I SA/Go 154/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Jan Grzęda (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Jacek Niedzielski Sędzia WSA Krystyna Skowrońska - Pastuszko Protokolant sekretarz sądowy Danuta Chorabik po rozpoznaniu w dniu 20 lipca 2016 r. na rozprawie sprawy ze skargi J. P. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Zielonej Górze z dnia [...] nr [...] w przedmiocie odmowy umorzenia zaległości z tytułu opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi za okres [...] oraz [...]. uchyla zaskarżoną decyzję w całości. Skarżąca J.P. w piśmie z [...] kwietnia 2014 r. skierowanym do Zarządu Związku "E" (zwany dalej "Zarządem Związku"), dotyczącym opłat za gospodarowanie odpadami komunalnymi zwróciła się o "korektę deklaracji i anulowanie opłat do daty faktycznego odbioru odpadów". Poinformowała również, że po złożeniu deklaracji opłat nie dostarczono jej pojemnika na śmieci. Z kolei w piśmie z [...] stycznia 2015 r. poinformowała m.in, że: operator rozpoczął odbiór odpadów z jej posesji [...] maja 2014 r. a tym samym, opłaty do tej daty powinny wynieść 0 zł a wyliczona należność winna zostać umorzona bowiem odbiór odpadów nie został zorganizowany. Pismem z [...] kwietnia 2015 r. Zarząd Związku wezwał Skarżącą do usunięcia braków formalnych pism z [...] kwietnia 2014 r. i [...] stycznia 2015 r. poprzez sprecyzowanie czy ww. pisma należy traktować jako: 1) "wniosek o umorzenie w całości lub części zaległości podatkowej", stosownie do treści art. 67a § 1 pkt 3 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. Ordynacja podatkowa (Dz.U. z 1997 r. Nr 137, poz. 926 ze zm.) – zwanej dalej "O.p"., 2) "potwierdzenia, czy pisma miały być reklamacją, bądź skargi złożoną na operatora, jeśli tak to należy doprecyzować przedmiot bądź podmiot skargi", 3) "inny sposób wraz ze wskazaniem podstawy prawnej żądania". W odpowiedzi z [...] maja 2015 r. odnosząc się do poszczególnych punktów wezwania Skarżąca: 1) sprecyzowała, że jej wcześniejsze pisma stanowią wnioski o umorzenie zaległości podatkowej. Wyjaśniając równocześnie, że zaległość ta jest wirtualna i nie powstała z jej winy, 2) wyjaśniła m.in., że wcześniejsze jej pisma oznaczały reklamację faktur wystawianych przez Związek gdyż były sprzeczne z rzeczywistością, 3) wskazała, że do chwili obecnej nikt jej nie poinformował jaki organ jest właściwym organem odwoławczym od decyzji Związku Międzygminnego. "Treść udzielonych jej odpowiedzi wskazywała, że podejmowane w sprawie decyzje były niezrozumiałe, nieuczciwe i krzywdzące". Zarząd związku uznał pismo Skarżącej za wniosek o umorzenie zaległości podatkowej i po przeanalizowaniu przesłanek z art. 67a § 1 O.p. decyzją z [...] czerwca 2015 r. odmówił umorzenia zaległości. Na skutek odwołania, decyzja ta została [...] lipca 2015 r. uchylona przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze z uwagi na brak wskazania kwoty zaległości oraz brak analizy sytuacji strony. Decyzją z [...] października 2015 r. Zarząd Związku ponownie odmówił umorzenia zaległości precyzując m.in., że "powstały w zapłacie opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi za okres IX-XII 2013 oraz I-VI 2014". Decyzja ta została [...] listopada 2015 r. uchylona przez SKO. Organ odwoławczy wskazał, że w uzasadnieniu decyzji brak jest jasnego i bezspornego obliczenia przedmiotowej zaległości budżetowej. Kolejną decyzją, z [...] lutego 2016 r. Zarząd Związku ponownie odmówił Skarżącej umorzenia "zaległości powstałych z tytułu opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi za okres IX - XII 2013r. oraz I - VI 2014r. w łącznej wysokości 176 zł". Uzasadniając przedmiotowe rozstrzygnięcie organ podatkowy I instancji powołał się na dokonane ustalenia, że w okresie od lipca 2013r. do czerwca 2014r. operator - Przedsiębiorstwo "U" sp. z o. o. zapewnił możliwość odbioru odpadów z nieruchomości położonej w [...]. Organ przeprowadził również analizę dokumentów załączonych do wniosku o umorzenie i zebranych podczas postępowania dowodowego. Zdaniem organu I instancji z akt sprawy wynika, że przyczyną powstania zaległości strony jest niezapłacenie opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi. Zadłużenie to nie jest wynikiem nagłego i losowego zdarzenia oraz sytuacji nadzwyczajnych, które spowodowały, ze strona nie była w stanie regulować należności. Zadłużenie powstało poprzez świadome działanie Pani J.P., która celowo nie regulowała należności z tytułu opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi z powodu braku pojemnika na odpady. Niepłacenie należności publicznoprawnej w okresie od IX 2013 do VI 2014 to skutek podejmowanej przez stronę świadomej decyzji i ryzyka, ponieważ opłata za gospodarowanie odpadami komunalnymi wiąże się z faktem zamieszkiwania na danej nieruchomości, a nie z odbiorem odpadów komunalnych. Udzielenie ulgi byłoby sprzeczne z interesem publicznym, gdyż stanowiłoby to uprzywilejowanie wobec innych osób które mimo. trudnej sytuacji materialnej i osobistej regularnie płacą te należności. Wnioskodawczym ma realne szanse zapłacić przedmiotową zaległość. Z uwagi na wniesienie przez Skarżącą odwołania, SKO wydało [...] marca 2016 r. decyzję utrzymującą w mocy decyzję Zarządu Związku. W ocenie organu odwoławczego, zaskarżona decyzja w pełni odpowiada prawu. Organ I instancji zgromadził w niniejszej sprawie materiał dowodowy w zakresie sytuacji majątkowej strony postępowania a następnie dokonał wnikliwej i obiektywnej jego oceny pod kątem wystąpienia w niniejszym przypadku ważnego interesu podatnika, bądź interesu publicznego, uzasadniającego zastosowanie ulgi podatkowej w postaci umorzenia zaległości podatkowej objętej wnioskiem strony. Zdaniem SKO, stan faktyczny, ustalony w niniejszej sprawie, nie dawał podstaw do przyjęcia, iż w niniejszym przypadku zachodzi ważny interes podatnika uzasadniający zastosowanie przedmiotowego umorzenia zaległości. W przedmiotowym przypadku nie występuje również, w ocenie organu odwoławczego, żaden interes publiczny uzasadniający zastosowanie wobec strony przedmiotowej ulgi. W skardze na powyższą decyzję oraz w piśmie z [...] lipca 2016 r. Skarżąca zgłosiła wnioski i przytoczyła argumenty w całości dotyczące nieprawidłowości w odbieraniu odpadów komunalnych. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w całości podtrzymało stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2014 r., poz. 1647) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawa nie stanowi inaczej. Ponadto zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270, ze zm.) – zwanej dalej "P.p.s.a.", sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Kierując się powyższymi kryteriami Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim uznał, że skarga jest zasadna i zasługuje na uwzględnienie, choć z innych przyczyn niż w niej podniesiono. Zgodnie art. 165 § 1 O.p. postępowanie podatkowe wszczyna się na żądanie strony lub z urzędu. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym podkreśla się, że przyjęte w powołanym przepisie rozwiązanie nie oznacza dowolności organu administracji publicznej we wszczęciu postępowania z urzędu lub na żądanie strony. Wskazany przepis art. 165 § 1 O.p. musi być interpretowany w związku z przepisami prawa materialnego, które nie tylko wyznaczają rodzaj spraw załatwianych w formie decyzji administracyjnej, ale i normują inicjatywę co do powstania danej treści stosunku materialnoprawnego. Zatem to przepisy prawa materialnego decydują o tym, czy postępowanie administracyjne może zostać wszczęte z urzędu lub na wniosek strony. Takim przepisem w tej sprawie jest art. 67a § 1 O.p. Zgodnie z jego treścią organ podatkowy, na wniosek podatnika, z zastrzeżeniem art. 67b, w przypadkach uzasadnionych ważnym interesem podatnika lub interesem publicznym, może [...] umorzyć w całości lub w części zaległości podatkowe, odsetki za zwłokę lub opłatę prolongacyjną. A zatem to podatnik ma wyłączne prawo do wszczęcia postępowania podatkowego zmierzającego do umorzenia zaległości podatkowej. Jest oczywiste, że postępowanie podatkowe nie może być wszczęte, jeżeli wymagany wniosek o wszczęcie postępowania nie został złożony. Przenosząc te rozważania na grunt ustalonego w sprawie stanu faktycznego, stwierdzić należy, że J.P. nie złożyła wniosku, o którym mowa w art. 67a § 1 O.p. W pismach z [...] kwietnia 2014 r. oraz [...] stycznia 2015 r. w sposób zrozumiały i jasny przedstawiła swoje żądanie oraz stanowisko. Zdaniem Sądu, nie jest możliwe uznanie, że pisma te zawierają wniosek o umorzenie zaległości z tytułu opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi z uwagi na ważny interes podatnika lub interes publiczny. W obu pismach skarżąca podnosi, że naliczono jej opłaty za odbiór i zagospodarowanie odpadów komunalnych za okres, kiedy usługa ta nie została faktycznie wykonana. Podniosła również, że nie uchyla się od opłat za pozostały okres. Zdaniem Sądu, również pisma z [...] maja 2015 r. nie można uznać za wniosek, o którym mowa wyżej. Co prawda skarżąca "precyzuje", że jej wcześniejsze pisma stanowią wnioski o umorzenie, jednak dalsza treść dokumentu temu przeczy. Pismo z [...] maja 2015 r. stanowiło odpowiedź na wezwanie organu z [...] kwietnia 2015r. Sposób sformułowania wezwania należy uznać za nieprawidłowy i wprowadzający w błąd. Podkreślić należy, że zgodnie z art. 121 § 2 O.p. organy podatkowe w postępowaniu podatkowym obowiązane są udzielać niezbędnych informacji i wyjaśnień o przepisach prawa podatkowego pozostających w związku z przedmiotem tego postępowania. Ponadto, zgodnie z art. 122 O.p. w toku postępowania organy podatkowe podejmują wszelkie niezbędne działania w celu dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz załatwienia sprawy w postępowaniu podatkowym. Wezwanie z [...] kwietnia 2015 r. nie spełniało żadnego z tych wymogów. Pamiętać należy, że Pani J.P., w przeciwieństwie do Związku "E", nie jest podmiotem przygotowanym do wykonywania władztwa administracyjnego, dobrze zaznajomionego z przepisami prawa. Zatem treść wezwania skierowanego do Skarżącej powinna być czytelna, jasna i przede wszystkim wskazująca konsekwencje takiej lub innej odpowiedzi. Tymczasem omawiane wezwanie w większej części koncentruje się na przedstawieniu instytucji ulgi podatkowej, pomimo tego, że z dotychczasowej korespondencji nie wynika aby na takie "tory" Skarżąca chciała skierować postępowanie. Ponadto sposób sformułowania wezwania spowodował, że skarżąca odniosła się do każdego z jego trzech punktów. Wskazała, że jej wcześniejsze pisma "stanowią wnioski o umorzenie w całości zaległości podatkowej" (odpowiedź na pkt 1 wezwania), "oznaczały reklamację faktur wystawionych przez Związek" (odpowiedź na pkt 2 wezwania) a także, że "podejmowane w tej sprawie przez Związek decyzje były niezrozumiałe, nieuczciwe i krzywdzące, dlatego implikowały do wystąpienia z odwołaniem do Samorządowego Kolegium Odwoławczego" (odpowiedź na punkt 3 wezwania). Zestawienie odpowiedzi skarżącej z jej wcześniejszymi pismami oraz treścią wezwania z [...] kwietnia 2015 r. powoduje, że nie sposób uznać aby wnosiła ona o wszczęcie postępowania na podstawie art. 67a § 1 O.p. Wskazują na to również jej późniejsze pisma. Skarżąca bowiem konsekwentnie, w kolejnych odwołaniach z [...] czerwca 2015 r., [...] października 2015 r. i [...] lutego 2016 r. a także innych dokumentach znajdujących się w aktach sprawy, kwestionuje zasadność naliczenia opłat i wystawienia faktur za a nie dokonaną przez organ ocenę zaistnienia przesłanek do zastosowana ulgi. Podobną uwagę należy poczynić co do skargi. Z uwagi na to, że postępowanie podatkowe w sprawie umorzenia zaległości z tytułu opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi za okres od września do grudnia 2013 r. oraz od stycznia do czerwca 2014 r., zostało wszczęte bez wymaganego wniosku podatnika, Sąd, na podstawie art. 145 § 1 ust. 1 lit. c) P.p.s.a., uchylił wymienioną w sentencji decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego. Z uwagi na to, że wszystkie zarzuty skargi dotyczą postępowania w sprawie określenia wysokości opłat za gospodarowanie odpadami komunalnymi, Sąd uznał, że ich rozpoznanie w niniejszym postępowaniu jest przedwczesne. Rolą Samorządowego Kolegium Odwoławczego przy ponownym rozpoznaniu sprawy, będzie ocena treści wszystkich dotychczasowych pism Skarżącej i po przeanalizowaniu ewentualnych innych postępowań J.P. dotyczących opłat za gospodarowanie odpadami komunalnymi, umożliwienie nadania tym pismom prawidłowego biegu.