publicznego wszelkie informacje dotyczące przebiegu procedury zmierzającej do czy udzielenia tegoż dofinansowania uznać należy za informacje publiczną w rozumieniu ustawy o dostępie do informacji publicznej, albowiem dotyczą one pomocy publicznej. Okoliczność, iż dokument w postaci wniosku o udzielenie dofinansowania w ramach danego programu operacyjnego nie jest dokumentem urzędowym, lecz pochodzi od beneficjenta mogącego być osobą fizyczną, osobą prawną lub jednostką organizacyjną niemającą osobowości prawnej nie ma przy tym jakiegokolwiek znaczenia prawnego, albowiem w momencie złożenia go w instytucji zarządzającej (pośredniczącej, wdrażającej) staje się on podstawą rozstrzygnięcia konkursu przez tą instytucję, a więc dokumentem dotyczącym jej działania i stanowiącym niezbędna przesłankę wydatkowania środków publicznych. Bez zapoznania się z treścią złożonych wniosków o dofinansowanie projektów nie sposób dokonać oceny postępowania instytucji zarządzającej (pośredniczącej, wdrażającej), która w oparciu o przedłożone wnioski dokonała wyboru określonego beneficjenta i zawarła z nim umowę, na podstawie, której udzielono mu pomocy publicznej. Bezsprzecznie, nie można utożsamiać informacji o warunkach konkursu i informacji o beneficjentach, z którymi zawarte zostały umowy o dofinansowanie projektów oraz informacji o wartości tych umów z samymi wnioskami o udzielenie dofinansowania w ramach programu operacyjnego, dokumentacją procedury oceny wniosków czy wreszcie zawartymi umowami o dofinansowanie poszczególnych projektów. Oczywistym jest bowiem stwierdzenie, iż dokumenty te mogą różnić się od siebie w istotnych punktach. Zatem przy przyjęciu, iż sama treść wniosków o udzielenie dofinansowania składanych przez potencjalnych beneficjentów nie stanowi informacji publicznej iluzoryczną stałaby się obywatelska kontrola wydatkowania środków publicznych przez organy władzy publicznej, albowiem obywatel nie miałby możliwości dokonania samodzielnej oceny czy faktycznie dokonano wyboru oferty najlepszej oraz czy nie miały miejsca nieprawidłowości przy wyborze beneficjenta i zawieraniu z nim umowy wyrażające się na przykład w rozbieżnościach pomiędzy faktyczną treścią wniosku o dofinansowanie, a dokumentacją dotycząca procedury oceny wniosku i jego zakwalifikowania do dofinansowania, względnie pomiędzy wnioskiem, a zawieraną umową o dofinansowanie danego projektu. W tej sytuacji zdaniem Sądu nawet ogłoszenie warunków konkursu i informacji o zawartych z wyłonionymi beneficjentami umowach, nie zwalnia organu od obowiązku udostępnienia wnioskodawcy treści złożonych wniosków o dofinansowanie projektów oraz całości dokumentacji związanej z ich oceną i wyłonieniem beneficjenta, względnie odmowy udzielenia tych informacji w trybie określonym w ustawie o dostępie do informacji publicznej, w przypadku zaistnienia okoliczności wskazanych w art. 5 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej. Za przyjęciem przedstawionego powyżej poglądu prawnego dotyczącego charakteru wniosków o udzielenie dofinansowania w ramach programowo operacyjnych i dokumentów związanych z oceną wniosków składanych przez potencjalnych beneficjentów jako zawierających informację publiczną jednoznacznie przemawia treść art. 28 ust. 8 ustawy z dnia 6 grudnia 2006 r. o zasadach prowadzenia polityki rozwoju zgodnie, z którym wszelkie dokumenty przedstawiane przez wnioskodawców, oceniane w trakcie trwania konkursu lub danej tury konkursu, do czasu zawarcia umów o dofinansowanie lub zakończenia danej tury konkursu w przypadku konkursu otwartego, nie stanowią informacji publicznej w rozumieniu ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej. Z powyższego przepisu powyższego wyraźnie wynika, że dotyczy on wszelkich dokumentów przedstawianych przez wnioskodawców i nie budzi wątpliwości, iż intencją ustawodawcy było poddanie wszelkich dokumentów przedstawianych przez wnioskodawców, a ocenianych w trakcie trwania konkursu lub danej tury konkursu – a więc także samych wniosków o dofinansowanie – regulacjom ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej, z wyłączeniem jedynie okresu poprzedzającego zawarcie umowy lub zakończenie danej tury konkursu. W świetle powyższego zdaniem Sądu nie ulega wątpliwości, że organ jako instytucja wdrażająca jest podmiotem zobowiązanym na gruncie ustawy o dostępie do informacji publicznej do udzielenia informacji, mającej walor informacji publicznej, będącej w jego posiadaniu, o ile nie zachodziła przesłanka o której wspomniano wyżej. Zgodnie z art. 4 ust. 3 ustawy o dostępie do informacji publicznej obowiązane do udostępniania informacji publicznej są podmioty, o których mowa w ust. 1 i 2 tegoż przepisu, będące w posiadaniu takich informacji. Powyższe oznacza, że zobowiązany jest każdy podmiot, który informację posiada, niezależnie od tego, czy konkretna informacja została wytworzona przez ten podmiot, czy też uzyskał ją od innego podmiotu, a nawet czy dotyczy zakresu działalności danego podmiotu. Powyżej naprowadzone wywody prowadza do wniosku, że skoro w niniejszej sprawie przedmiotowe postępowanie o dofinansowanie zostało zakończone – została zawarta umowa o dofinansowanie (dnia [...]), żądana informacja (biznes plan) ma w chwili obecnej przymiot informacji publicznej, a zatem organ winien bądź to udzielić wnioskowanej informacji, bądź też o ile dojdzie do wniosku, że istnieją ku temu przeszkody wydać decyzję w oparciu o przepis art. 16 u. d. i p. Mając powyższe na uwadze Sąd w oparciu o regulację art. 149 i art. 286 § 2 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł, jak w sentencji wyroku. Sąd nie znalazł jednak podstaw do stwierdzenia, że bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Każdy przypadek bezczynności jest przejawem naruszenia prawa, natomiast dla stwierdzenia rażącego charakteru tego naruszenia konieczne jest wystąpienie dodatkowych cech, uzasadniających taką kwalifikację. Kryterium rażącego naruszenia wskazuje na znaczny stopień nasilenia stanu bezprawności, działanie wbrew określonym standardom bez jakiegokolwiek usprawiedliwienia dla takiej praktyki, odstępstwo od prawnych wymogów bez jakiejkolwiek przyczyny. Taka zaś sytuacja nie zaistniała w przedmiotowej sprawie. O zwrocie kosztów na które składał się wpis w kwocie 100 zł. Sąd orzekł na podstawie art. 200 P.p.s.a.