I SA/Go 1302/06

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Joanna Wierchowicz Sędziowie Sędzia WSA Dariusz Skupień (spr.) Asesor WSA Barbara Rennert Protokolant Damian Bronowicki po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 5 grudnia 2006r. sprawy ze skargi Prezydenta Miasta na uchwałę Kolegium Regionalnej Izby Obrachunkowej z dnia [...]r. nr [...] w przedmiocie wsparcia finansowego rozwoju sportu kwalifikowanego w 2006r. oddala skargę. Prezydent Miasta wniósł skargę na uchwałę Nr [...] Kolegium Regionalnej Izby Obrachunkowej z dnia [...] lipca 2006 r. W rozpoznawanej sprawie był następujący stan faktyczny. Prezydent Miasta zarządzeniem Nr [...] z [...] maja 2006 r. udzielił wsparcia finansowego klubom sportowym w celu rozwoju sportu kwalifikowanego. Jako podstawę prawną podając art. 2 ust. 2 ustawy z 29 lipca 2005 r. o sporcie kwalifikowanym (Dz.U. nr 155, poz.1298 z późn. zm.). Zarządzenie weszło w życie z dniem podpisania tj. [...] maja 2006 r. (k.9 akt adm.). Zarządzenie to pismem z dnia [...] maja 2006 r. zostało przekazane do Wydziału Prawnego i Nadzoru Urzędu Wojewódzkiego (k.7 akt adm.). Pismem z dnia 4 lipca 2006 r. , zarządzenie z [...] maja 2006 r. zostało przekazane według właściwości Regionalnej Izbie Obrachunkowej (k.8 akt adm.). Kolegium Regionalnej Izby Obrachunkowej [...] lipca 2006 r. uchwałą Nr [...], stwierdziło nieważność w całości zarządzenia Nr [...] Prezydenta Miasta z dnia [...] maja 2006 r. jako podjętej bez podstawy prawnej. W uzasadnieniu tej zaskarżonej uchwały między innymi wskazano, iż formą wsparcia finansowego, udzielonego przez jednostkę samorządu terytorialnego organizacji pozarządowej na rozwój sportu kwalifikowanego jaką przewidują ustawy o finansach publicznych oraz działalności pożytku publicznego i o wolontariacie jest dotacja w rozumieniu ustawy o finansach publicznych, udzielona w trybie i na zasadach określonych w ustawie o działalności pożytku publicznego i o wolontariacie jest to instytucja uregulowana art. 106 ust. 2 pkt 1 lit a art. 131 ust. 1 i art. 176 ustawy z dnia 30 czerwca 2005 r. o finansach publicznych (Dz.U. nr 249 poz. 2104 ze zm.) i ma ona w pełni zastosowanie do postępowania o udzielenie wsparcia finansowego dla organizacji pozarządowych, realizujących zadania publiczne. Zasady przyznawania i przekazywania przedmiotowego wsparcia finansowego w jednej przewidzianej tą formą dotacji, określa rozdział 2 działu II ustawy o działalności pożytku publicznego i o wolontariacie, a zwłaszcza art. 11 ust. 2, 3 i art. 16 w których nakazano także zawarcie pomiędzy podmiotem udzielającym dotacji a organizacją pozarządową, umowy o wspieraniu lub o powierzeniu zadania publicznego. Skoro udzielenie dotacji następuje w drodze umowy zawieranej z podmiotami wyłonionymi w trybie określonym w ustawie, to niedopuszczalne jest wprowadzanie odmiennej regulacji prawnej w tym zakresie, w tym również w drodze zarządzenia organu wykonawczego. Takie zarządzenie zostało wydane bez podstawy prawnej, co oznacza, że w sposób istotny narusza prawo – powołane powyżej artykuły ustawy o finansach publicznych, o działalności pożytku publicznego i o wolontariacie oraz o sporcie kwalifikowanym. Podstawą prawną do podjęcia zaskarżonej uchwały podjętej przez Kolegium Regionalnej Izby Obrachunkowej był art. 18 ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 11 ust. 1 pkt 4 ustawy z 7 października 1992 r. o regionalnych izbach obrachunkowych (Dz. U z 2001 r. nr 55 poz. 577 z późn. zm.) oraz art. 91 ust. 1 i 3 ustawy z 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz.U. z 2001 r. nr 142 poz. 1591 z późn. zm.). Prezydent Miasta składając skargę na wyżej opisaną uchwałę nr [...] Kolegium Regionalnej Izby Obrachunkowej , wniósł o: - stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały i jej uchylenie oraz zasądzenie kosztów postępowania stosownie do norm przepisanych. W uzasadnieniu podniósł, iż nie zgadza się z zaskarżoną uchwałą albowiem w ustawie o sporcie kwalifikowanym nie jest doprecyzowany tryb przekazywania środków. Definicję sportu kwalifikowanego określone w art. 3 pkt 3 nijak się ma z zadaniami publicznymi obejmującymi zadania z ustawy o pożytku publicznym, określonymi w art. 4 pkt 14. Zadaniem publicznym z ustawy o pożytku ... jest przede wszystkim upowszechnienie kultury fizycznej i sportu, natomiast sport kwalifikowany jest formą aktywności człowieka związaną z uczestnictwem we współzawodnictwie sportowym. Dlatego zdaniem skarżącego nie m a tu zastosowania ustawa o pożytku publicznym. Skarżący podniósł również, iż doszło do uchybienia terminu wynikającego z art. 91 ust. 1 ustawy z 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym, gdyż zarządzenie zostało podpisane [...] maja 2006r. Następnie 16 maja 2006 r. zostało przekazane organowi nadzoru Wojewodzie, który pismem z dnia 4 lipca 2006r. powiadomił stronę skarżącą o przesłaniu według właściwości zarządzenia do Regionalnej Izby Obrachunkowej. Oznacza to, iż od chwili podpisania zarządzenia do chwili stwierdzenia przez RIO jego nieważności minął dłuższy termin, niż określił to w powołanym przepisie ustawodawca. Na zakończenie strona skarżąca wskazała, że 7 kwietnia 2006 r., ogłosiła otwarty konkurs na wykonanie zadań publicznych związanych z realizacją zadań samorządu gminy w zakresie promocji Miasta poprzez sport. W dniu 11 maja 2006 komisja sporządziła protokół stwierdzając, że po zbadaniu złożonych ofert, żadna z nich nie spełnia wymogów formalnych. Kolegium Regionalnej Izby Obrachunkowej udzieliło odpowiedzi na skargę, wnosząc o jej oddalenie. W uzasadnieniu tego pisma procesowego rozszerzyło argumentację prawną zaskarżonej uchwały. Wojewódzki Sąd administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim zważył, co następuje: Skarga nie jest zasadna. Na wstępie należy zauważyć, iż strona skarżąca złożyła wykluczający wzajemnie się wniosek, albowiem wniosła o stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały i jej uchylenie, podczas gdy można żądać jednego z tych dwóch alternatywnych wyłączających się rozstrzygnięć. Można więc żądać stwierdzenia nieważności zaskarżonego aktu lub jego uchylenia. Nie można natomiast jednocześnie wnosić o stwierdzenie nieważności oraz uchylenie zaskarżonej uchwały. W sprawie przedmiotem rozpoznania przez Sąd był akt nadzoru wykonywany na podstawie art. 11 ust. 1 pkt 4 ustawy z dnia 7 października 1992r. o regionalnych izbach obrachunkowych (Dz. U. z 2001r. nr 55 poz. 577 ze zm.) przez Regionalną Izbę Obrachunkową . Oznacza to, iż w przypadku uwzględnienia skargi, Sąd byłby zobowiązany do zastosowania regulacji z art. 148 – ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153 poz. 1270 z późn. zm.) zwanej w dalszej części P.p.s.a. Zgodnie z jego treścią, Sąd uwzględniając skargę jednostki samorządu terytorialnego na akt nadzoru, uchyla ten akt. Przepis ten nie przewiduje podjęcia przez sąd administracyjny innego rozstrzygnięcia, zwłaszcza stwierdzenia nieważności takiego aktu w razie podjęcia go z rażącym naruszeniem prawa. W literaturze przyjmuje się, że podstawą do uchylenia tego aktu jest każde naruszenie prawa, zarówno prawa materialnego jak i procesowego. W pierwszej kolejności należało rozpoznać podniesiony zarzut naruszenia przez kolegium Regionalnej Izby Obrachunkowej trzydziestodniowego terminu do stwierdzenia nieważności zarządzenia. Zgodnie z art. 91 ust. 1 ustawy z 8 marca 1990 r. – o samorządzie gminnym (tj. Dz. U. z 2001 r., nr 142, poz. 1591 z późn. zm.), uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne. O nieważności uchwały lub zarządzenia w całości lub w części orzeka organ nadzoru w terminie nie dłuższym niż 30 dni od dnia doręczenia uchwały lub zarządzenia w trybie określonym w art. 90. W rozpoznawanej sprawie zarządzenie zostało doręczone do Regionalnej Izby Obrachunkowej 5 lipca 2006 r.. Uchwała nr [...] podjęta została przez kolegium Regionalnej Izby Obrachunkowej [...] lipca 2006 r. Termin z art. 91 ust. 1 został więc zachowany. Początek tego terminu, co wyraźnie wynika ze sformułowania "od dnia doręczenia uchwały lub zarządzenia", rozpoczyna swój bieg dopiero z momentem doręczenia uchwały lub zarządzenia, a nie z momentem jej wysłania i to jeszcze do niewłaściwego organu. Inne rozumienie terminu z art. 91 ust. 1 wskazanej ustawy, powodowałoby, że jednostki samorządu terytorialnego wysyłając akt podlegający kontroli przez organy nadzoru mogłyby uniknąć nadzoru poprzez wysłanie uchwały lub zarządzenia do niewłaściwego organu, co stało w sprzeczności z wykładnią celowościową tej regulacji oraz podważało racjonalność ustawodawcy. Odnosząc się do podniesionych zarzutów dotyczących naruszenia prawa materialnego należy stwierdzić, że zarządzenie nr [...] Prezydenta Miasta z dnia [...] maja 2006r. w sprawie wsparcia finansowego rozwoju sportu kwalifikowanego, jako podstawę do wydatku z budżetu wskazało art. 2 ust. 2 ustawy z 29 lipca 2005 r. o sporcie kwalifikowanym (Dz.U. z 2005 r. nr 155 poz. 1298). Kolegium Regionalnej Izby Obrachunkowej słusznie uznało, że wskazana podstawa nie jest tą, która uprawnia do ponoszenia wydatków ze środków budżetowych przez jednostkę samorządu terytorialnego. Ze wskazanej przez Prezydenta miasta podstawy nie wynika, w jaki sposób ma nastąpić "wsparcie finansowe rozwoju sportu kwalifikowanego". W takim przypadku gdy ustawodawca nie decyduje się na szczególną regulację, chociaż taka miała w tej ustawie miejsce a dotyczyła stypendiów, wyróżnień, nagród (art. 35 i art. 37), zastosowanie ma regulacja ogólna. Zawarta została w ustawie z dnia 24 kwietnia 2003 r. – o działalności pożytku publicznego i o wolontariacie (Dz. U. nr 96 poz. 873 z 2003 r. z późn. zm.), na co wskazuje już art. 1 ust. 1 pkt 1 tej ustawy. Zgodnie z tym artykułem ustawa reguluje zasady prowadzenia działalności pożytku publicznego przez organizacje pozarządowe i korzystania z tej działalności przez organy administracji publicznej w celu wykonywania zadań publicznych. W art. 4 ust. 1 pkt 14 tej ustawy, mającym zastosowanie w rozpoznawanej sprawie określono, iż sfera zadań publicznych, o której mowa w ustawie, obejmuje zadania w zakresie upowszechniania kultury fizycznej i sportu. Wbrew twierdzeniom skarżącego pojęcie to ma szersze znaczenie od pojęcia sportu kwalifikowanego jako formy aktywności człowieka związanej z uczestnictwem we współzawodnictwie sportowym. Upowszechnianie to "czynić cos powszechnym, pospolitym, ogólnie znanym, propagować, popularyzować". Natomiast kultura fizyczna to "część składowa kultury społeczeństwa obejmująca dziedzinę kształtowania fizycznych uzdolnień człowieka, naukę o wychowaniu fizycznym, sportowym społeczeństwa i osobistą higienę oraz racjonalną organizację czynnego wypoczynku." (tak Słownik Języka Polskiego tom III str. 610 oraz tom I str. 1083 Państwowe Wydawnictwo Naukowe Warszawa 1990 r.). Zestawienie tych dwóch pojęć wskazuje, że przez sport kwalifikowany ma również nastąpić propagowanie, popularyzowanie kultury fizycznej i sportu. Jest on zatem jednym z elementów tej kultury, która ma bezpośrednie oddziaływanie na stan zdrowia społeczeństwa. Tak przedstawiony sposób interpretacji przepisów – co wynika z dołączonych materiałów – był też podzielany przez stronę skarżącą. Zarządzeniem z dnia [...] kwietnia nr [...] Prezydenta Miasta, powołano komisję do oceny ofert na wykonanie zadań publicznych przez organizacje prowadzące działalność pożytku publicznego . Komisja ta dokonywała oceny ofert w zakresie promocji Miasta przez sport. Podstawą ogłoszenia konkursu ofert był art. 11 ust. 2 i art. 13 ustawy o działalności pożytku publicznego i o wolontariacie. Powołana komisja na posiedzeniu [...] maja 2006r., po zapoznaniu się z przedłożonymi ofertami stwierdziła, że żadna z nich nie spełniła wymogów formalnych (k. 3 akt administracyjnych). Z przedstawionego powyżej stanu wynika, iż złożenie ofert nie spełniających wymogów formalnych, spowodowało, że strona skarżąca "zrezygnowała" ze stosowania ustawy o działalności pożytku publicznego i o wolontariacie, zapominając przy tym, że obowiązujące regulacje mają powszechny charakter. Z art. 5 ust. 4 ustawy o działalności pożytku publicznego i o wolontariacie wynika, iż organy administracji publicznej prowadzące działalność w sferze zadań publicznych, o których mowa w art. 4 tej ustawy, mogą współpracować także z organizacjami pozarządowymi prowadzącymi działalność pożytku publicznego na terenie właściwości miejscowej danych organów. Współpraca ta może także odbywać się przez zlecanie realizacji zadań publicznych, o których mowa w ust. 1 pkt 1 art. 5, jako zadań zleconych w rozumieniu art. 106 ust. 2 pkt 1 lit. d, art. 131 ust. 1 oraz art. 176 ustawy o finansach publicznych i może mieć formy: - powierzania wykonywania zadań publicznych wraz z udzieleniem dotacji na finansowanie ich realizacji lub - wspierania takich zadań wraz z udzielaniem dotacji na dofinansowanie ich realizacji. Z przedstawionej regulacji jednoznacznie wynika, że jedyną dozwoloną formą wsparcia finansowego przez jednostkę samorządu terytorialnego w rozpoznawanej sprawie mogło być jedynie udzielenie dotacji. Zasady udzielania dotacji mogące mieć zastosowanie w tej sprawie regulowane są przez art. 106 ust. 2 pkt 1 lit. d, art. 131 ust. 1 i art. 176 wyżej wymienionej ustawy o finansach publicznych oraz art. 11 ust. 2 i 3 i art. 16 ustawy o działalności pożytku publicznego i o wolontariacie. Biorąc pod uwagę powyższe należało jednoznacznie stwierdzić, że zarządzenie nr [...] Prezydenta Miasta z dnia [...] maja 2006r. nie spełniało wyżej wskazanych ustawowych wymogów, Kolegium Regionalnej Izby Obrachunkowej zaskarżoną uchwałą nr [...] słusznie stwierdziło jego nieważność. Sąd rozpoznając wniesioną skargę, nie stwierdził, aby kolegium Regionalnej Izby Obrachunkowej naruszyło inne niż podniesione w skardze regulacje prawa procesowego i materialnego, dlatego też na podstawie art. 151 prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi skargę oddaliło. Sędzia WSA Sędzia WSA Asesor WSA Joanna Wierchowicz Dariusz Skupień Barbara Rennert