I SA/Go 1273/06

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Dariusz Skupień Sędziowie Sędzia WSA Jacek Niedzielski (spr.) Asesor WSA Alina Rzepecka Protokolant sekr.sąd. Monika Hładki po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 9 listopada 2006r. sprawy ze skargi Rady Miejskiej na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody z dnia [...] nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności § 3 ust. 1 pkt. 3 uchwały nr [...] Rady Miejskiej z dnia [...]r. w sprawie szczegółowych zasad i trybu udzielania ulg w spłacie należności pieniężnych Gminy – Miasto i gminnych jednostek organizacyjnych do których nie stosuje się przepisów ustawy Ordynacja podatkowa. 1. Uchyla zaskarżone rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody; 2. zasądza od Wojewody na rzecz skarżącej gminy kwotę 540 zł (pięćset czterdzieści) tytułem zwrotu kosztów postępowania. Wojewoda rozstrzygnięciem nadzorczym z [...] lipca 2006 r. wydanym na podstawie art. 91 ust 1 ustawy z 8 marca 1990 r. O samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 r. nr 142, poz. 1591 ze zm.) stwierdził nieważność § 3 ust. 1 pkt 3 uchwały Nr [...] Rady Miejskiej, podjętej na sesji w dniu [...] czerwca 2006 r. w sprawie szczegółowych zasad i trybu udzielania ulg w spłacie należności pieniężnych Gminy – Miasto i gminnych jednostek organizacyjnych, do których nie stosuje się przepisów ustawy – Ordynacja podatkowa oraz wskazania organów i osób do tego uprawnionych. Uzasadniając swoje stanowisko Wojewoda stwierdził, że Rada Miejska w § 3 ust 1 pkt 3 wskazanej uchwały, naruszyła prawo – art. 43 ustawy z 30 czerwca 2005 r. O finansach publicznych (Dz. U. nr 249, poz. 2104 ze zm.) z związku z art. 2 § 1 pkt 1 ustawy z 29 sierpnia 1997 r. Ordynacja podatkowa (tj. Dz.U. z 2005 r. nr 8, poz. 60 ze zm.). Rada Miejska w § 3 ust. 1 pkt 3 przedmiotowej uchwały wśród wierzytelności gminy i jej jednostek organizacyjnych w stosunku, do których mają być stosowane ulgi określone uchwałą wymieniła należności z tytułu opłaty za trwały zarząd. Stosownie do art. 43 ustawy o finansach publicznych w przypadkach uzasadnionych ważnym interesem dłużnika lub interesem publicznym należności pieniężne, do których nie stosuje się przepisów ustawy – Ordynacja podatkowa, przypadające jednostce samorządu terytorialnego lub jej jednostkom organizacyjnym mogą być umarzane, a ich spłata odroczona lub rozłożona na raty, na zasadach określonych przez organ stanowiący. W ust. 2 art. 43 ustawodawca stwierdził, iż organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego określa szczegółowe zasady i tryb udzielania ulg, o których mowa w ust. 1 oraz wskazuje organ lub osobę do tego uprawnioną. Przepis ten upoważnia Radę Gminy do ustalania trybu i zasad umarzania, udzielania ulg jedynie wobec takich należności, do których nie stosuje się przepisów Ordynacji podatkowej. W myśl art. 2 § 1 pkt 1 Ordynacji podatkowej przepisy ustawy stosuje się do podatków, opłat oraz niepodatkowych należności budżetu państwa oraz budżetów jednostek samorządu terytorialnego, do których ustalania lub określania uprawnione są organy podatkowe. Wskazane niepodatkowe należności mają charakter danin publicznych i odniesienie do nich reżimu przepisów Ordynacji podatkowej jest w pełni uzasadnione ze względu na identyczność ich publicznoprawnego charakteru z podatkami. Zgodnie bowiem z definicją zawartą w art. 3 pkt 8 Ordynacji podatkowej, niepodatkowe należności budżetowe to niebędące podatkami i opłatami należności, stanowiące dochód budżetu państwa lub budżetu jednostki samorządu terytorialnego, wynikające ze stosunków publicznoprawnych. W ocenie Wojewody wskazane przepisy Ordynacji podatkowej będą miały zastosowanie także w tych przypadkach, w których należność wynikającą ze stosunku publicznoprawnego, ale niebędącą podatkiem w myśl przepisów prawa podatkowego, ustala organ podatkowy (m.in. wójt, burmistrz, prezydent). Instytucja trwałego zarządu uregulowana została w rozdziale 5 ustawy z 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2004 r. nr 261, poz. 2603 ze zm.). Trwały zarząd jest prawną formą władania nieruchomością przez jednostkę organizacyjną. Źródłem ustanowienia trwałego zarządu jest decyzja administracyjna wydana przez właściwy organ, która określa m.in. wysokość opłat za trwały zarząd. W ocenie wojewody wskazuje to, że stosunek trwałego zarządu ma charakter publicznoprawny, a opłata z tego tytułu ustalana jest jednostronnie przez organ mający status organu podatkowego. Nie budzi zatem wątpliwości, że należności z tytułu takich opłat stanowią dochód budżetowy. Tym samym należności z tytułu opłaty za trwały zarząd traktować należy, jako niepodatkowe należności budżetu jednostki samorządu terytorialnego w rozumieniu przepisów Ordynacji podatkowej, zatem przepisy te wyłączają stosowanie do nich zasad, określonych w art. 43 ustawy o finansach publicznych. Rozstrzygnięcie nadzorcze zaskarżone zostało do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego. Skarżąca zarzuciła rozstrzygnięciu nadzorczemu naruszenie prawa materialnego – art. 43 ustawy z 30 czerwca 2005 r. o finansach publicznych (Dz. U. nr 249, poz. 2104) i art. 2 § 1 pkt 1 ustawy Ordynacja podatkowa w związku z art. 4 pkt 9 i art. 45 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Wskazując na powyższe naruszenia skarżąca wniosła o uchylenie w całości zaskarżonego rozstrzygnięcia. Uzasadniając swoje stanowisko skarżąca wskazała na dokonanie przez Wojewodę błędnej wykładni art. 2 § 1 pkt 1 Ordynacji podatkowej w związku z art. 43 ustawy o finansach publicznych. W ocenie skarżącej, art. 2 § 1 pkt 1 Ordynacji podatkowej wskazuje, że przepisy ustawy Ordynacja podatkowa stosuje się do podatków, opłat oraz niepodatkowych należności budżetu państwa i budżetów jednostek samorządu terytorialnego, do których ustalenia lub określania uprawnione są organy podatkowe. Trwały zarząd uregulowany został przepisami ustawy o gospodarce nieruchomościami . Zgodnie z art. 4 pkt 9 i art. 45 ust. 1 tej ustawy, trwały zarząd ustanawiają: wójtowie, burmistrzowie i prezydenci w odniesieniu do nieruchomości gminnych, organy wykonawcze powiatów i województw w odniesieniu do nieruchomości powiatowych i wojewódzkich, starostowie wykonując zadania z zakresu administracji rządowej w odniesieniu do nieruchomości Skarbu Państwa i zgodnie z art. 60 minister właściwy do spraw administracji publicznej w odniesieniu do ustanowienia trwałego zarządu na rzecz jednostek wymienionych w tym przepisie. Trwały zarząd, jako jednolita prawna forma władania nieruchomością, ustanawiany jest przez różne organy administracji publicznej, przy czym nie są to w każdym przypadku organy podatkowe w rozumieniu art. 2 § 1 pkt 1 Ordynacji podatkowej. Stanowisko organu nadzoru, że do opłat z tytułu trwałego zarządu określonych przez wójtów, burmistrzów i prezydentów mają zastosowanie przepisy Ordynacji podatkowej, prowadzi do nie uzasadnionego podziału tych opłat z tytułu trwałego zarządu na takie opłaty, które podlegają przepisom Ordynacji podatkowej i na takie, do których Ordynacja podatkowa zastosowania nie ma (opłaty ustanawiane przez inne organy). O ile organami podatkowymi są wójtowie, burmistrzowie i prezydenci, to pozostałe organy, które ustanawiają trwały zarząd nie są organami podatkowymi w rozumieniu art. 2 § 1 pkt 1 Ordynacji podatkowej. Skarżąca podnosi, ze zgodnie z art. 2 § 1 pkt 1 i art. 13 pkt 1 Ordynacji podatkowej prezydent jest organem podatkowym wtedy, gdy jest właściwy do rozpoznania sprawy mającej podstawę w przepisach prawa podatkowego. Takie ustalenie wynika z uchwały NSA z dnia 17 lipca 2000 r. sygn. akt FPK 1/00. Wyrok ten dotyczył opłat za usunięcie drzew i krzewów z ustawy o ochronie środowiska, ale argumentacja zawarta w uzasadnieniu ma w ocenie skarżącej zastosowanie w niniejszej sprawie. Dodatkowo twierdzenie, że do opłat z tytułu trwałego zarządu nie stosuje się przepisów Ordynacji podatkowej wzmacnia fakt, że ustawa o gospodarce nieruchomościami nie stanowi przepisów podatkowych, a jej art. 50 nakazuje stosować do trwałego zarządu w sprawach nieuregulowanych przepisy Kodeksu cywilnego. Wojewoda w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga okazała się zasadna. W sprawie bezsporne jest, że zgodnie z art. 43 ustawy z dnia 30 czerwca 2005 r. o finansach publicznych (Dz. U. nr 249, poz. 2104 ze zm.) w przypadkach uzasadnionych ważnym interesem dłużnika lub interesem publicznym należności pieniężne, do których nie stosuje się przepisów ustawy Ordynacja podatkowa, przypadające jednostce samorządu terytorialnego lub jej jednostkom organizacyjnym mogą być umarzane, a ich spłata odraczana lub rozkładana na raty na zasadach określonych przez organ stanowiący. Organy stanowiące jednostek samorządu terytorialnego są również uprawnione do określania szczegółowych zasad i trybu udzielania tych ulg. Spór dotyczy tego, czy Rada Miejska mogła określić w uchwale z dnia [...] czerwca 2006 r., iż określone przez nią w uchwale szczegółowe zasady i tryb udzielania ulg w spłacie należności pieniężnych mogą dotyczyć również należności z tytułu opłat za trwały zarząd. Należy zatem odpowiedzieć na pytanie czy do opłat z tytułu trwałego zarządu stosuje się przepisy Ordynacji podatkowej. Trwały zarząd jest formą prawną władania nieruchomościami przez jednostkę organizacyjną. Zasady oddawania w trwały zarząd określają przepisy ustawy z 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. nr 261, poz. 2603 ze zm.). Zgodnie z art. 45 ust. 1 ustawy trwały zarząd na rzecz jednostki organizacyjnej ustanawia właściwy organ w drodze decyzji. W decyzji o ustanowieniu trwałego zarządu określa się m.in. cenę nieruchomości i opłatę z tytułu trwałego zarządu (art. 45 ust 2 ustawy). Posługując się definicjami zawartymi w art. 4 ustawy należ wskazać, że przez właściwy organ – należy rozumieć starostę, wykonującego zadania z zakresu administracji rządowej, w odniesieniu do nieruchomości stanowiących własność Skarbu Państwa oraz organ wykonawczy gminy, powiatu i województwa w odniesieniu do nieruchomości stanowiących odpowiednio własność gminy, powiatu i województwa (art. 4 pkt 9). Natomiast przez jednostkę organizacyjną należy rozumieć państwową lub samorządową jednostkę organizacyjną nieposiadającą osobowości prawnej (art. 4 pkt 10). Z powyższego wynika, że trwały zarząd to forma władania nieruchomością przez specyficzny podmiot, jaką jest jednostka organizacyjna. Ustanowienie trwałego zarządu następuje na podstawie decyzji właściwego organu, w której określa się między innymi wysokość opłaty z tytułu trwałego zarządu. Zakres stosowania przepisów ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. Ordynacja podatkowa (t.j. Dz. U. z 2005 r. nr 8, poz. 60 ze zm..) określony został w art. 2 ustawy. Zgodnie z art. 2 § 1 pkt 1 Ordynacji podatkowej przepisy ustawy stosuje się do podatków, opłat oraz niepodatkowych należności budżetu państwa oraz budżetów jednostek samorządu terytorialnego, do których ustalania lub określania uprawnione są organy podatkowe. Zgodnie z treścią art. 2 § 1 pkt 1 ustawy zakres stosowania przepisów Ordynacji uzależniony jest w pierwszym rzędzie od kryterium podmiotowego. Przepisy tej ustawy mają zastosowanie do należności budżetu państwa lub budżetów samorządowych – podatków, opłat oraz należności niepodatkowych – do których ustalania lub określania uprawnione są organy podatkowe. Z tego przepisu można wyprowadzić normę, zgodnie z którą przepisy Ordynacji mają zastosowanie do wszystkich należności budżetowych ustalanych lub określanych przez organy podatkowe. Zakres przedmiotowy stosowania przepisów Ordynacji został wyraźnie poszerzony w przepisie § 2 art. 2. Przepisy działu III Ordynacji mają bowiem zastosowanie (jeżeli odrębne przepisy nie stanowią inaczej) również do opłat oraz niepodatkowych należności budżetu państwa, do których ustalania lub określania uprawnione są inne organy niż organy podatkowe, którym wówczas zgodnie z § 3 przysługują uprawnienia organów podatkowych. Przepisy normujące zobowiązania podatkowe stosuje się również do tych należności budżetowych, które są ustalane lub określane przez inne organy niż naczelnicy urzędów skarbowych, przewodniczący zarządów jednostek samorządu terytorialnego, dyrektorzy izb skarbowych, samorządowe kolegia odwoławcze oraz Ministra Finansów. Warunkiem poszerzenia zakresu stosowania przepisów Ordynacji jest, aby odrębne przepisy nie wykluczały możliwości stosowania przepisów Ordynacji co do spraw unormowanych w tych przepisach lub też w przepisach ustalających ich zakres podmiotowy. Przepisy regulujące zakres stosowania Ordynacji nie mogą być interpretowane w sposób rozszerzający. Należy zatem przyjąć, że stosowanie przepisów normujących zobowiązania podatkowe może być rozszerzone, w stosunku do generalnej zasady wyrażonej w art. 2 § 1 jedynie na te podmioty, które nie będąc organami podatkowymi w rozumieniu Ordynacji (art. 13) ustalają lub określają publicznoprawne należności budżetu państwa, z wyraźnym wykluczeniem należności jednostek samorządu terytorialnego. Przepisy Ordynacji mogą być stosowane jedynie do publicznoprawnych stosunków zobowiązaniowych, a więc stosunków, w których władza publiczne występuje, jako ich podmiot. Zgodnie z treścią art. 2 § 4 przepisy Ordynacji nie mają zastosowania do świadczeń pieniężnych wynikających ze stosunków cywilnoprawnych oraz opłat za usługi, do których stosuje się przepisy o cenach. Analiza treści przepisów zamieszczonych w art. 2 Ordynacji wskazuje, iż należnościami budżetowymi, do których stosuje się przepisy Ordynacji, są – obok podatków i opłat – także niepodatkowe należności budżetu państwa oraz budżetu jednostek samorządu terytorialnego. Definicja ustawowa tego pojęcia została zamieszczona w art. 3 pkt 8 Ordynacji, zgodnie z którym przez niepodatkowe należności budżetowe rozumie się niebędące podatkami i opłatami należności stanowiące dochód budżetu lub budżetu jednostki samorządu terytorialnego, wynikające ze stosunków publicznoprawnych. Do niepodatkowych należności budżetu państwa i budżetów jednostek samorządu terytorialnego można zaliczyć: - wypłaty z zysku jednoosobowych spółek Skarbu Państwa (art. 2 ust 1 ustawy z 1 grudnia 1995 r. o wypłatach z zysku przez jednoosobowe spółki Skarbu Państwa Dz. U. nr 154, poz. 792); - opłaty eksploatacyjne za wydobywanie kopalin (ustawa z 4 lutego 1994 r. – Prawo gospodarcze i górnicze – Dz. U. nr 27, poz. 96 ze zm.); - wpłaty z zysku przedsiębiorstw państwowych oraz jednoosobowych spółek Skarbu Państwa lub gminy; - wpłaty z zysku NBP; - opłaty od poręczeń i gwarancji udzielonych przez Skarb Państwa; - nadmiernie pobrane kwoty dotacji budżetowych; - opłaty elektryfikacyjne, melioracyjne. Nie są objęte przepisami Ordynacji wpływy budżetowe z tytułu: - kar i grzywien pobranych na podstawie ustaw karnych; - opłat sądowych; opłat i kosztów egzekucyjnych. Regulacja zakresu stosowania przepisów Ordynacji jest mało precyzyjna i nastręcza wiele trudności interpretacyjnych. Generalnie można przyjąć, iż przepisy Ordynacji stosowane są do publicznoprawnych należności budżetowych ustalanych lub określanych przez organy podatkowe, a także, gdy chodzi o przepisy normujące zobowiązanie podatkowe do publicznoprawnych należności budżetu państwa ustalanych lub określanych przez inne niż podatkowe organy. Ten ostatni przepis powoduje, że o zakresie stosowania przepisów Ordynacji rozstrzygają nie tylko jej przepisy lecz także przepisy innych ustaw, które przesądzają o zastosowaniu do określonych rodzajów należności pieniężnych, przepisów Ordynacji. Należy stanowczo podkreślić, że zakres stosowania przepisów Ordynacji powinien jednoznacznie wynikać z obowiązującego prawa – przepisów Ordynacji albo też przepisów innych ustaw, które expressis verbis ustalają, iż należności pieniężne wynikające z przepisów tych ustaw podlegają reżimowi prawnemu Ordynacji. Należy podkreślić raz jeszcze, iż zakresu stosowania przepisów Ordynacji nie można domniemywać. W tym też kontekście stwierdzić należy, że przepisy ustawy o gospodarce nieruchomościami, które regulują oddanie nieruchomości w trwały zarząd i pobieranie z tego tytułu opłat, nie zawierają przepisów, które poddawałyby sprawy związane właśnie z opłatami z tytułu trwałego zarządu rygorom – reżimowi Ordynacji podatkowej. Tym samym do opłat z tytułu trwałego zarządu nie stosuje się przepisów Ordynacji podatkowej i to zarówno co do sposobu ich ustalania, pobierania jak i egzekwowania, a także skutków nieuiszczenia tych opłat. Przedstawiona przez Wojewodę w rozstrzygnięciu nadzorczym wykładnia art. 2 § 1 pkt 1 Ordynacji jest zatem niedopuszczalną, rozszerzającą interpretacją tego przepisu, stojącą w sprzeczności z wyrażoną wcześniej przez Sąd zasadą, iż zakresu Ordynacji nie można domniemywać, musi ona wynikać jednoznacznie z obowiązującego prawa. Z tych też względów oraz na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz. 1270 ze zm.) Sąd orzekł jak w sentencji. O kosztach Sąd orzekł na podstawie art. 200 powołanej ustawy. |Asesor WSA |Sędzia WSA |Sędzia WSA | |Alina Rzepecka |Dariusz Skupień |Jacek Niedzielski |