I SA/Go 173/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Krystyna Skowrońska-Pastuszko po rozpoznaniu w dniu 16 maja 2017 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi A Spółka Akcyjna na czynność Dyrektora Izby Celnej z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie weryfikacji świadectw przewozowych postanawia odrzucić skargę. Pismem z dnia [...] października 2016 r. Izba Celna Wydział Międzynarodowej Pomocy Administracyjnej przekazała Izbie Celnej wniosek władz celnych Szwajcarii o weryfikację świadectw przewozowych EUR. 1 nr: [...] z dnia [...].05.2014r., [...] z dnia [...].07.2014r., [...] z dnia [...].07.2014r., [...] z dnia [...].07.2014r., [...] z dnia [...].07.2014r., [...] z dnia [...].07.2014r., [...] z dnia [...].07.2014r., [...] z dnia [...].07.2014r., [...] z dnia [...].07.2014r., [...] z dnia [...].07.2014r., [...] z dnia [...].07.2014r., [...] z dnia [...].07.2014r., [...] z dnia [...].07.2014r., [...] z dnia [...].08.2014r., [...] z dnia 18.08.2014r., [...] z dnia [...].08.2014r., [...] z dnia [...].08.2014r., [...] z dnia [...].09.2014r., [...] z dnia [...].09.2014r., [...] z dnia [...].09.2014r., [...] z dnia [...].09.2014r., [...] z dnia [...].10.2014r., [...] z dnia [...].10.2014r., [...] z dnia [...].10.2014r., [...] z dnia [...].10.2014r., [...] z dnia [...].10.2014r., [...] z dnia [...].10.2014r., [...] z dnia [...].10.2014r., [...] z dnia [...].10.2014r., [...] z dnia [...].10.2014r., [...] z dnia [...].10.2014r., [...] z dnia [...].10.2014r., [...] z dnia [...].10.2014r., [...] z dnia [...].10.2014r., [...] z dnia [...].10.2014r., [...] z dnia [...].10.2014r., [...] z dnia [...].10.2014r., [...] z dnia [...].10.2014r., [...] z dnia [...].10.2014 r., [...] z dnia [...].10.2014 r., [...] z dnia [...].10.2014 r., [...] z dnia [...].10.2014 r., [...] z dnia [...].10.2014 r., [...] z dnia [...].11.2014 r., [...] z dnia [...].10.2014 r., [...] z dnia [...].11.2014 r., [...] z dnia [...].11.2014 r., [...] z. dnia [...].11.2014 r., [...] z dnia [...].11.2014 r., [...] z dnia [...].11.2014 r., [...] z dnia [...].11.2014 r., [...] z dnia [...].11.2014 r., [...] z dnia [...].11.2014 r., [...] z dnia [...].11.2014 r., [...] z dnia [...].11.2014 r., [...] z dnia [...].12.2014 r., zalegalizowanych w Urzędzie Celnym dla A S.A. w zakresie autentyczności ww. dowodów oraz spełnienia kryteriów pochodzenia określonych w umowie pomiędzy Szwajcarią a Wspólnotą Europejską. Pismem z dnia [...] października 2016 r. Dyrektor Izby Celnej zwrócił się do A S.A. o przekazanie kserokopii wszystkich dokumentów świadczących o wspólnotowym preferencyjnym pochodzeniu wyeksportowanego towaru ujętego w ww. dowodach pochodzenia. Pismem z dnia [...] listopada 2016 r. Dyrektor Izby Celnej poinformował władze celne w Szwajcarii, że w toku postępowania weryfikacyjnego eksporter nie przedstawił dokumentów potwierdzających preferencyjne pochodzenie towarów ujętych w świadectwach przewozowych o ww. numerach wobec czego nie było możliwości przeprowadzenia weryfikacji ww. świadectw pod kątem sprawdzenia prawidłowości ich wystawienia i potwierdzenia czy spełnione zostały reguły pochodzenia określone w umowie. O powyższym organ poinformował skarżącą pismem z dnia [...] listopada 2016 r. Pismem z dnia [...] grudnia 2016 r. A S.A. wezwała Dyrektora Izby Celnej do usunięcia naruszenia prawa. W odpowiedzi na to wezwanie Dyrektor Izby Celnej, w piśmie z dnia [...] lutego 2017r., uznał podniesione przez spółkę zarzuty za chybione i bezpodstawne. Nadto wyjaśnił, że postępowanie weryfikacyjne wystawionych przez polskie organy celne dowodów pochodzenia nie jest postępowaniem w sprawach celnych, o którym mowa w art. 73 ust. 1 Prawa celnego, nie ma zatem charakteru administracyjnego postępowania jurysdykcyjnego. Prowadzone jest z urzędu, zasadniczo na wniosek organów celnych państwa trzeciego. Wynik weryfikacji nie podlega zaskarżeniu, a eksporter nie jest uprawniony do żądania wglądu do akt postępowania weryfikacyjnego i żądania przeprowadzenia przez organ celny ponownej weryfikacji dowodu pochodzenia. Zaznaczył również, że eksporter, który w trakcie postępowania weryfikacyjnego zakończonego negatywnym wynikiem nie przedłożył dowodów pozwalających na pozytywną weryfikację dowodu pochodzenia, może przedstawić do oceny przez organ weryfikujący nowe dokumenty, które - jeśli potwierdzą preferencyjne pochodzenie wywiezionych towarów - zostaną, w ślad za wysłanym wynikiem weryfikacji, przekazane do organów celnych państwa trzeciego. Wobec powyższego A S.A, powołując się na art. 3 § 2 pkt 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016r. poz. 718 ze zm.; powoływanej dalej jako P.p.s.a.), zaskarżyła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wielkopolskim w całości czynność Dyrektora Izby Celnej z dnia [...] listopada 2016 r. polegającą na negatywnej weryfikacji świadectw pochodzenia towarów. Zaskarżonej czynności spółka zarzuciła naruszenie: - art. 69 ust. 1 ustawy Prawo celne przez uznanie, że w postępowaniu weryfikacyjnym prowadzonym przez Dyrektora Izby Celnej jako organ pierwszej instancji nie naruszono przepisów o właściwości, - art. 73 ust. 1 Prawa celnego przez uznanie, że postępowanie weryfikacyjne prowadzone przez polskie organy celne dowodów pochodzenia nie jest postępowaniem w sprawach celnych i nie ma charakteru administracyjnego, - art. 32 ust. 2 i art. 33 Protokołu dotyczącego definicji pojęcia "produkty pochodzące" oraz metod współpracy administracyjnej w związku z umową o wolnym handlu między Europejską Wspólnotą Gospodarczą a Konfederacją Szwajcarską (dalej Protokół) przez uznanie, że wynik weryfikacji w postępowaniu weryfikacyjnym dowodów pochodzenia nie podlega zaskarżeniu, gdyż ma jedynie charakter współdziałania organów celnych krajów eksportu i importu; - art. 10 Rozporządzenia Rady (WE) 1207/2001 z dnia 11 czerwca 2001 r. (dalej Rozporządzenie) oraz art. 32 ust. 2 i art. 33 Protokołu przez nieprzeprowadzenie postępowania weryfikacyjnego w sposób wyczerpujący i niepodjęcie czynności, o których mowa w art. 10 Rozporządzenia oraz przez uznanie, że weryfikacja prawidłowości wystawienia dowodu pochodzenia odbywa się wyłącznie poprzez wymianę korespondencji pomiędzy właściwym organem celnym, a eksporterem, a stanowisko w tej kwestii organ podejmuje wyłącznie na podstawie dokumentów przedłożonych przez eksportera. Wobec podniesionych zarzutów skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej czynności oraz o zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. W odpowiedzi na skargę Dyrektor Izby Administracji Skarbowej wniósł o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga podlega odrzuceniu. Stosownie do treści art.1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2016 r. poz. 1066), sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, a kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Zakres właściwości rzeczowej sądów administracyjnych jest wyznaczony przez katalog określonych form działania organów administracji publicznej, wymienionych enumeratywnie w art. 3 § 2 P.p.s.a. oraz w innych ustawach, do których odsyła art. 3 § 3 tej ustawy. W niniejszej sprawie, zasadniczą kwestią było ustalenie, czy czynność Dyrektora Izby Celnej polegająca na negatywnej weryfikacji świadectw pochodzenia towaru, o czym skarżąca spółka została poinformowana pismem z dnia [...] listopada 2016 r., mieści się w katalogu czynności, które podlegają kognicji sądu administracyjnego. Jest to o tyle istotne, że ustalenie, iż sprawa nie należy do właściwości sądu administracyjnego, skutkuje odrzuceniem skargi (art. 58 § 1 pkt 1 P.p.s.a.). Zdaniem strony skarżącej, wynik weryfikacji dowodów pochodzenia towaru przez organy celne, podlega zaskarżeniu do sądu administracyjnego. Z kolei organ zaprezentował stanowisko przeciwne, twierdząc w szczególności, że postępowanie weryfikacyjne wystawionych przez polskie organy celne dowodów pochodzenia nie jest postępowaniem w sprawach celnych, o którym mowa w art. 73 ust. 1 Prawa celnego, nie ma charakteru administracyjnego postępowania jurysdykcyjnego. Skarżąca spółka podstawę prawną do wniesienia skargi upatruje w art. 3 § 2 pkt 4 P.p.s.a. Ze znowelizowanej ustawą z dnia 9 kwietnia 2015 r. o zmianie ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2015 r. poz. 658) redakcji tego przepisu - obowiązującej od dnia 15 sierpnia 2015 r. – wynika, że kontroli sądu administracyjnego podlegają akty lub czynności z zakresu administracji publicznej – inne niż wymienione wart. 3 § 2 pkt 1 – 3 P.p.s.a., dotyczące uprawnień i obowiązków wynikających z przepisów prawa. Wyznaczenie zakresu przedmiotowego nastąpiło przez wyłączenie przez ustawodawcę aktów lub czynności podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w kodeksie postępowania administracyjnego oraz postępowań określonych w działach IV, V, VI Ordynacji podatkowej oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw. Z ww. regulacji wynika, że obecnie nie ma możliwości zaskarżenia do sądu administracyjnego wszelkich czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, a jedynie tych, które mają charakter materialnoprawny. Nowa regulacja expressis verbis wyłącza bowiem akty i czynności o charakterze procesowym. W celu stwierdzenia dopuszczalności skargi na czynności, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4 P.p.s.a należy ustalić spełnienie trzech przesłanek: 1) czynności nie są decyzjami lub postanowieniami, na które służy inny rodzaj skarg; 2) czynności są z zakresu administracji publicznej; 3) czynności dotyczą uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa. Są to czynności, w których występuje podwójna konkretność przez wskazanie indywidualnego uprawnienia lub obowiązku oraz jego indywidualnego adresata (B. Adamiak [w:] B. Adamiak, J. Borkowski, Metodyka pracy sędziego w sprawach administracyjnych, Warszawa 2015, s. 110-113). W ocenie Sądu zaskarżona czynność nie należy do tych, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4 P.p.s.a., a co za tym idzie, nie podlega kognicji sądu administracyjnego. Taki wniosek należy wyprowadzić po analizie źródła prawa zaskarżonej czynności. Trzeba bowiem zauważyć, że przedmiotem zaskarżenia jest czynność, która jest następstwem współpracy między państwem członkowskim UE a państwem trzecim, tj. Konfederacją Szwajcarską, w zakresie weryfikacji dowodów pochodzenia towarów. Procedura weryfikacji w ramach współpracy – na co zresztą zwrócił uwagę organ celny - odbywa się na podstawie Protokołu nr 3 do umowy między EWG a Konfederacją Szwajcarską z dnia 22 lipca 1972 r., dotyczącego definicji pojęcia "produkty pochodzące" oraz metod współpracy administracyjnej. Z art. 32 ust. 2 tego protokołu, w brzmieniu nadanym decyzją nr 3/2005 Wspólnego Komitetu UE – Szwajcaria z dnia 15 grudnia 2005 r. (Dz. UE. L. 2006.45.1.), wynika, że Wspólnota oraz Szwajcaria udzielają sobie wzajemnie poprzez właściwe organy administracji celnej, pomocy w zakresie sprawdzenia autentyczności świadectw przewozowych EUR.1 (...) oraz prawdziwości informacji zawartej w tym dokumencie. Kolejne przepisy określają, że jeżeli organy celne kraju przywozu mają uzasadnione wątpliwości co do autentyczności dokumentów, zwracają świadectwa przewozowe organom celnym kraju wywozu, przedstawiając, w odpowiednich przypadkach, uzasadnienie wniosku o przeprowadzenie weryfikacji. Weryfikację przeprowadzają organy celne kraju wywozu. W tym celu mają one prawo zażądać przedstawienia wszelkich dowodów oraz przeprowadzić weryfikację ksiąg rachunkowych eksportera lub innego rodzaju kontrolę, którą uznają za stosowną (art. 33 ust. 1-3 ww. protokołu). Z powyższego wynika zatem, że weryfikacja dowodu pochodzenia towaru jest niczym innym, jak zobowiązaniem wynikającym z zawartej umowy międzynarodowej w zakresie współpracy administracyjnej. Działania podejmowane w ramach tej współpracy są dalece uproszczone i sprowadzają się w zasadzie do weryfikacji dokumentów. Czynności podejmowane w ramach współpracy między krajami nie toczą się w ramach jurysdykcyjnego postępowania administracyjnego wobec określonego podmiotu, mimo że dotyczą złożonego przez niego świadectwa przewozowego. Takie postępowanie administracyjne nie zostało wobec skarżącej spółki w ramach przeprowadzanej weryfikacji ("postępowania weryfikacyjnego") wszczęte. To z kolei pozwala stwierdzić, że negatywny wynik weryfikacji dowodu pochodzenia towaru nie jest czynnością, o której mowa w art. 3 § 2 pkt 4 P.p.s.a. Jest to bowiem de facto wynik działań organu celnego państwa wywozu towaru, podjętych na wniosek władz celnych kraju przywozu. Brak zatem elementu władczego w działaniach polskiego organu celnego. Wynik tej weryfikacji nie nosi znamion władztwa administracyjnego, którego podstawowym elementem jest jednostronność działania, która przesądza o uprawnieniu lub obowiązku adresata. W sprawie końcowym adresatem działań nie był eksporter, a państwo trzecie – strona umowy. Tak więc brak jest elementu władztwa administracyjnego w powołanym znaczeniu. Konstatacja, że bezpośrednim adresatem działań organu celnego nie była skarżąca spółka, w sposób oczywisty pozwala przyjąć również, że zaskarżona czynność nie wywarła też wpływu w sferze jej praw i obowiązków w znaczeniu, o jakim mowa w art. 3 § 2 pkt 4 P.p.s.a. Konsekwencją aktu lub czynności, o której mowa w ww. przepisie, jest bowiem wprowadzenie prawnie wiążącego elementu nowości w sytuacji prawnej określonego podmiotu wyznaczonej jego uprawnieniami lub obowiązkami (zob. zachowujący aktualność pogląd Mariusza Bogusza w: Pojęcie aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących przyznania, stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku, wynikających z przepisów prawa w rozumieniu art. 16 ust. 1 pkt 4 ustawy o NSA, Samorząd Terytorialny 2000, nr 1-2, s. 181). W niniejszej sprawie element ten nie występuje. Biorąc powyższe pod uwagę, Sąd - uznając, że sprawa nie należy do jego właściwości - na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 P.p.s.a. skargę odrzucił.