I SA/Go 1232/05

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wlkp. w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Dariusz Skupień (spr.), Sędziowie Asesor WSA Alina Rzepecka, Sędzia WSA Krystyna Skowrońska-Pastuszko, Protokolant Magdalena Bernacka, po rozpoznaniu w dniu 11 maja 2006 r. na rozprawie sprawy ze skargi H.W. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławcze z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie umorzenia nałożonej kary porządkowej uchylona zaskarżone postanowienie H.W. wniosła skargę na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] lutego 2005r., utrzymującego w mocy postanowienie organu I instancji. W sprawie był następujący stan faktyczny. H.W. wnioskiem z dnia 20 grudnia 2004r. zwracała się do Wójta Gminy o umorzenie nałożonej na nią kary grzywny. W uzasadnieniu podała, że została ukarana za swoje zachowanie, które nie miało żadnych znamion złośliwości i nie miało na celu utrudniania pracy organom. Jednocześnie podała, iż jej obecna sytuacja materialna, jak i zdrowotna nie jest dobra, gdyż znaczną część swoich dochodów przeznacza na kosztowne leczenie, a nadto na rozbiórkę nieruchomości i uporządkowanie terenu. Wójt Gminy, postanowieniem z dnia [...] grudnia 2004r. odmówił wszczęcia postępowania w sprawie. W uzasadnieniu wskazał, że przepisy Ordynacji podatkowej nie przewidują możliwości umarzania kar porządkowych, do których należała orzeczona kara grzywny. Mając to na uwadze organ na podstawie art. 165 a § 1 Ordynacji podatkowej odmówił wszczęcia postępowania. Na to postanowienie H.W. wniosła zażalenie, w którym zażądała uchylenia zaskarżonego postanowienia jako wydanego z pominięciem i naruszeniem prawa, w szczególności art. 7 Konstytucji RP, art. 120, 121 § 1 i art. 287 Ordynacji podatkowej, a także art. 7 i 8 kodeksu postępowania administracyjnego. Ponadto skarżąca przytoczyła w treści uzasadnienia zażalenia argumentację zbieżną z jej dotychczas prezentowanym stanowiskiem, co do bezpodstawności i wadliwości postanowienia o nałożeniu na nią kary porządkowej. Samorządowe Kolegium Odwoławcze postanowieniem z dnia [...] lutego 2005r. utrzymało w mocy zaskarżone rozstrzygnięcie organu I instancji, uznając zarzuty zgłoszone w zażaleniu za chybione, stwierdzając, iż "skoro obowiązujące przepisy nie przewidują instytucji umorzenia kary porządkowej – to organ nie może prowadzić postępowania, którego przedmiotem jest właśnie umorzenie kary porządkowej". Dalej organ II instancji stwierdził, iż organ I instancji prawidłowo zastosował art. 165 a § 1 Ordynacji podatkowej. Od wskazanego wyżej postanowienia skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego wniosła H.W., żądając uchylenia zaskarżonego postanowienia wydanego zarówno przez organ I jak i II instancji. Zarzucała zaskarżonym postanowieniom nie przeprowadzenie postępowania wyjaśniającego w sprawie szczegółowych zasad i trybu umarzania wierzytelności Gminy z tytułu należności pieniężnych, do których nie stosuje się przepisów ustawy – Ordynacja podatkowa. Podniosła również nie przeprowadzenie postępowania wyjaśniającego na okoliczmość przedstawionych zarzutów do wydanego przez Wójta Gminy postanowienia z dnia [...] grudnia 2004r., w złożonym odwołaniu, jak również naruszenie przepisów art. 240 § 1 i 263 § 1 Ordynacji podatkowej. Samorządowe Kolegium Odwoławcze udzielając odpowiedzi na skargę wniosło o jej oddalenie. W uzasadnieniu między innymi podniosło, iż zarzut niewyjaśnienia sprawy w zakresie możliwości umorzenia kary porządkowej na podstawie przepisów odrębnych (prawa miejscowego) jest niezasadny. Jedynie przepis art. 34 a ustawy z dnia 26 listopada 1998r. o finansach publicznych stanowi delegację ustawową dla organu stanowiącego jednostki samorządu terytorialnego do określenia szczegółowych zasad i trybu umarzania wierzytelności jej jednostek organizacyjnych z tytułu należności pieniężnych, do których nie stosuje się przepisów Ordynacji podatkowej. Organ II instancji stwierdził, iz kara porządkowa jest rodzajem sankcji nakładanej na osobę, która nie dopełniła ciążących na niej obowiązków (zakazów lub nakazów) w toku postępowania podatkowego, jako taka nie stanowi wierzytelności pieniężnej gminy a ponadto stosuje się do niej wyłącznie przepisy Ordynacji podatkowej, która z kolei nie przewiduje umorzenia takiej kary. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim zważył, co następuje: skarga jest zasadna. Zgodnie z treścią art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269), – sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, a kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Nadto zgodnie z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270), zwanej dalej P.p.s.a., sądy te sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone ustawą. Oznacza to, ze skarga, może zostać uwzględniona jedynie, gdy sąd stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć wpływ na wynik sprawy (art. 145 – 150 ustawy). Na wstępie zaznaczyć należy, iż sąd administracyjny nie jest związany granicami skargi – art. 134 § 1 P.p.s.a. Mając to na uwadze podkreślić należy iż postępowanie podatkowe jest postępowaniem dwuinstancyjnym – art. 127 Ordynacji podatkowej. Oznacza to iż w wyniku złożenia odwołania sprawa będzie w całości przedmiotem postępowania przed organem II instancji. Tworzy to obowiązek dwukrotnego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego , dwukrotnego ustalenia stanu faktycznego i dwukrotnej wykładni przepisów prawa ( wyrok NSA z 25 września 2001r. sygn. akt III SA/913/00 oraz z 19 marca 2002r. sygn. akt III SA 1861/00) Obowiązkiem organu odwoławczego jest więc ponowne merytoryczne załatwienie sprawy, a nie tylko kontrola zaskarżonej decyzji. Ograniczenie się przez organ odwoławczy jedynie do oceny dokonanych ustaleń i zastosowanych przepisów przez organ pierwszej instancji, narusza zasadę dwuinstancyjności. Uzasadnienie rozstrzygnięcia organu odwoławczego sprowadzało się jedynie do stwierdzenia, że "organ I instancji odczytując prawidłowo treść żądania strony, jako wniosek o umorzenie kary porządkowej – zasadnie i zgodnie z obowiązującym prawem odmówił wszczęcia postępowania w sprawie z uwagi na brak prawnych możliwości prowadzenia takiego postępowania i rozstrzygania o żądaniu strony. Skoro obowiązujące przepisy nie przewidują instytucji umorzenia kary porządkowej – to organ nie może prowadzić postępowania, którego przedmiotem jest właśnie umorzenie kary porządkowej" Sporządzenie przez organ odwoławczy uzasadnienia nie spełnia wymogów z art. 210 § 4 Ordynacji podatkowej, albowiem organ ten używając ogólnego nic nie wnoszącego sformułowania "obowiązujące przepisy" nie wskazał nawet jakie przepisy były przez niego analizowane. Przy czym należy zauważyć iż organ pierwszej instancji w swoim postanowieniu zwrócił uwagę na regulacje art. 262 i 263 oraz art. 67 § 1 Ordynacji podatkowej. Organ odwoławczy w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji nie odniósł się w żaden sposób do tych przepisów, a istotna dla przedmiotowej sprawy regulacja znajduje się w art. 67 § 1 Ordynacji podatkowej. Dopiero dokładne przeprowadzenie rozważań nad treścią art. 67 § 1 w powiązaniu z art. 51 i art. 3 pkt 3 i 8 Ordynacji podatkowej, powinno pozwolić na podjęcie prawidłowo uzasadnionej decyzji. Organ odwoławczy w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji nie odniósł się w żaden sposób do problematyki. Nie zostały więc spełnione nie tylko wymogi z art. 210 § 4 ale również z art. 124 Ordynacji podatkowej, regulującej zasadę przekonywania strony o zasadności rozstrzygnięcia, nawet wówczas gdy rozstrzygnięcie nie jest dla strony korzystne. Zasada ta nie została zrealizowana albowiem organ odwoławczy nie wyjaśnił w sposób prawidłowy swoich motywów, które były podstawą rozstrzygnięcia. Sąd rozpoznający sprawę podziela pogląd wyrażony przez NSA w wyroku z dnia 20 listopada 2001r. w sprawie II SA/Lu 629/00 publ.OSP 2002, nr 10 poz.13b) w którym ten Sąd wskazał, ze staranność przekazywania adresatom decyzji "argumentów wykorzystywanych przy formułowaniu decyzji jest istotnym elementem funkcji perswazyjnej uzasadnienia". Uzasadnienie decyzji powinno być tak sporządzone aby dokonując jej oceny, można było ustalić, że decyzja nie została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a w szczególności aby organ nie pozostawił poza swoimi rozważaniami argumentów prawnych mających istotne znaczenie dla rozstrzyganej sprawy. Wydanie przez organ odwoławczy decyzji, która narusza wyżej wskazane zasady postępowania podatkowego musiało skutkować uznaniem przez Sąd, iż zaszły przesłanki z art. 145 § 1 pkt. 1 lit c P.p.s.a. Nie można bowiem doprowadzić do takiej sytuacji aby sąd administracyjny zastępował organy podatkowe w formułowaniu istotnych elementów uzasadnienia decyzji podatkowej. Sędzia WSA Sędzia WSA Asesor WSA Krystyna Skowrońska – Pastuszko Dariusz Skupień Alina Rzepecka