I SA/Go 160/22

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Dariusz Skupień (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Zbigniew Kruszewski Sędzia WSA Jacek Niedzielski po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 15 września 2022 r. sprawy ze skargi J.R. na decyzję Dyrektora Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego na rok 2021 oddala skargę w całości. J.R. (powoływany dalej jako: "skarżący", "strona") wniósł skargę na decyzję Dyrektora Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa (powoływanego dalej jako: "Dyrektor OR ARiMR", "organ odwoławczy") z dnia [...] lutego 2022 r. nr [...] utrzymującą w mocy decyzję Kierownika Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa (powoływanego dalej jako: "Kierownik BP ARiMR", "organ pierwszej instancji") z dnia [...] grudnia 2021 r. nr [...] odmawiającą skarżącemu przyznania płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego na rok 2021. Z akt sprawy wynika następujący stan faktyczny. W dniu 14.06.2021 r. do Biura Powiatowego ARiMR wpłynął wniosek skarżącego o przyznanie płatności w ramach (zwanej dalej płatnością OB), na rok 2021. Łączna powierzchnia działek rolnych ("A", ,B ", "C", "D", "E") zadeklarowanych w w/w wniosku wyniosła 8,63 ha. Przedmiotowy obszar stanowią grunty rolne położone w województwie [...], zlokalizowane na działkach ewidencyjnych nr [...]. Z uwagi na to, że deklarowane działki ewidencyjne nr [...] należą do Skarbu Państwa, a z danych pozyskanych z Krajowego Ośrodka Wsparcia nie wynika, by strona dysponowała tytułem prawnym na dzień 31 maja 2021 r. do wskazanych działek, wezwano wnioskodawcę pismem z [...] lipca 2021 r. do złożenia wyjaśnień. Wezwanie to zostało doręczono skarżącemu w dniu 13.07.2021 r., przy czym skarżący pozostawił je bez odpowiedzi. Kierownik BP ARiMR poddał wniosek skarżącego kontroli administracyjnej zgodnie z art. 28, art. 29 Rozporządzenia Wykonawczego Komisji (UE) nr 809/2014 z dnia 17 lipca 2014 r. ustanawiającego zasady stosowania rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1306/2013 w odniesieniu do zintegrowanego systemu zarządzania i kontroli, środków rozwoju obszarów wiejskich oraz zasady wzajemnej zgodności. Następnie decyzją z dnia [...] grudnia 2021 r. odmówił skarżącemu przyznania płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego na rok 2021, o którą ubiegał się we wniosku. W motywach uzasadnienia decyzji organ pierwszej instancji wyjaśnił, że w trakcie weryfikacji złożonego wniosku o przyznanie płatności stwierdzono, że strona podała do płatności obszar użytkowany rolniczo na działkach ewidencyjnych nr [...] o powierzchni zgłoszonej do płatności 1,20 ha, nr [...] o powierzchni zgłoszonej do płatności 3,38 ha, nr [...] o powierzchni zgłoszonej do płatności 2,75 ha, nr [...] o powierzchni zgłoszonej do płatności 0,57 ha, nr [...] o powierzchni zgłoszonej do płatności 0,15 ha, znajdujących się w rejestrze Zasobu Własności Rolnej Skarbu Państwa (ZWRSP) lecz wg stanu na dzień [...].05.2021 r. nie została zawarta umowa dzierżawy, a z wykazu danych przekazanych przez KOWR nie wynikało, że rolnik ma do tych gruntów tytuł prawny. Organ zaznaczył, że o stwierdzonej nieprawidłowości poinformowano stronę w wezwaniu z dnia [...] lipca 2021 r. Wskazał na treść art. 18 ust. 4 ustawy o płatnościach w ramach systemów wsparcie bezpośredniego. Następnie wyjaśnił, że w związku z tym, iż strona nie złożyła wyjaśnień stwierdzono, że jest świadoma zaistniałych okoliczności będących podstawą nieuwzględnienia ww. działek w powierzchni deklarowanej kwalifikowanej dla przyznania jednolitej płatności obszarowej, która została pomniejszona o 8,05 ha. Od powyższej decyzji skarżący wniósł odwołanie podnosząc, że decyzja jest dla niego krzywdząca, gdyż powinien otrzymać płatności. Decyzją z dnia [...] lutego 2022 r. Dyrektor OR ARiMR utrzymał w mocy decyzję organu pierwszej instancji. Organ odwoławczy stwierdził, że zadeklarowane przez skarżącego do płatności działki o nr [...] są własnością Skarbu Państwa, a co za tym idzie producent rolny wnioskujący w roku 2021 o płatności na przedmiotowe grunty rolne musi dysponować do nich tytułem prawnym i oświadczyć z czego taki tytuł wywodzi. Wynika to z art. 18 ust. 4 ustawy o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego i § 3 ust. 6 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z 12 marca 2015 r. w sprawie szczegółowych wymagań, jakie powinny spełniać wnioski w sprawach dotyczących płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego. Wyjaśnił, że z danych pozyskanych z KOWR nie wynika by skarżący dysponował tytułem prawnym na dzień 31.05.2021r. do wskazanych wyżej działek gruntu rolnego mimo, iż składając wniosek o przyznanie płatności oświadczył (zob. sekcja IX wniosku "oświadczenia i zobowiązania"), iż posiada tytuł prawny do deklarowanych działek. Innymi słowy z urzędowych danych, którym należy przypisać walor prawomocności nie wynika, że skarżący dysponował tytułem prawnym do działek. Organ odwoławczy stwierdził, że wypłata pomocy finansowej skarżącemu od gruntów rolnych użytkowanych bez tytułu prawnego stałoby w oczywistej sprzeczności z przepisem prawa określonym w art. 18 ust. 4 ww. ustawy. W konsekwencji, przy uwzględnieniu tej regulacji, obszar zatwierdzony kwalifikujący się do płatności wynosi 0,58 ha gruntów rolnych, a tym samym nie spełnione są wymagania określone w art. 7 ust. 1 pkt 2 Ustawy. Na powyższą decyzję J.R. wniósł skargę. Podniósł, że nie zgadza się z odrzuceniem wniosków o płatności. Skarżący figuruje na listach, że otrzymał płatności, podczas gdy fizycznie tych pieniędzy nie dostał. W odpowiedzi na skargę Dyrektor OR ARiMR wniósł o jej oddalenie podtrzymując stanowisko przedstawione w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga okazała się niezasadna. Na wstępie wyjaśnić należy, że zgodnie art.1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2021 r., poz. 137), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości między innymi poprzez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym zasadą jest, że kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Z kolei zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2022 r., poz. 239) – powoływanej dalej jako: "P.p.s.a.", sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a, który dotyczy interpretacji podatkowych i który nie ma zastosowania w niniejszej sprawie. Wskazać również trzeba, że niniejsza sprawa została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym (art. 119 pkt 2 P.p.s.a.). Przedmiotem kontroli Sądu w rozpoznawanej sprawie była decyzja Dyrektora OR ARiMR utrzymująca w mocy decyzję Kierownika BP ARiMR z dnia [...] grudnia 2021 r. odmawiającą skarżącemu przyznania płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego na rok 2021. Decyzja ta została wydana przez organ na skutek wykluczenia z płatności na rok 2021 gruntów rolnych zlokalizowanych na działkach ewidencyjnych o nr [...] organ stwierdził bowiem, że do działek tych, będących własnością Skarbu Państwa skarżący nie posiadał tytułu prawnego. Z takim wnioskiem organu nie godzi się skarżący utrzymując, że powinien otrzymać płatności. Wobec tak zakreślonego przedmiotu sporu wyjaśnić należy, że zgodnie z art. 7 ust. 1 ustawy z 5 lutego 2015 r. o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego (Dz. U. z 2021 r., poz. 2114), płatności bezpośrednie są przyznawane rolnikowi, jeżeli: 1) został mu nadany numer identyfikacyjny w trybie przepisów o krajowym systemie ewidencji producentów, ewidencji gospodarstw rolnych oraz ewidencji wniosków o przyznanie płatności, który może być wykorzystywany do ubiegania się o te płatności, oraz; 2) łączna powierzchnia gruntów objętych obszarem zatwierdzonym będących w posiadaniu tego rolnika jest nie mniejsza niż 1 ha. Jak stanowi natomiast art. 8 ust. 1 pkt 1-4 cyt. ustawy: jednolita płatność obszarowa, płatność za zazielenienie, płatność dla młodych rolników, płatność dodatkowa, płatności związane do powierzchni upraw i uzupełniająca płatność podstawowa, zwane dalej "płatnościami obszarowymi", są przyznawane do powierzchni działki rolnej: 1) położonej na gruntach będących kwalifikującymi się hektarami w rozumieniu art. 32 ust. 2 rozporządzenia nr 1307/2013, zwanych dalej "kwalifikującymi się hektarami"; 2) będącej w posiadaniu rolnika w dniu 31 maja roku, w którym został złożony wniosek o przyznanie tych płatności; 3) o powierzchni nie mniejszej niż 0,1 ha; 4) nie większej jednak niż maksymalny kwalifikowalny obszar, o którym mowa w art. 5 ust. 2 lit. a rozporządzenia nr 640/2014, określony w systemie identyfikacji działek rolnych, o którym mowa w przepisach o krajowym systemie ewidencji producentów, ewidencji gospodarstw rolnych oraz ewidencji wniosków o przyznanie płatności. Stosownie do treści art. 18 ust. 4 cyt. ustawy, płatność bezpośrednia do działki rolnej będącej własnością Skarbu Państwa, państwowej osoby pranej, jednostki samorządu terytorialnego lub samorządowej osoby prawnej przysługuje rolnikowi, który na dzień 31 maja danego roku, ma do tej działki tytuł prawny. Z kolei w myśl § 3 ust. 6 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z 12 marca 2015 r. w sprawie szczegółowych wymagań, jakie powinny spełniać wnioski w sprawach dotyczących płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego, w przypadku, o którym mowa w art. 18 ust. 4 ustawy, we wnioskach, o których mowa w § 1 pkt 1 lit. a-e, rolnik składa oświadczenie, że ma tytuł prawny do działki rolnej będącej własnością Skarbu Państwa, państwowej osoby prawnej, jednostki samorządu terytorialnego lub samorządowej osoby prawnej, do której ubiega się o przyznanie płatności. Należy też zauważyć, że zgodnie z § 3a ust. 1 i 2 Rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 21 stycznia 2004 r. w sprawie warunków oraz trybu udostępniania danych przechowywanych w rejestrach i ewidencjach prowadzonych na podstawie odrębnych przepisów, KOWR, w terminie do dnia 30 czerwca danego roku, udostępnia z urzędu ARiMR, według stanu na dzień 31 maja danego roku, dane dotyczące gruntów wchodzących w skład Zasobu Własności Skarbu Państwa, zawarte w rejestrach lub ewidencjach prowadzonych przez Agencję Nieruchomości Rolnych, obejmujące:  1) identyfikator działki ewidencyjnej zawarty w ewidencji gruntów i budynków prowadzonej na podstawie przepisów Prawa geodezyjnego i kartograficznego; 2) dane podmiotu, który ma tytuł prawny do gruntu położonego na działce ewidencyjnej, o której mowa w pkt 1, na podstawie stosunku prawnego łączącego ten podmiot z Agencją Nieruchomości Rolnych: a) imię, nazwisko, miejsce zamieszkania, adres oraz: - numer ewidencyjny powszechnego elektronicznego systemu ewidencji ludności - w przypadku osoby fizycznej posiadającej obywatelstwo polskie, - kod kraju, numer paszportu lub innego dokumentu tożsamości - w przypadku osoby fizycznej nieposiadającej obywatelstwa polskiego, b) nazwę, siedzibę, adres i numer identyfikacji podatkowej - w przypadku osoby prawnej lub jednostki organizacyjnej nieposiadającej osobowości prawnej, c) numer identyfikacyjny w krajowym rejestrze urzędowym podmiotów gospodarki narodowej, d) rodzaj stosunku prawnego łączącego podmiot z ANR, stanowiącego tytuł prawny do tych gruntów e) datę nawiązania stosunku prawnego, o którym mowa w lit. d, i okres, na jaki został nawiązany, f) oznaczenie identyfikujące dokument stwierdzający nawiązanie stosunku prawnego, o którym mowa w lit. d. Z powyższych przepisów jasno wynika, co też słusznie zauważyły organy obu instancji, że w przypadku ubiegania się o przyznanie płatności bezpośrednich do działek będących własnością Skarbu Państwa wnioskujący musi dysponować tytułem prawnym do tych działek. Ponadto warunkiem przyznania płatności jest posiadanie przynajmniej 1 ha gruntów kwalifikujących się do płatności. Z akt niniejszej sprawy wynika, że skarżący ubiegał się o przyznanie płatności na rok 2021 do gruntów zlokalizowanych na działkach ewidencyjnych nr [...] o łącznej powierzchni 8,63 ha. Przy czym działki o nr [...], należą do Skarbu Państwa (znajdują się w rejestrze ZWRSP). Dokonując weryfikacji ww. wniosku organ ustalił, że z rejestru ZWRSP wynika, że do ww. działek skarżący nie posiada tytułu prawnego bowiem, nie zawarto umowy ich dzierżawy. Jak słusznie zauważył Dyrektor OR ARiMR dane wynikające z ww. rejestru mają charakter dokumentu urzędowego w rozumieniu art. 76 § 1 k.p.a. i stanowią dowód tego, co zostało w nich urzędowo stwierdzone. Dopuszczalne jest prowadzenie dowodów przeciw treści dokumentu urzędowego w trybie art. 76 § 3 k.p.a., jednakże skuteczność takiego działania wymaga przedłożenia konkretnych dowodów, czy wniosków dowodowych. Tymczasem skarżący w trakcie postępowania, pomimo wezwań organu, ww. ustaleń nie podważył. Nie uczynił tego także w złożonej skardze. Składając natomiast oświadczenie we wniosku (sekcja IX), iż posiada tytuł prawny, w zaistniałej sytuacji oświadczył nieprawdę. Nie zmienia tej oceny także okoliczność użytkowania gruntu, w sytuacji kiedy ma ona charakter bezumowny. Przyjąć bowiem należy, że wobec treści art.18 ust. 4 ustawy o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego, w przypadku takich gruntów fakt ich posiadania i użytkowania nie stanowi podstawy do przyznania płatności. Przypomnieć należy, co też słusznie zauważył Dyrektor OR ARiMR, że zgodnie z art. 3 ust. 3 ustawy o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego, strony oraz inne osoby uczestniczące w postępowaniu, o którym mowa w ust. 1, są obowiązane przedstawiać dowody oraz dawać wyjaśnienia co do okoliczności sprawy zgodnie z prawdą i bez zatajania czegokolwiek; ciężar udowodnienia faktu spoczywa na osobie, która z tego faktu wywodzi skutki prawne. Ustawodawca w przepisach ww. ustawy nie nałożył na organy obowiązku wyczerpującego zebrania materiału dowodowego. Nakładając (w art. 3 ust. 2 pkt 2 ustawy o płatnościach) na organy ARiMR wyłącznie obowiązek rozpatrzenia w sposób wyczerpujący całego materiału dowodowego, wprowadzając tym samym odstępstwo od określonej w art. 7 i 77 § 1 k.p.a. zasady podejmowania z urzędu czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu sprawy i wyczerpującego zebrania materiału dowodowego. Porównanie regulacji dotyczących postępowania w sprawie przyznania pomocy z zasadami ogólnymi wymienionymi w k.p.a. wskazuje, że ustawodawca w omawianej kategorii spraw uczynił pewien wyjątek od zasady inkwizycyjności wyrażonej w art. 7 k.p.a. Zgodnie z tą zasadą organy administracji publicznej, w toku postępowania podejmują wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego. W przypadku pomocy przyznawanej w postaci płatności obowiązek ten został ograniczony jedynie do wyczerpującego rozpatrzenia całego materiału dowodowego. Przy czym chodzi tu przede wszystkim o dowody wskazane we wniosku oraz innych dokumentach dołączonych przez wnioskodawcę i ewentualnie innych uczestników postępowania. Organy administracji publicznej nie mają natomiast obowiązku działania z urzędu w celu dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego. W ustawie przyjęto zasadę, że ciężar dowodu spoczywa na osobie, która z tego faktu będzie wywodzić skutki prawne. Konsekwencją tego jest przeniesienie na wnioskodawcę inicjatywy dowodowej, w zakresie wykazania spełnienia warunków przyznania wnioskowanej pomocy oraz jednoczesny brak po stronie organu obowiązku aktywnego poszukiwania dowodów na tę okoliczność, a także działania z urzędu w celu dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego (zob. np. wyroki NSA: z 08.01.2020 I GSK 1591/18, z 10.02.2020 r. I GSK 1263/19). Tymczasem skarżący nie przedłożył żadnych dokumentów podważających dane wynikające z rejestru ZWRSP. W ocenie Sądu organy ARiMR, dokonały prawidłowej wykładni art. 18 ust. 4 cyt. ustawy w świetle posiadanych dowodów, trafnie wywiodły, że skarżący nie legitymował się tytułem prawnym do gruntów zgłoszonych do płatności, które stanowiły własność Skarbu Państwa, a działka o nr [...] o powierzchni 0,58 ha stanowi obszar mniejszy od minimalnego (1ha) warunkującego prawo do uzyskania wnioskowanej płatności. Tym samym, stanowisko skarżącego o prawie do uzyskania płatności we wnioskowanym zakresie, należy uznać za chybione. W ocenie Sądu zaskarżona decyzja jest zgodna z prawem, nie narusza bowiem ani przepisów prawa materialnego ani przepisów postępowania w stopniu mającym lub mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Z tego też względu Sąd, na podstawie art. 151 P.p.s.a., oddalił skargę w całości.