I SA/Go 180/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Dariusz Skupień Sędziowie Sędzia WSA Anna Juszczyk – Wiśniewska Asesor WSA Zbigniew Kruszewski (spr.) Protokolant Sekretarz sądowy Marta Andrzejewska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 16 maja 2019 r. sprawy ze skargi D.M. na decyzję Dyrektora Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z dnia [...]r. nr [...] w przedmiocie pomocy finansowej producentowi rolnemu 1. Uchyla w całości: zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Kierownika Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z [...]r. nr [...]. 2. Zasądza od Dyrektora Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa na rzecz D.M. kwotę 697 (sześćset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Decyzją z [...] stycznia 2019 r. Dyrektor Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa (dalej: Dyrektor OR ARiMR) utrzymał w mocy decyzję Kierownika Biura Powiatowego ARiMR (dalej: Kierownik BP ARiMR) o odmowie przyznania D.M. (dalej: Skarżący) pomocy z tytułu prowadzenia w 2018 roku działalności w zakresie hodowli ryb słodkowodnych w stawach położonych na obszarze gminy w której wystąpiła susza. Jako podstawę prawną rozstrzygnięcia Dyrektor OR ARiMR, obok art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., wskazał również m. in. § 13s ust. 1, 2, 3, 4, 5, 6, 7 i 8 rozporządzenia Rady Ministrów z 27 stycznia 2015 r. w sprawie szczegółowego zakresu i sposobów realizacji niektórych zadań Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa (Dz. U. z 2015 r. poz. 187 ze zm. - dalej: Rozporządzenie). Z uzasadnienia decyzji OR ARiMR wynikał następujący stan sprawy. Dnia 24 września 2018 r. Skarżący złożył w BP ARiMR wniosek o udzielenie pomocy finansowej podatnikowi podatku rolnego, który w 2018 r. prowadził chów lub hodowlę ryb słodkowodnych w stawach rybnych położonych na obszarze gminy, w której wystąpiła w 2018 r. susza lub powódź. Decyzją z [...] grudnia 2018 r. Kierownik BP ARiMR odmówił przyznania pomocy wskazując, że Skarżący nie załączył obligatoryjnego, bo wskazanego w § 13s ust. 5 Rozporządzenia, załącznika do wniosku w postaci oświadczenia o złożeniu do Instytutu Rybactwa Śródlądowego [...] formularza sprawozdania (RRW-22) zawierającego zestawienie dotyczące powierzchni stawów rybnych oraz ilości ryb wyprodukowanych w stawach rybnych i innych urządzeniach służących do chowu lub hodowli za rok 2016. Formularz taki złożył bowiem jedynie za 2017 rok. Skarżący nie zgodził się z decyzją Kierownika BP ARiMR i w złożonym odwołaniu stwierdził m. in., że nie mógł złożyć sprawozdania statystycznego na formularzu RRW-22 za rok 2016, ponieważ działalność w zakresie hodowli ryb w stawach słodkowodnych podjął dopiero w roku 2017 i za ten rok złożył sprawozdanie, natomiast przepis określający materialne przesłanki pomocy, czyli § 13s ust. 1 Rozporządzenia, nie warunkuje przyznania wnioskowanej pomocy za rok 2018 od prowadzenia działalności w roku 2016. Dyrektor OR ARiMR, uzasadniając rozstrzygnięcie zawarte w wymienionej na wstępie decyzji z [...] stycznia 2019 r., nie podzielił stanowiska Skarżącego i wskazał, że z przepisów Rozporządzenia wynika, że dla przyznania pomocy konieczne jest spełnienie wszystkich warunków wynikających z rozporządzenia, także w zakresie złożenia koniecznych załączników. Wyjaśnił, że pomoc udzielana jest podatnikowi podatku rolnego, który łącznie spełnia warunki określone w przepisach Rozporządzenia, a mianowicie jest podatnikiem podatku rolnego, złoży wniosek w terminie ogłoszonym przez Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi, który spełnia wymagania określone w § 13s ust. 4 Rozporządzenia wraz z załącznikami wskazanymi w § 13s ust. 5 rozporządzenia RM. Zdaniem organu odwoławczego, użyte określenie "łącznie" należy rozumieć jako połączenie wskazanych przepisów tworzących jedną całość. Organ nie podzielił stanowiska Skarżącego, że główną przesłanką pomocy jest spełnienie warunku bycia podatnikiem podatku rolnego (§ 13s ust. 1 Rozporządzenia), a niespełnienie pozostałych warunków określonych w § 13s ust. 4 i ust. 5 Rozporządzenia nie może wpływać na negatywne rozpoznanie wniosku. Dlatego uznał, że wobec niezłożenia formularza statystycznego RRW-22 za rok 2016, w sytuacji gdy, zgodnie z § 13s ust. 5 Rozporządzenia, obligatoryjnym załącznikiem wniosku było oświadczenie o złożeniu sprawozdania za lata 2016 i 2017, pomimo spełnienia przez Skarżącego warunków wynikających z § 13 ust. 1 Rozporządzenia, uzasadniona była odmowa przyznania wnioskowanej przez Skarżącego pomocy. Skarżący nie zgodził się z decyzją Dyrektora OR ARiMR i pismem z [...] lutego 2019 r., reprezentowany przez radcę prawnego J.K., wniósł od niej skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wlkp. Wnosząc w niej o uchylenie decyzji organów ARiMR obu instancji zarzucił: - naruszenie § 13s ust. 1 Rozporządzenia poprzez jego błędną wykładnię, która doprowadziła do odmowy przyznania pomocy, - naruszenie art. 10 § 1 k.p.a. poprzez wyznaczenie na tyle krótkiego terminu do zapoznania się z aktami sprawy, że pozbawiło to faktycznie stronę możliwości czynnego udziału w postępowaniu. W uzasadnieniu skargi argumentował m. in., że o tym bowiem komu przysługuje pomoc decyduje § 13s ust. 1 Rozporządzenia, a nie kolejne ustępy ww. przepisu. Powoływany przez organ §13s ust. 5 ma - zdaniem Skarżącego - charakter techniczny (dotyczy załączników wniosku). Podniósł również, że omawiany przepis, wbrew stanowisku organu, nawet nie operuje pojęciem "łącznie". Zdaniem Skarżącego należy przede wszystkim odnieść się do konstrukcji samego przepisu posiłkując się wykładnią celowościową. Sam bowiem organ drugiej instancji zauważył, że intencją Prezesa Rady Ministrów była pomoc podatnikowi podatku rolnemu który prowadził chów i hodowle ryb słodkowodnych" (str. 10 zaskarżonej decyzji). I w tym zakresie - jak wskazano - należy organowi przyznać rację, gdyż adresata pomocy określa §13s ust. 1 ww. rozporządzenia, a nie pozostałe ustępy §13s. Dyrektor OR ARiMR wniósł o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga była zasadna, ponieważ decyzje organów ARiMR obu instancji naruszały prawo. Zasady udzielania żądanej przez Skarżącego pomocy uregulowano w kolejnych przepisach § 13s ust. 1 - 7 Rozporządzenia. Przesłanki podmiotowe pomocy wynikają z § 13s ust. 1 rozporządzenia. Mowa tam, iż pomoc przysługuje podatnikowi podatku rolnego, który w 2018 roku prowadził chów lub hodowlę ryb słodkowodnych w stawach rybnych położonych na obszarze gmin, w których w wystąpiła w 2018 r. susza lub powódź, w rozumieniu przepisów o ubezpieczeniach upraw rolnych i zwierząt gospodarskich". Kolejnym warunkiem dla uzyskania pomocy jest obowiązek złożenia, sporządzonego na formularzu, wniosku (§ 13s ust. 3 Rozporządzenia), którego minimalną treść określono w § 13s ust. 4 Rozporządzenia, w terminie ogłoszonym przez ministra właściwego do spraw rolnictwa (§ 13s ust. 8 Rozporządzenia). Konieczne załączniki do wniosku wymienione zostały w §13s ust. 5, w tym sporne oświadczenie podatnika podatku rolnego o złożeniu do Instytutu Rybactwa Śródlądowego formularza sprawozdania (RRW-22) zawierającego zestawienie dotyczące powierzchni stawów rybnych oraz ilości ryb wyprodukowanych w stawach rybnych i innych urządzeniach służących do chowu lub hodowli za rok 2016 i 2017, o którym mowa w przepisach o statystyce publicznej. A zatem producent, by uzyskać wsparcie, musiał spełniać następujące przesłanki: - być podatnikiem podatku rolnego, - w 2018 roku prowadzić chów lub hodowlę ryb słodkowodnych w stawach rybnych na obszarze gmin dotkniętych suszą lub powodzią - w terminie złożyć wniosek na formularzu opracowanym przez ARiMR - dołączyć niezbędne załączniki. Przyznać należy słuszność stanowisku Skarżącego, iż wyłącznie dwa pierwsze z wymienionych warunków mogą być uznane za przesłanki podmiotowe do przyznania pomocy. Zdaniem Sądu przesłanek takich nie można wywodzić - a tak uczyniły organy ARiMR - z przepisu zawierającego katalog koniecznych załączników do wniosku o przyznanie pomocy. Tym samum nieuprawnione było zatem stanowisko organów, które z brzmienia § 13s ust. 5 pkt 3 Rozporządzenia wywiodły, że w razie niezłożenia przez wnioskodawcę oświadczenie o złożeniu do Instytutu Rybactwa Śródlądowego formularza sprawozdania (RRW-22) za rok 2016, i to w sytuacji gdy dany producent w 2016 roku nie prowadził działalności w zakresie chowu lub hodowli ryb słodkowodnych w stawach rybnych, pomoc w ogóle nie przysługuje. Takie rozumowanie oznaczałoby de facto ograniczenie zakresu podmiotowego pomocy do producentów, którzy przed 2018 rokiem nie prowadzili działalności. Jest ono błędne z następujących powodów: 1) Wnioskowi takiemu sprzeciwia się sama systematyka przepisu § 13s Rozporządzenia. Należy bowiem zwrócić uwagę, że przepisy zawarte w kolejnych podjednostkach redakcyjnych (ustępach) § 13s całościowo regulują przesłanki oraz zasady przyznawania pomocy z tytułu suszy i powodzi, które wystąpiły w 2018 roku w odniesieniu do dla podatników podatku rolnego prowadzących chów i hodowlę ryb w słodkowodnych stawach rybnych. § 13s Rozporządzenia stanowi zatem, niewyodrębnioną odrębnym tytułem, część aktu prawnego. Uprawnia to dokonywanie - kluczowej dla rozstrzygnięcia sprawy - wykładni przepisów Rozporządzenia również poprzez zbadanie relacji dwóch z nich - § 13s ust. 1 i § 13s ust. 5 z uwzględnieniem ich systematyki (argumentum a rubrica). Taki zabieg interpretacyjny jest akceptowany w orzecznictwie. Wskazuje się bowiem, że przy dokonywaniu wykładni przepisu konieczne jest uwzględnianie systematyki wewnętrznej aktu prawnego, w którym przepis się mieści (uchwała SN z 16 marca 2000 r. I KZP 53/99). Należy zauważyć, że § 13s rozporządzenia zawiera, w kolejnych ustępach, kilka przepisów. Logika konstrukcji § 13s Rozporządzenia wskazuje - jak trafnie dostrzeżono w skardze - że przesłanki podmiotowe pomocy wymienione są w ustępie 1 paragrafu 13s. Jak już była mowa, w przepisie tym uregulowano, iż pomoc przysługuje podatnikom podatku rolnego, którzy w 2018 roku prowadzili chów lub hodowlę ryb słodkowodnych w stawach rybnych na obszarze gmin dotkniętych suszą lub powodzią. Nie ma tam natomiast mowy, że pomoc przysługuje producentom, którzy prowadzili hodowlę i chów również w latach 2016 i 2017. W § 13s ust. 5 zawarto natomiast katalog załączników, a wymienione w nim załączniki mają służyć wyłącznie do zapewnienia organowi dowodów służących weryfikacji spełnienia warunków wynikających z § 13s ust. 1 Rozporządzenia. Trafność takiego stanowiska potwierdzają zresztą przyjęte zasady techniki prawodawczej, gdzie narzuca się prawodawcy, by w akcie prawnym w pierwszej kolejności umieszczał przepisy prawa materialnego (przepisy podstawowe), a dopiero następnie przepisy ustrojowe i proceduralne (zob. § 24 ust. 1 w zw. z § 130 Zasad Techniki Prawodawczej stanowiących załącznik do rozporządzenia Rady Ministrów z 20 czerwca 2002 r. w sprawie "Zasad Techniki Prawodawczej" - Dz. U. z 2016 r. poz. 283 ze zm.). 2) Na cel jakiemu ma służyć nałożenie na wnioskodawców obowiązku złożenia oświadczenia o złożeniu formularza statystycznego RRW-22 wskazuje także uzasadnienie projektu rozporządzenia zmieniającego rozporządzenie w sprawie szczegółowego zakresu i sposobów realizacji niektórych zadań Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa, którym wprowadzono przepisy zawarte w in. w § 13s (Rada Ministrów uchwaliła rozporządzenie zmieniające 31 lipca 2018 r., a opublikowano je w Dz. U. z 2018 r. pod poz. 1483). Zaznaczyć jednak należy, że treść uzasadnienia projektu aktu prawnego nie ma waloru wykładni autentycznej (por. wyrok NSA z 13 marca 2013 r., II GSK 2433/11), a już tym bardziej - wykładni oficjalnej (wiążącej). Podkreśla to także Trybunał Konstytucyjny, który wskazuje, że "uzasadnienie projektu ustawy wnoszonej do Sejmu nie jest częścią tego aktu normatywnego. Może ono jednak pomocniczo stać się źródłem dyrektyw wykładni funkcjonalnej, ale wyłącznie dyrektyw niesprzecznych z wykładnią językową i wykładnią systemową" (zob. wyrok TK z 15 października 2008 r., P 32/06, OTK-A 2008, nr 8, poz. 138). Uprawnione jest zatem posługiwanie się uzasadnieniem projektu aktu prawnego dla ustalenia ratio legis wykładanego przepisu. W odniesieniu do spornego, co do jego charakteru, przepisu § 13s ust. 5 Rozporządzenia, w uzasadnieniu projektu nowelizacji wprowadzającej ten przepis wskazuje się, że oświadczenie o złożeniu sprawozdania na formularzu RRW-22 za lata 2016 i 2017 ma być złożone wyłącznie "w celu zapewnienia, że pomoc będzie kierowana do podatników podatku rolnego prowadzących chów i hodowlę ryb słodkowodnych". Nie ma tam mowy, że służyć ma wykazaniu prowadzenia działalności w latach wcześniejszych. Treść powyższych zapisów również wyklucza zatem przypisanie prawodawcy zamiaru wyłączenia ze wsparcia tych producentów, którzy nie prowadzili działalności w 2016 roku. 3) Wprowadzenie wymogu prowadzenia działalności w latach wcześniejszych miałoby uzasadnienie wówczas, gdyby pomoc przysługiwała proporcjonalnie do strat spowodowanych powodzią, a ustalanych poprzez porównanie wielkości produkcji w latach wcześniejszych z wielkością produkcji w 2018 roku. Rozporządzenie natomiast przyznaje wsparcie w wysokości ryczałtowej - 300 zł na 1 ha powierzchni gruntów pod stawami zarybionymi, niezależnie od wielkości produkcji w latach wcześniejszych (§ 13s ust. 7 Rozporządzenia). Przytoczone argumenty przesądzają więc o tym, że nie znajduje uzasadnienia stanowisko o wyłączeniu z wnioskowanego przez Skarżącego wsparcia producentów, którzy nie prowadzili działalności w roku 2016, a tym samym nie złożyli za ten rok do Instytutu Rybactwa Śródlądowego formularza sprawozdania (RRW-22) zawierającego zestawienie dotyczące powierzchni stawów rybnych oraz ilości ryb wyprodukowanych w stawach rybnych i innych urządzeniach służących do chowu lub hodowli. W konsekwencji Sąd uznał, że w stanie faktycznym występującym w rozpoznawanej sprawie, Skarżący, ponieważ nie prowadził działalności w roku 2016 r., lecz podjął ją dopiero w 2017 r., nie miał obowiązku składania oświadczenia o złożeniu ww. formularza za 2016 rok. Zarazem brak takiego oświadczenia, przy jednoczesnym oświadczeniu o nieprowadzeniu działalności w 2016 roku, nie mógł stanowić podstawy do odmowy przyznania pomocy. Skarżący bowiem prowadził działalność w roku 2018, a za rok 2017, czyli rok w którym podjął działalność w zakresie hodowli ryb w słodkowodnych stawach rybnych, formularz RRW-22 złożył. Nie ma również wątpliwości, iż był podatnikiem podatku rolnego. Z powyższych względów, Sąd, uznając, że organy ARIMR naruszyły § 13s ust. 1 Rozporządzenia, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a/ ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r. poz. 1302 ze zm.), uchylił zaskarżoną decyzję, a na podstawie art. 135 tej ustawy, również decyzję organu pierwszej instancji (pkt 1 sentencji wyroku). O kosztach postępowania (pkt 2 sentencji wyroku) Sąd orzekł na podstawie art. 200 i art. 205 § 1 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, zasądzając od Dyrektora Oddziału Regionalnego ARiMR na rzecz Skarżącego 697 zł. Na kwotę tę składały się: (i) 200 zł stanowiące równowartość uiszczonego wpisu od skargi, (ii) 17 zł stanowiące równowartość uiszczonej opłaty skarbowej od złożonego do akt sprawy dokumentu pełnomocnictwa, (iii) 480 zł tytułem zwrotu kosztów zastępstwa procesowego przez pełnomocnika, zgodnie z § 2 pkt 2 w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2015 r. poz. 1804 ze zm.). Przy ponownym rozpoznaniu sprawy Kierownik Biura Powiatowego ARiMR uwzględni wykładnię przedstawioną we wcześniejszych fragmentach uzasadnienia.