I SA/Go 124/20

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Dariusz Skupień Sędziowie Sędzia WSA Jacek Niedzielski Asesor WSA Damian Bronowicki (spr.) po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 24 marca 2020 r. sprawy ze skargi D.Ś. na postanowienie Dyrektora Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z dnia [...]r. nr [...] w przedmiocie uchybienia terminu do wniesienia odwołania oraz odmowy jego przywrócenia 1. Uchyla zaskarżone postanowienie w części odmawiającej przywrócenia terminu do wniesienia odwołania. 2. W pozostałej części skargę oddala. 3. Zasądza od Dyrektora Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa na rzecz skarżącego kwotę 100 (sto) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Postanowieniem z [...] grudnia 2019r. Dyrektor Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa odmówił D.Ś. (zwanego dalej również jako: "Strona", "Skarżący) przywrócenia terminu do wniesienia odwołania oraz stwierdził uchybienie terminu do wniesienia odwołania od decyzji Kierownika Biura Powiatowego ARiMR z [...] lutego 2019 r. nr [...]. Jak wynika z uzasadnienia powyższego rozstrzygnięcia oraz akt sprawy, w dniu 11 czerwca 2018 r. do Biura Powiatowego ARiMR wpłynął wniosek D.Ś. o przyznanie płatności na rok 2018 r. Następnie w dniu 1 lutego 2019 r. wpłynęło pismo Strony wycofujące wszystkie zwierzęta z gatunku bydło domowe zadeklarowane do płatności. Pismem z [...] lutego 2019 r. nadanym za pośrednictwem Poczty Polskiej w dniu 4 lutego 2019 r. D.Ś. odwołał się "od niesłusznie zabranych dopłat za bydło za rok 2018r.". W tym samym dniu, tj. [...] lutego 2019 r. Kierownik Biura Powiatowego ARiMR wydał decyzję nr [...], w której umorzył postępowanie w sprawie przyznania płatności związanej do zwierząt gatunku bydło domowe oraz przyznał D.Ś. pozostałe płatności na 2018 r. Decyzja została doręczona stronie 8 lutego 2019 r. W dniu 12 kwietnia 2019 r. wezwano Stronę o doprecyzowanie zakresu żądania zawartego w piśmie z [...] lutego 2019 r. poprzez jednoznaczne określenie czy przedmiotowy wniosek należy traktować jako: 1) odwołanie od decyzji Kierownika Biura Powiatowego ARiMR; 2) wyjaśnienie dotyczące błędu w deklaracji we wniosku o przyznanie płatności na rok 2018; 3) wyjaśnienie dotyczące błędu na dokumentach "Zgłoszenie przemieszczenia bydła"; 4) inny wniosek nie wskazany w wezwaniu. Pouczono również m.in., że w przypadku wskazania, iż ww. dokument dotyczy odwołania, należy doprecyzować jakiej decyzji dotyczy poprzez wskazanie jej numeru. W odpowiedzi Strona poinformowała m.in., że " z uwagi na to, iż moje pismo wpłynęło do ARiMR w dniu wydania decyzji odwołuję się od niej". Postanowieniem z [...] kwietnia 2019 r. Dyrektor Oddziału Regionalnego ARiMR stwierdził niedopuszczalność odwołania D.Ś. z [...] lutego 2019 r. z uwagi na wniesienie go przed wejściem decyzji do obiegu prawnego, tj. przed dniem jej doręczenia. Wyrokiem z 17 października 2019 r. sygn. akt I SA/Go 542/19 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim oddalił skargę na ww. postanowienie. W dniu 24 października 2019 r. D.Ś. złożył odwołanie od decyzji Kierownika Biura Powiatowego ARiMR z [...] lutego 2019 r. nr [...]. Wraz z odwołaniem wniósł o przywrócenie terminu do jego wniesienia. W uzasadnieniu wniosku wskazał, że uchybienie terminu nastąpiło bez jego winy ponieważ przed otrzymaniem decyzji wysłał pismo odwołujące jego oświadczenie o rezygnacji z dopłat do bydła. Był przekonany, że pismo z dnia [...] lutego 2019 r. będzie rozpatrywane jako nowa okoliczność faktyczna i dowód, nieznane w organowi w dniu wydania decyzji. Zarzucił organowi zaniechanie rozważenia zgromadzonego materiału dowodowego, pominięcie wniosku o sprostowanie oczywistej omyłki pisarskiej, pozostawienie strony w mylnym przekonaniu skuteczności podejmowanych działań oraz zaniechanie pełnej oceny oświadczenia z dnia [...] lutego 2019 r. Wskazanym na wstępie postanowieniem z [...] grudnia 2019r. Dyrektor Oddziału Regionalnego ARiMR odmówił D.Ś. przywrócenia terminu do wniesienia odwołania oraz stwierdził uchybienie terminu do wniesienia odwołania. Organ wskazał m.in. że, w przedmiotowej sprawie termin do złożenia prośby o przywrócenie terminu liczy się od dnia uzyskania przez stronę wiadomości o tym, iż uchybiła terminowi do wniesienia odwołania czyli od dnia 29 kwietnia 2019 r. tj. odebrania postanowienia z [...] kwietnia 2019 r. o niedopuszczalności odwołania. Tym samym termin na wniesienie wniosku o przywrócenie terminu do wniesienia odwołania minął w dniu 6 maja 2019 r. Natomiast Strona wystosowała wniosek o przywrócenie terminu do wniesienia odwołania dnia [...] października 2019 r. tj. po 171 dniach. Organ stwierdził również, że okoliczność związana z "przekonaniem Strony, iż pismo z dnia [...] lutego 2019 r. będzie rozpatrywane jako nowy dowód w sprawie", nie może być przesłanką usprawiedliwiającą uchybienie terminu. W skardze na powyższe postanowienie D.Ś. wyjaśnił m.in., że złożenie oświadczenia o rezygnacji z dopłat do bydła było spowodowane błędną informacją uzyskaną od pracownika ARiMR. Ponadto o przewidywanej treści decyzji został poinformowany 1 lutego 2019 r. dlatego już [...] lutego 2019r. napisał pismo odwołujące się od niesłusznie zabranych dopłat. Wskazał, że od momentu kiedy zorientował się, że został wprowadzony w błąd przez pracownika ARiMR, instytucji, którą darzył zaufaniem, nie był bierny, ani przez chwilę w dążeniu do udowodnienia prawdy i wyrządzonej krzywdy. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga okazała się zasadna. Na wstępie wskazać należy, że niniejsza sprawa została rozpoznana przez Sąd w trybie uproszczonym, na podstawie art. 119 pkt 3 i art. 120 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn.: Dz. U. z 2019 r. poz. 2325) – zwanej dalej "P.p.s.a.". Na podstawie art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2018 r., poz. 2107), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości między innymi poprzez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym zasadą jest, że kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Z kolei stosownie do art. 134 § 1 P.p.s.a. Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a. Tym samym, sąd ma prawo i obowiązek dokonania oceny zgodności z prawem zaskarżonego aktu administracyjnego, nawet wówczas, gdy dany zarzut nie został w skardze podniesiony. Wniesienie skargi na postanowienie Dyrektora Oddziału Regionalnego ARiMR z [...] grudnia 2019 r. skutkowało objęciem kontrolą sądowoadministracyjną obu zawartych w nim rozstrzygnięć tj.: odmowy przywrócenia terminu do wniesienia odwołania oraz stwierdzenia uchybienia terminu do wniesienia odwołania. W ocenie Sądu okoliczność złożenie odwołania z [...] października 2019 r. po terminie przewidzianym w art. 129 § 2 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2018 r., poz. 2096) – zwanej dalej "k.p.a.", nie ulega wątpliwości dlatego też zaskarżone postanowienie w tym zakresie odpowiada prawu. Sąd uznaje również, że pozostawienie w obrocie prawnym postanowienia stwierdzającego uchybienie terminu do wniesienia odwołania, nie stoi na przeszkodzie ewentualnemu przywróceniu terminu. Wymogi logiki i ekonomiki procesowej nakazują bowiem przyjąć, że rozpatrzenie sprawy z wniosku o przywrócenie terminu do wniesienia odwołania w trybie art. 58 § 1 k.p.a. jest na osi czasu etapem następującym po wydaniu postanowienia stwierdzającego uchybienie temu terminowi na podstawie art. 134 k.p.a. W niniejszej sprawie kontroli Sądu podlega również zasadność stanowiska Dyrektora Oddziału Regionalnego ARiMR, że wniosek o przywrócenie terminu z [...] października 2019 r. został złożony po terminie oraz, że we wniosku tym Skarżący nie uprawdopodobnił, że uchybienie terminu nastąpiło bez jego winy. W ocenie Sądu stanowisko organu jest nieprawidłowe w obu tych kwestiach. Instytucja przywrócenia terminu do dokonania czynności procesowej w toku postępowania administracyjnego została uregulowana w art. 58 k.p.a. Zgodnie z § 1 powołanej jednostki redakcyjnej, w razie uchybienia terminu należy przywrócić termin na prośbę zainteresowanego, jeżeli uprawdopodobni, że uchybienie nastąpiło bez jego winy. Natomiast w myśl art. 58 § 2 k.p.a. prośbę o przywrócenie terminu należy wnieść w ciągu siedmiu dni od dnia ustania przyczyny uchybienia terminu. Jednocześnie z wniesieniem prośby należy dopełnić czynności, dla której określony był termin. Wskazana regulacja prawna kreuje trzy przesłanki warunkujące możliwość przywrócenia terminu: wniesienie przez zainteresowanego wniosku o przywrócenie terminu z zachowaniem siedmiodniowego terminu do jego złożenia (od dnia ustania przyczyny jego uchybienia), uprawdopodobnienie przez stronę braku swojej winy w uchybieniu terminowi do dokonania czynności procesowej oraz dokonanie wraz z wnioskiem o przywrócenie terminu czynności, dla której ustanowiony był przywracany termin. Przesłanki te muszą być spełnione łącznie. Podkreślenia również wymaga, że instytucja przywrócenia terminu nie jest przedmiotem uznania organów. Omawiany przepis stanowi bowiem expressis verbis, że w razie uchybienia terminu należy go przywrócić na wniosek zainteresowanego, jeżeli uprawdopodobni on, iż uchybienie nastąpiło bez jego winy. Organ zatem, w razie wystąpienia pozytywnych przesłanek objętych tym przepisem, zobligowany jest do przywrócenia terminu. Ponadto zauważyć należy, że warunkiem przywrócenia terminu, na podstawie art. 58 § 1 k.p.a., jest jedynie uprawdopodobnienie (a nie udowodnienie) przez stronę braku winy w uchybieniu terminowi. Uprawdopodobnienie jest środkiem zastępczym dowodu w znaczeniu ścisłym, niedającym pewności, lecz tylko wiarygodność (prawdopodobieństwo) twierdzenia o jakimś fakcie. Jest to środek zwolniony od ścisłych formalności dowodowych. Z treści art. 58 § 1 k.p.a. wynika, że to strona powinna uwiarygodnić swoją staranność przy dokonywaniu czynności procesowych i że przeszkoda w dokonaniu czynności była od niej niezależna. Jako kryterium przy ocenie winy w uchybieniu terminu należy przyjąć obiektywny miernik staranności jakiej można wymagać od strony dbającej o swoje interesy. Nie budzi zatem żadnych wątpliwości, że ocena, czy zachodzą przesłanki do zastosowania art. 58 k.p.a. musi odbywać się z odwołaniem do okoliczności konkretnego przypadku. W realiach rozpoznawanej sprawy bezsporne jest, że skarżący uchybił terminowi do wniesienia odwołania oraz, że wraz z wnioskiem o przywrócenie terminu skarżący dopełnić czynności, dla której określony był termin, tj. wniósł odwołanie. Przesłanką, która musi zatem obligatoryjnie zaistnieć, aby w ogóle możliwe było badanie okoliczności podniesionych we wniosku i ewentualne przywrócenie uchybionego terminu, jest złożenie żądania (prośby) w terminie siedmiu dni od dnia ustania przyczyny uchybienia terminu. Ustanie przyczyny uchybienia terminu to ustanie przeszkody do dokonania danej czynności procesowej, niemożliwej do przezwyciężenia przez zainteresowanego, który dołożył należytej staranności w tym zakresie. Ocena, czy strona dochowała terminu do wniesienia wniosku o przywrócenie terminu należy do organu administracji publicznej. W niniejszej sprawie prawidłowo zidentyfikowaną przez organ przyczyną uchybienie terminu był brak świadomości strony co do niedopuszczalności jej odwołania z [...] lutego 2019 r. Organ przyjął, że Skarżący dowiedział się o niedopuszczalności odwołania w dniu 29 kwietnia 2019 r. Tego dnia doręczono mu bowiem postanowienie z [...] kwietnia 2019 r. w tym przedmiocie. Zatem od tej daty należy liczyć termin do złożenia wniosku o przywrócenie terminu. W ocenie Sądu stanowisko to jest nieprawidłowe. Zauważyć bowiem należy, że wspomniane postanowienie nie było prawomocne w dniu doręczenia. Skarżącemu przysługiwała skarga do wojewódzkiego sądu administracyjnego. Konsekwencją wniesienia skargi mogło być uchylenie zaskarżonego postanowienia ze wskazaniem, że pismo z [...] lutego 2019 r. skutecznie zainicjowało postępowanie odwoławcze. Tym samym złożenie odwołania wraz z wnioskiem o przywrócenie terminu do dokonania tej czynności byłoby zbędne. Otrzymując postanowienie z [...] kwietnia 2019 r. skarżący mógł zaakceptować stanowisko organu, że jego odwołanie jest niedopuszczalne i złożyć wniosek o przywrócenie terminu do jego wniesienia albo próbować podważyć to stanowisko skargą do wojewódzkiego sądu administracyjnego. W ocenie Sądu, wybranie tej drugiej możliwości nie może wpłynąć negatywnie na sytuację procesową strony w kontekście treści art. 58 § 2 K.p.a. Skoro skarżący wybrał skargę, to nie można uznać, że utracił prawo do wniesienia nowego odwołania wraz z wnioskiem o przywrócenie terminu. Tymczasem stanowisko organu sugeruje, że strona powinna zrezygnować z wniesienia skargi do sądu, ewentualnie wnieść ją równolegle z wnioskiem o przywrócenie terminu. Organ nie dostrzega jednak, że w tej drugiej sytuacji strona zmuszona byłaby do przedstawienia w obu pismach wykluczającego się stanowiska co do skuteczności jej odwołania z [...] lutego 2019 r. Dopiero uprawomocnienie się postanowienia Dyrektora Oddziału Regionalnego ARiMR z [...] kwietnia 2019 r. ostatecznie usuwało wątpliwości co do tego czy odwołanie z [...] lutego 2019 r. wywołało skutki prawne. Sąd zauważa równocześnie, że wniosek z [...] października 2019 r. o przywrócenie terminu został złożony przed uprawomocnieniem się wyroku WSA w Gorzowie Wlkp. z 17 października 2019 r. Okoliczność ta nie może mieć jednak wpływu na ocenę, że wniosek o przywrócenie terminu był przedwczesny. Po wydaniu wyroku, podobnie jak po doręczeniu postanowienia z [...] kwietnia 2019 r., Strona miała możliwość wniesienia od niego środka zaskarżenia lub odwołania wraz z wnioskiem o przywrócenie terminu. Rezygnacja z wniesienia skargi kasacyjnej skutkowała uprawomocnieniem się wyroku, a co za tym idzie postanowienia z [...] kwietnia 2019r., jeszcze przed rozpoznaniem wniosku o przywrócenie terminu. Z uwagi na powyższe uznać należy, że Skarżący składając wniosek o przywrócenie terminu w dniu 23 października 2019 r. nie przekroczył terminu o którym mowa w art. 58 § 2 K.p.a. Drugą przesłanką wskazaną w przepisach regulujących instytucję przywrócenia terminu jest uprawdopodobnienie przez stronę braku swojej winy w uchybieniu terminowi do dokonania czynności procesowej. Dyrektor Oddziału Regionalnego ARiMR uznał, że okoliczność związana z "przekonaniem Strony, iż pismo z dnia [...] lutego 2019 r. będzie rozpatrywane jako nowy dowód w sprawie", nie może być przesłanką usprawiedliwiającą uchybienie terminu. Wskazać należy, że w swoim wniosku z [...] października 2019 r. Skarżący zarzucił organowi pozostawienie go w mylnym przekonaniu o skuteczności podejmowanych działań. Treść wniosku w zestawieniu z aktami sprawy, pozwala przyjąć, że wnioskodawca uprawdopodobnił brak swojej winy w uchybieniu terminowi. Uprawdopodobnienie jest środkiem zastępczym, słabszym niż dowód, niedającym pewności, lecz jedynie wiarygodność (prawdopodobieństwo) twierdzenia o danym fakcie. Uprawdopodobnienie prowadzi do uzasadnionego przypuszczenia, że zdarzenie rzeczywiście miało miejsce. Ustawodawca celowo w tym zakresie dopuszcza środek dowodowy mniej pewny, aby tym samym ułatwić zainteresowanemu przedstawienie swych racji. W analizowanej sprawie Skarżący złożył pismo, uznane za odwołanie od decyzji z [...] lutego 2019 r., przed jej doręczeniem. Jak wskazano w skardze, działanie to wynikało to z faktu, że o rozstrzygnięciu mającym zapaść w dniu 4 lutego 2019 r. skarżący został poinformowany przez pracownika Biura Powiatowego ARiMR już 1 lutego 2019 r. Okoliczność tą uprawdopodabniają daty zamieszczone na oświadczeń o zwierzętach wycofanych z płatności oraz data złożenia ww. pisma. Uzyskanie przez Skarżącej wspomnianej informacji, w połączeniu z jego nikłą znajomością prawa, doprowadziło do stwierdzenia niedopuszczalności odwołania. Treści składanych pism wskazuje, że od chwili złożenia odwołania do czasu oddalenia skargi wyrokiem z [...] października 2019 r. Skarżący pozostawał w przekonaniu, że wywrze ono zamierzony skutek. Zauważyć należy, że organ nie podjął żadnej czynności, która umożliwiłaby skarżącemu skutecznie złożyć odwołanie. Taką czynnością nie było wezwanie z [...] kwietnia 2019r. Dyrektor Oddziału Regionalnego ARiMR jako organ administracji publicznej stosujący przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego miał świadomość, że uznanie pisma z [...] lutego 2019 r. za odwołanie doprowadzi do stwierdzenia jego niedopuszczalności na podstawie art. 134 K.p.a. Tym samym, wzywanie Skarżącego o doprecyzowanie, czy jego pismo z [...] lutego 2019 r. należy traktować jako odwołanie (pkt 1 wezwania) wprowadzało w błąd. Sugerowało bowiem, że środek zaskarżenia zostanie rozpoznany. Nie bez znaczenia jest także data ww. wezwania. Od momentu wpływu pisma z [...] lutego 2019 r., do podjęcia jakichkolwiek czynności minęły ponad 2 miesiące. W tym czasie upłynął termin do złożenia odwołania od decyzji z [...] lutego 2019r. Organy obu instancji znając przepisy prawa, miały świadomość, że pismo skarżącego niezależnie od ostatecznie nadanej mu formy, nie mogło doprowadzić do zmiany treści ww. decyzji. Pomimo tego nie podjęły żadnych działań mogących umożliwić skarżącemu skutecznie odwołanie się. Nieznajomość przepisów prawa sama w sobie nie może być uznana za wystarczającą przesłankę do przywrócenie terminu. Jednak w konkretnych okolicznościach, w połączeniu z działaniami lub zaniechaniami organu administracji publicznej może prowadzić do oceny, że uchybienie terminu nastąpiło bez winy strony. W ocenie Sądu, poinformowanie Skarżącego o treści decyzji przed jej wydaniem, brak informacji o nieskuteczności pisma z [...] lutego 2019 r. przed upływem terminu do wniesienia odwołania od decyzji oraz wzywanie o doprecyzowanie pisma sugerujące, że zostanie mu nadany bieg, w połączeniu z brakiem znajomości przepisów skutkowało tym, że Skarżący nie miał możliwości wniesienia odwołania w terminie. Przyjąć zatem należy, że uchybienie to nastąpiło bez jego winy. Zauważyć również należy, że w powyższej sytuacji odmowa przywrócenia terminu naruszała również art. 8 § 1 K.p.a., który stanowi, że organy administracji publicznej prowadzą postępowanie w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej, kierując się zasadami proporcjonalności, bezstronności i równego traktowania. Przeprowadzona w niniejszej sprawie kontrola zaskarżonego postanowienia w zakresie podniesionych w skardze zarzutów oraz przesłanek wziętych przez Sąd pod uwagę z urzędu wykazała, że postanowienie narusza art. 58 § 1 i 2 w zw. z art. 8 K.p.a. Przy ponownym rozpoznawaniu sprawy organ uwzględni powyższe uwagi przy podejmowaniu rozstrzygnięcia dotyczącego przywrócenia terminu do wniesienia odwołania. Z uwagi na powyższe, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) P.p.s.a oraz art. 151 P.p.s.a. Sąd orzekł jak w sentencji. O zwrocie kosztów postępowania orzeczono na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 1 P.p.s.a.