I SA/Go 129/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Jan Grzęda Sędziowie Sędzia WSA Krystyna Skowrońska-Pastuszko Sędzia WSA Barbara Rennert (spr.) Protokolant st. sekr. sąd. Agnieszka Czajkowski po rozpoznaniu w dniu 18 maja 2016 r. na rozprawie sprawy ze skargi Prokuratora Rejonowego na uchwałę nr XXV/90/2012 Rady Miejskiej z dnia 20 grudnia 2012 r. w sprawie ustalenia wzoru deklaracji o wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi składanej przez właścicieli nieruchomości stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały w części, tj. załącznika nr 1 w rubryce F o treści "Oświadczam, że jestem świadomy/a odpowiedzialności karnej za podanie danych niezgodnych ze stanem faktycznym.". Prokurator Rejonowy wniósł skargę na uchwałę Rady Miejskiej z 20 grudnia 2012 r. nr XXV/90/2012, wydaną w sprawie wzoru deklaracji o wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi w części obejmującej punkt F załącznika nr 1 do tej uchwały, zawierający sformułowanie "Oświadczam, że jestem świadomy/a odpowiedzialności karnej za podanie danych niezgodnych ze stanem faktycznym.". Zaskarżonej uchwale Prokurator zarzucił istotne naruszenie prawa materialnego – art. 40 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 r. nr 142, poz. 1591 ze zm.; dalej: "u.s.g.") oraz art. 6n ust. 1 ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (Dz. U. z 2012 r. poz. 391, ze zm.; dalej: "u.u.c.p.g."), przez złożenie w załączniku do uchwały przez osobę składającą deklarację lub osobę ją reprezentującą oświadczenia, zawierającego pouczenie o odpowiedzialności karnej za podanie danych niezgodnych ze stanem faktycznym (pkt F załącznika), podczas gdy art. 6n ust. 1 u.u.c.p.g. nie daje możliwości nakładania przez organ stanowiący gminy na podmiot składający deklarację obowiązku potwierdzenia danych pod groźbą odpowiedzialności karnej. Na tej podstawie strona skarżąca wniosła o stwierdzenie nieważności uchwały w zaskarżonym zakresie. W odpowiedzi na skargę Rada Miejska poinformowała, że na sesji Rady, która odbędzie się w sierpniu 2015r., podjęta zostanie uchwała mająca na celu wyeliminowanie z obrotu prawnego wadliwego zapisu w deklaracji o wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi składanej przez właścicieli nieruchomości. Oddalając skargę Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim wskazał, że uchwała sprzeczna z prawem jest nieważna, przy czym nieważność, którą sąd stwierdza, powoduje jedynie istotne naruszenie prawa. Nie ma sprzeczności z prawem, jeżeli określone rozstrzygnięcie nie jest wyraźnie zakazane przez ustawodawcę i mieści się w granicach uznania. Za istotne, prowadzące do stwierdzenia nieważności uchwały, naruszenie Sąd uznał takie, które pociąga za sobą negatywne skutki dla określonego podmiotu lub znacząco wpływa na stosunki społeczne. Jeżeli miałyby one zostać w widoczny sposób zdeformowane w wyniku zachowania mocy przez niezgodny z prawem akt, to stanowi on istotne naruszenie prawa. WSA nie podzielił poglądu Prokuratora, że uchwała w kwestionowanym zakresie dotknięta została wadą nieważności. Stwierdził, że organ stanowiący nie przekroczył delegacji ustawowej, zamieszczając w deklaracji zapis o spornym oświadczeniu. Podkreślił, że norma art. 6n ust. 1 u.u.c.p.g. uprawnia radę gminy do określenia w drodze uchwały wzoru deklaracji przy uwzględnieniu konieczności zapewnienia obliczenia wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami. Opracowany wzór powinien umożliwić prawidłowe obliczenie wysokości tej opłaty, co nie wyklucza umieszczenia w tych formularzach informacji mających spowodować ich wypełnienie w sposób zapewniający podanie danych odpowiadających rzeczywistości. Skarżący nie wskazał istnienia regulacji prawnej zakazującej informowania podatnika o ponoszeniu odpowiedzialności karnej, do której należy także zaliczyć odpowiedzialność karnoskarbową ponoszoną za określone działania, a która poprzez regulację zawartą w art. 6q u.u.c.p.g., odsyłającą wprost w całości do regulacji Ordynacji podatkowej, może na taką odpowiedzialność wskazywać. WSA podkreślił, że w postępowaniu sądowoadministracyjnym nie przesądza się kwestii dotyczącej odpowiedzialności karnej czy karnoskarbowej. Istnienie lub brak istnienia tego rodzaju odpowiedzialności nie ma dla rozpoznawanej sprawy znaczenia albowiem samo pouczenie nie tworzy takiej odpowiedzialności. Dodał, że istotą prawidłowego działania państwa jest działanie nie tylko jego organów zgodne z ustalonym przez nie rzeczywistym stanem faktycznym, ale również składanie przez obywateli oświadczeń odpowiadających rzeczywistości. Podniósł, że złożenie deklaracji zawierającej oświadczenia wiedzy, zakwestionowane przez Prokuratora, nie skutkuje odpowiedzialnością z art. 233 § 6 ustawy z dnia 6 czerwca 1997 r. Kodeks karny (Dz. U. z 1997 r. Nr 88, poz. 553 ze zm.) albowiem odebranie oświadczenia musi nastąpić pod rygorem odpowiedzialności karnej, a w cytowanym sformułowaniu brak jest stwierdzenia, że oświadczenie jest składane pod rygorem odpowiedzialności karnej. Przepis art. 6n u.u.c.p.g. określa jedynie niezbędne elementy, które powinny znaleźć się we wzorze deklaracji, ale nie wymienia enumeratywnie wszystkich elementów składowych tego wzoru. Dlatego zawarcie oświadczenia, którego treść legła u podstaw zaskarżenia przez Prokuratora uchwały należy także oceniać w kontekście realizacji szeroko rozumianej zasady praworządności, wyrażonej w art. 7 Konstytucji RP. Sąd uznał, że zapis kwestionowanego oświadczenia nie jest objaśnieniem dotyczącym sposobu wypełnienia deklaracji. Wskazuje jednak osobie wypełniającej, że powinna zwrócić uwagę na okoliczność podawania prawdziwych danych tym bardziej, że - jak wynika wprost z przepisów u.u.c.p.g. - deklaracja stanowi podstawę do wystawienia tytułu wykonawczego. Złożenie oświadczenia pozostawało bez wpływu na wielkość opłaty należnej za gospodarowanie odpadami komunalnymi. Oświadczenie stanowiące część formularza deklaracji o wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi, składanej przez właścicieli nieruchomości, należy traktować jako mające charakter informacyjny i zmierzające do zwrócenia przez podmiot składający deklarację szczególnej uwagi oraz dbałości o jej prawidłowe wypełnienie. W wyniku rozpoznania złożonej przez Prokuratora skargi kasacyjnej Naczelny Sąd Administracyjny uchylił powyższy wyrok i sprawę przekazał WSA w Gorzowie Wlkp. do ponownego rozpoznania. Zdaniem NSA skarga kasacyjna zasługiwała na uwzględnienie, gdyż zasadne okazały się jej zarzuty dotyczące przekroczenia przez Radę Miejską upoważnienia ustawowego przy podejmowaniu spornej uchwały z 20 grudnia 2012 r. NSA podkreślił, że organy władzy publicznej, do których zaliczane są także organy samorządowe, mogą działać na podstawie i w granicach prawa (art. 7 Konstytucji), a ta ważna zasada demokratycznego państwa prawa stanowi gwarancję ochrony obywateli przed omnipotencją organów państwa. Organy władzy publicznej mogą działać jednie w granicach wyznaczonych przez przepisy prawa, określające ich zadania, właściwość i tryb postępowania. Dlatego też nawet wówczas, gdy swoim rozstrzygnięciem organ władzy publicznej stara się według swego przekonania w sposób racjonalny ukształtować określone stosunki prawne, to takie rozstrzygnięcie jest dopuszczalne, o ile znajduje oparcie w wyraźne obowiązujących przepisach prawa. Władza publiczna działa bowiem według reguły: "dozwolone jest tylko to co wynika z przepisów prawa". NSA, powołując się na art. 94 i 168 Konstytucji, stwierdził że zasada ta nie doznaje ograniczeń w odniesieniu do działalności uchwałodawczej organów samorządu terytorialnego w zakresie stanowienie prawa miejscowego. Zaznaczył, że obowiązek przestrzegania upoważnień ustawowych przy stanowieniu prawa miejscowego znajduje także potwierdzenie w 18 ust. 2 pkt. 8 i art. 40 ust. 1 u.s.g. Natomiast przywołany przez Sąd pierwszej instancji art. 18 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, ustanawia domniemanie właściwości rady gminy, jako jednego z organów gminy, we wszystkich sprawach pozostających w zakresie działania gminy i nie stwarza domniemania kompetencji rady gminy do wydania aktów prawa miejscowego. Stanowiąc prawo miejscowe rada gminy powinna działać w granicach upoważnienia ustawowego. Sąd kasacyjny zaznaczył, że upoważnienie ustawowe do wydania aktu prawa miejscowego, określającego wzór ww. deklaracji, zawiera art. 6n ust. 1 u.u.c.p.g. Zaznaczył, że zakres upoważnienia zawartego w tym przepisie został wyraźnie określony przez wyczerpujące wyliczenie zagadnień przekazanych gminie do uregulowania w drodze uchwały w sprawie wzoru deklaracji i niedopuszczalna jest rozszerzająca wykładnia ustawowego upoważnienia. Zdaniem NSA z przepisu tego w żadnym razie nie można wywieść upoważnienia dla rady gminy do zamieszczenia w deklaracji pouczenia o odpowiedzialności karnej. Jedyne pouczenie jakie zgodnie z delegacją zawartą w tym przepisie powinno znaleźć się w deklaracji to pouczenie, że stanowi ona podstawę do wystawienia tytułu wykonawczego. Zamieszczenie we wzorze deklaracji pouczenia o odpowiedzialności karnej za podanie danych niezgodnych ze stanem faktycznym stanowi przekroczenie zawartego w tym przepisie upoważnienia ustawowego. Dalej NSA stwierdził, że podstawy do zamieszczenia we wzorze deklaracji pouczenia o odpowiedzialności karnej za podanie danych niezgodnych ze stanem faktycznym nie daje również art. 6q u.u.c.p.g., w którym zawarte jest odwołanie do stosowania wprost w sprawach dotyczących opłat za gospodarowanie odpadami komunalnymi przepisów ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa (Dz. U. z 2012 r., poz. 749 ze zm.; dalej: "Ordynacja podatkowa"). Art. 121 § 2 tej ustawy nakłada na organy podatkowe obowiązek udzielania niezbędnych informacji i wyjaśnień o przepisach prawa podatkowego, pozostających w związku z przedmiotem tego postępowania. NSA zauważył, że przepis ten reguluje obowiązek procesowy organu prowadzącego postępowanie. W żadnej mierze nie można tego obowiązku utożsamiać z upoważnieniem do stanowienia aktu prawa miejscowego. W konsekwencji powyższych rozważań NSA stwierdził, że żaden z przepisów stanowiących materialno-prawną podstawę spornej uchwały nie upoważniał Rady Miejskiej do nałożenia obowiązku składania oświadczenia świadomości co do odpowiedzialności karnej za podanie danych niezgodnych ze stanem faktycznym. Rozstrzygając kwestię charakteru powyższego naruszenie prawa przez zawarcie w przyjętym wzorze deklaracji oświadczenia świadomości o odpowiedzialności karnej za podanie danych niezgodnych ze stanem faktycznym, NSA zauważył, że zgodnie z art. 91 ust. 1 u.s.g. uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne. Jednak w przypadku nieistotnego naruszenia prawa organ nadzoru nie stwierdza nieważności uchwały lub zarządzenia, ograniczając się do wskazania, iż uchwałę lub zarządzenie wydano z naruszeniem prawa, o czym stanowi art. 91 ust. 4 tej ustawy. Sąd kasacyjny podkreślił, że z treści tych przepisów wynika, iż przesłanką stwierdzenia nieważności uchwały organu samorządu gminnego jest istotne naruszenie prawa, jednakże nie można przyjąć, że nie dochodzi do istotnego naruszenia prawa, jeżeli określone rozstrzygnięcie nie jest wyraźnie zakazane przez ustawodawcę i mieści się w granicach uznania. NSA jeszcze raz przypomniał, że do stanowienia prawa miejscowego niezbędne jest wyraźne upoważnienie ustawowe i działa zasada: "dozwolone jest tylko to co wynika z przepisów prawa". Stanowienie prawa miejscowego bez upoważnienia ustawowego lub z przekroczeniem granic tego upoważnienia jest istotnym naruszeniem prawa w rozumieniu art. 91 ust. 1 u.s.g. Sąd kasacyjny podkreślił, że w przywołanym przepisie ustawodawca nie posługuje się kryterium "rażącego" naruszenia prawa lecz "istotnego" naruszenia prawa i przypomniał, że orzecznictwo sądów administracyjnych do takich "istotnych" naruszeń prawa, skutkujących nieważnością uchwały, zalicza się między innymi naruszenie przepisów wyznaczających upoważnienie do podejmowania uchwał. Zaznaczył, że w tej sprawie Rada Miasta przekroczyła granice upoważnienia ustawowego przy określeniu wzoru deklaracji o wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi, zaś Sąd pierwszej instancji błędnie ocenił charakter tego naruszenia prawa. Uchylając zaskarżony wyrok NSA zaznaczył, że przy ponownym rozpoznaniu sprawy Sąd pierwszej instancji uwzględni przedstawioną ocenę prawną. Sąd zważył, co następuje: Przystępując ponownie badania zgodności z prawem zaskarżonej uchwały Rady Miejskiej z 20 grudnia 2012 r. nr XXV/90/2012 wydanej w sprawie wzoru deklaracji o wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi w części obejmującej punkt F załącznika nr 1 do tej uchwały, trzeba mieć na względzie przede wszystkim to, że niniejsza sprawa była przedmiotem oceny dokonanej przez Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 16 lutego 2016 r., sygn. akt II FSK 3302/15, mocą którego został uchylony w całości wyrok tutejszego Sądu z 2 września 2015 r. (sygn. akt I SA/Go 298/15), a sprawę przekazano temu Sądowi do ponownego rozpoznania. W tej sytuacji zastosowanie w sprawie znajduje art. 190 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.; dalej: "P.p.s.a."), w myśl którego sąd administracyjny, któremu sprawa została przekazana, związany jest wykładnią prawa dokonaną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny. Z przepisu tego wynika zatem, że związanie to nie dotyczy oceny stanu faktycznego sprawy, albowiem ocena ta nie jest wykładnią przepisów prawa. Jednakże w pozostałym zakresie ocena wyrażona przez NSA wiąże sąd ponownie rozpoznający sprawę. Wykładnia prawa obejmuje zarówno prawo materialne, jak i prawo procesowe. Możliwość odstąpienia od zawartej w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego wykładni prawa istnieje tylko wtedy, gdy stan faktyczny ustalony w wyniku ponownego rozpoznania sprawy uległ tak zasadniczej zmianie, że do nowo ustalonego stanu faktycznego należy stosować przepisy odmienne od wyjaśnionych przez Naczelny Sąd Administracyjny lub po wydaniu orzeczenia NSA zmianie uległ stan prawny (Hanna Knysiak-Molczyk: Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz. s. 577). Odnosząc powyższe uwagi do okoliczności niniejszej sprawy, Sąd nie stwierdził zaistnienia przesłanek umożliwiających odstąpienie od oceny prawnej wyrażonej w wyżej przywołanym wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego. Nie uległ bowiem zmianie ani stan faktyczny sprawy, ani nie uległy zmianie przepisy mające zastosowanie w niniejszej sprawie. W konsekwencji należy przyjąć, że dalsze rozważania na temat legalności zaskarżonego aktu muszą być prowadzone w oparciu o stanowisko Naczelnego Sądu Administracyjnego. W związku z powyższym należy stwierdzić, że skarga zasługuje na uwzględnienie, gdyż ocena legalności zaskarżonego aktu, dokonana stosownie do postanowień art. 3 § 1 i § 2 pkt 5 P.p.s.a., wykazała iż zaskarżona uchwała Rady Miejskiej z 20 grudnia 2012 r. w części wskazanej w skardze Prokuratora, została wydana z istotnym naruszeniem prawa, uzasadniającym stwierdzenie jej nieważności. W szczególności naruszony został przepis art. 40 ust. 1 u.s.g. oraz art. 6n ust. 1 u.u.c.p.g. Należy przypomnieć, że podstawą zaskarżenia ww. uchwały stał się zapis zawarty w ustalonym tą uchwałą wzorze deklaracji o wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi, w części obejmującej punkt F załącznika nr 1 do tej uchwały, zawierający sformułowanie "Oświadczam, że jestem świadomy/a odpowiedzialności karnej za podanie danych niezgodnych ze stanem faktycznym.". Oceniając powyższy zapis, będąc przy tym związanym wykładnią prawa dokonaną przez Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 16 lutego 2016 r. (II FSK 3302/15), Sąd stwierdza, że organy władzy publicznej, do których zaliczane są także organy samorządowe, mogą działać na podstawie i w granicach prawa (art. 7 Konstytucji), zaś ta ważna zasada demokratycznego państwa prawa stanowi gwarancję ochrony obywateli przed omnipotencją organów państwa. Organy władzy publicznej mogą działać jednie w granicach wyznaczonych przez przepisy prawa, określające ich zadania, właściwość i tryb postępowania. Władza publiczna działa bowiem według reguły: "dozwolone jest tylko to co wynika z przepisów prawa". Mając na uwadze brzmienie art. 94 i 168 Konstytucji RP, należy wskazać, że zasada ta nie doznaje ograniczeń w odniesieniu do działalności uchwałodawczej organów samorządu terytorialnego w zakresie stanowienie prawa miejscowego. Obowiązek przestrzegania upoważnień ustawowych przy stanowieniu prawa miejscowego znajduje także potwierdzenie w art. 18 ust. 2 pkt. 8 i art. 40 ust. 1 u.s.g. Upoważnienie ustawowe do wydania aktu prawa miejscowego, określającego wzór deklaracji o wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi składanej przez właścicieli nieruchomości, zawiera art. 6n ust. 1 u.u.c.p.g. Zakres upoważnienia zawartego w tym przepisie został wyraźnie określony przez wyczerpujące wyliczenie zagadnień przekazanych gminie do uregulowania w drodze uchwały w sprawie wzoru deklaracji i niedopuszczalna jest rozszerzająca wykładnia ustawowego upoważnienia. Z przepisu tego w żadnym razie nie można wywieść upoważnienia dla rady gminy do zamieszczenia w deklaracji pouczenia o odpowiedzialności karnej. Jedyne pouczenie jakie zgodnie z delegacją zawartą w tym przepisie powinno znaleźć się w deklaracji to pouczenie, że stanowi ona podstawę do wystawienia tytułu wykonawczego. Zamieszczenie we wzorze deklaracji pouczenia o odpowiedzialności karnej za podanie danych niezgodnych ze stanem faktycznym stanowi przekroczenie zawartego w tym przepisie upoważnienia ustawowego. Podstawy takiej nie daje również art. 6q u.u.c.p.g., odwołujący się do stosowania wprost w sprawach dotyczących opłat za gospodarowanie odpadami komunalnymi przepisów Ordynacji podatkowej. Art. 121 § 2 tej ustawy nakłada na organy podatkowe obowiązek udzielania niezbędnych informacji i wyjaśnień o przepisach prawa podatkowego pozostających w związku z przedmiotem tego postępowania, zatem reguluje obowiązek procesowy organu prowadzącego postępowanie. Obowiązku tego nie można utożsamiać z upoważnieniem do stanowienia aktu prawa miejscowego. Biorąc pod uwagę powyższe rozważania, za Naczelnym Sądem Administracyjnym należy stwierdzić, że żaden z przepisów stanowiących materialnoprawną podstawę spornej uchwały nie upoważniał Rady Miejskiej do nałożenia obowiązku składania oświadczenia świadomości co do odpowiedzialności karnej za podanie danych niezgodnych ze stanem faktycznym. Rozstrzygając natomiast kwestię charakteru powyższego naruszenie prawa przez zawarcie w przyjętym wzorze deklaracji oświadczenia świadomości o odpowiedzialności karnej za podanie danych niezgodnych ze stanem faktycznym, Sąd zauważa, że zgodnie z art. 91 ust. 1 u.s.g. uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne. Jednakże w przypadku nieistotnego naruszenia prawa organ nadzoru nie stwierdza nieważności uchwały lub zarządzenia, ograniczając się do wskazania, iż uchwałę lub zarządzenie wydano z naruszeniem prawa, o czym stanowi art. 91 ust. 4 tej ustawy. Z treści tych przepisów wynika, że przesłanką stwierdzenia nieważności uchwały organu samorządu gminnego jest istotne naruszenie prawa, jednakże nie można przyjąć, że nie dochodzi do istotnego naruszenia prawa, jeżeli określone rozstrzygnięcie nie jest wyraźnie zakazane przez ustawodawcę i mieści się w granicach uznania. Przypomnieć należy, że do stanowienia prawa miejscowego niezbędne jest wyraźne upoważnienie ustawowe, gdyż działa tu zasada: "dozwolone jest tylko to co wynika z przepisów prawa". Stanowienie prawa miejscowego bez upoważnienia ustawowego lub z przekroczeniem granic tego upoważnienia jest istotnym naruszeniem prawa w rozumieniu art. 91 ust. 1 u.s.g. Za Sądem kasacyjnym należy przypomnieć, że orzecznictwo sądów administracyjnych do takich "istotnych" naruszeń prawa, skutkujących nieważnością uchwały, zalicza między innymi naruszenie przepisów wyznaczających upoważnienie do podejmowania uchwał. Ponieważ w kontrolowanej sprawie Rada Miejska przekroczyła granice upoważnienia ustawowego przy określeniu wzoru deklaracji o wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi, charakter tego naruszenia prawa należy ocenić jako istotny. Stwierdzając zatem wydanie zaskarżonej uchwały Rady Miejskiej z 20 grudnia 2012 r. w opisanej wyżej części z istotnym naruszeniem prawa (zarówno przepisów u.s.g., u.u.c.p.g., jak i Konstytucji RP), Sąd był zobligowany do stwierdzenia jej nieważności w zaskarżonej części. Z tych względów Sąd, na podstawie powołanych wyżej przepisów oraz art. 147 § 1 i art. 190 P.p.s.a., orzekł jak w sentencji.