I SA/Go 20/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jacek Niedzielski Sędziowie Sędzia WSA Alina Rzepecka Sędzia WSA Anna Juszczyk-Wiśniewska (spr.) Protokolant st. sekr. sąd. Agnieszka Baczuń po rozpoznaniu w dniu 5 marca 2014 r. na rozprawie sprawy ze skargi Prokuratora Rejonowego na uchwałę Rady Miejskiej z dnia 19 listopada 2008 r. nr XX/131/08 w przedmiocie opłat za usługi w zakresie odbierania odpadów komunalnych oraz opróżniania zbiorników bezodpływowych 1. Stwierdza nieważność uchwały Rady Miejskiej z dnia 19 listopada 2008 r. nr XX/131/08 w całości. 2. Stwierdza, że zaskarżona uchwała nie może być wykonana. Prokurator Rejonowy złożył skargę na uchwałę Rady Miejskiej nr XX/131/2008 z dnia 19 listopada 2008 r. w sprawie ustalenia górnych stawek opłat ponoszonych przez właścicieli nieruchomości za usługi w zakresie odbierania odpadów komunalnych oraz opróżniania zbiorników bezodpływowych. Rada Miejska, działając na podstawie art.6 ust.2 ustawy z dnia 13 września 1996r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (Dz. U. z 2012r., poz. 391 ze zm.), art. 9 ustawy z dnia 5 lipca 2001 r. o cenach (Dz. U. Nr 97, poz. 1050 ze zm.) podjęła uchwałę nr XX/131/08 w sprawie ustalenia górnych stawek opłat ponoszonych przez właścicieli nieruchomości za usługi w zakresie odbierania odpadów komunalnych oraz opróżnianie zbiorników bezodpływowych. W §1 uchwały ustalono górną stawkę opłat za usługi w zakresie odbierania odpadów komunalnych od właścicieli nieruchomości w zależności od pojemności pojemników w których są zabierane. Opłata ta została określona w kwocie netto za m3. Z kolei w §2 ustalono górna stawkę opłaty netto ponoszoną przez mieszkańców budynków wielolokalowych za usługi odbioru odpadów komunalnych stałych. Zgodnie zaś z §3 uchwały ustalono górną stawkę opłaty za opróżnianie zbiorników bezodpływowych i transport nieczystości ciekłych w wysokości 10 zł. W § 4 wskazano, że do górnych stawek opłat zostanie doliczony należny podatek od towarów i usług. Powyższą uchwałę Prokurator Rejonowy zaskarżył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego wnosząc o stwierdzenie jej nieważności. Zaskarżonej uchwale zarzucił obrazę art.6 ust.2 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach oraz art.3 ust.1 pkt 1 ustawy z dnia 5 lipca 2001r. o cenach (j.t. Dz. U. z 2013 poz. 385) poprzez wskazanie w zaskarżonej uchwale górnych stawek opłat ponoszonych przez właścicieli nieruchomości za usługi w zakresie odbioru odpadów komunalnych stałych oraz za opróżnianie zbiorników bezodpływowych i transport nieczystości ciekłych bez uwzględniania obciążeniem z tytułu podatku od towarów i usług, co w istotny sposób narusza powołane przepisy. Uzasadniając skargę Prokurator wskazał, że stosownie do treści art.6 ust.2 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach Rada jest umocowana do określenia górnych stawek opłat ponoszonych przez właścicieli nieruchomości za usługi w zakresie odbierania odpadów komunalnych oraz opróżnianie zbiorników bezodpływowych i transportu nieczystości ciekłych, tym samym organ ten uprawniony jest do ustalenia maksymalnej wysokości tych opłat. W ocenie skarżącego ustalona przez Radę górna stawka opłaty nie może być niższa aniżeli cena usługi, która zgodnie z brzmieniem art.3 ust.1 pkt 1 ustawy o cenach oznacza wartość wyrażoną w jednostkach pieniężnych, którą kupujący jest obowiązany zapłacić przedsiębiorcy za usługę i w której, jeżeli wynika to z przepisów odrębnych, uwzględnia się podatek od towarów i usług. Prokurator stwierdził, że Rada nie może ustalać stawek w sposób opisowy, jako zasady, którą należy kierować się przy określeniu tych stawek. Stawki opłaty mają być ustalane jako wartość wyrażona w jednostkach pieniężnych. W ramach odpowiedzi na skargę Burmistrz Gminy wniósł o uznanie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga okazała się zasadna i jako taka zasługiwała na uwzględnienie. Przedmiotem kontroli Sądu w rozpoznawanej sprawie była uchwała Rady Miejskiej nr XX/131/08 z dnia 19 listopada 2008 r. w sprawie ustalenia górnych stawek opłat ponoszonych przez właścicieli nieruchomości za usługi w zakresie odbierania odpadów komunalnych oraz opróżnianie zbiorników bezodpływowych. Niniejsza uchwała została opublikowana w Dzienniku Urzędowym Województwa. Skarga inicjująca niniejsze postępowanie została złożona przez Prokuratora na podstawie art.3 §2 pkt 5, art.50 §1, art.53 §3 ustawy z dnia 30 czerwca 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012r., poz. 270 ze zm. – powoływanej dalej jako P.p.s.a.) oraz art.5 ustawy z dnia 20 czerwca 1985r. o prokuraturze (Dz. U. z 2011r., nr 270 poz. 1599 ze zm.). Zgodnie z treścią wskazanych przepisów, jeżeli uchwała organu samorządu terytorialnego albo rozporządzenie wojewody są niezgodne z prawem, prokurator zwraca się do organu, który je wydał, o ich zmianę lub uchylenie albo kieruje wniosek o ich uchylenie do właściwego organu nadzoru; w wypadku uchwały organu samorządu terytorialnego prokurator może także wystąpić o stwierdzenie jej nieważności do sądu administracyjnego (art. 5 ustawy o prokuraturze). Uprawnionym do wniesienia skargi jest każdy, kto ma w tym interes prawny, prokurator, Rzecznik Praw Obywatelskich, Rzecznik Praw Dziecka oraz organizacja społeczna w zakresie jej statutowej działalności, w sprawach dotyczących interesów prawnych innych osób, jeżeli brała udział w postępowaniu administracyjnym (art. 50 § 1. P.p.s.a.). Zauważyć należy, że legitymacja prokuratora, Rzecznika Praw Obywatelskich i Rzecznika Praw Dziecka do wniesienia skargi nie jest ograniczona przesłankami materialnoprawnymi. Podmioty te składają skargę w sprawie dotyczącej interesów innych osób i jedyną podstawą ich legitymacji skargowej jest ochrona obiektywnego porządku prawnego (por. A. Kabat [w:] B. Dauter, B.Gruszczyński, A. Kabat, M. Niezgódka-Medek, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, komentarz do art. 50, LEX). Stosownie zaś do treści art.53 §3 P.p.s.a. Prokurator, Rzecznik Praw Obywatelskich lub Rzecznik Praw Dziecka mogą wnieść skargę w terminie sześciu miesięcy od dnia doręczenia stronie rozstrzygnięcia w sprawie indywidualnej, a w pozostałych przypadkach w terminie sześciu miesięcy od dnia wejścia w życie aktu lub podjęcia innej czynności uzasadniającej wniesienie skargi. Termin ten nie ma zastosowania do wnoszenia skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej. Z uwagi na to, że zaskarżona uchwała stanowi akt prawa miejscowego stwierdzić należało, że skarga została wniesiona w terminie. Odnosząc się do oceny zasadności przedstawionych w skardze zarzutów wskazać należy, że zgodnie z regulacją art.7 ust.1 pkt 3 ustawy z dnia 8 marca 1990r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2012r., poz. 567 ze zm.) zaspokajanie zbiorowych potrzeb wspólnoty należy do zadań własnych gminy. W szczególności zadania własne obejmują sprawy wodociągów i zaopatrzenia w wodę, kanalizacji, usuwania i oczyszczania ścieków komunalnych, utrzymania czystości i porządku oraz urządzeń sanitarnych, wysypisk i unieszkodliwiania odpadów komunalnych, zaopatrzenia w energię elektryczną i cieplną oraz gaz. Stosownie do treści art.6 ust.2 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach rada gminy określa, w drodze uchwały, górne stawki opłat ponoszonych przez właścicieli nieruchomości za usługi w zakresie odbierania odpadów komunalnych oraz opróżniania zbiorników bezodpływowych. Określając stawki tych opłat, rada stosuje niższe stawki, jeżeli odpady komunalne są zbierane i odbierane w sposób selektywny(art.6 ust.4), może też stosować zróżnicowane stawki w zależności od gęstości zaludnienia na danym obszarze gminy oraz odległości od miejsca unieszkodliwiania odpadów komunalnych (art.6 ust.4a). Zauważyć należy, że wskazany przepis nie daje gminie uprawnienia do ustalenia w formie uchwały cen, które zobowiązani będą uiszczać właściciele nieruchomości wyzbywający się odpadów bowiem wysokość takiej opłaty wynika z umowy zawartej z konkretnym przedsiębiorcą zajmującym się ich dobieraniem. Uchwała rady gminy w przedmiocie określenia górnych stawek takich opłat wyznacza jedynie sposób określenia ceny w umowie. Nie może być ona wyższa od tej określonej w uchwale jednakże może być niższa. Istota górnej stawki opłaty jest tożsama z istotą maksymalnej ceny i służyć ma ochronie nabywcy usługi przed wygórowanymi cenami, których mógłby żądać przedsiębiorca za swoje usługi (por. również wyrok WSA w Gliwicach z dnia 16 maja 2013r. sygn. akt II SA/Gl 116/13 dostępny w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych na stronie internetowej cbois.nsa.gov.pl). Wobec powyższego, Rada wydając uchwałę w przedmiocie określenia górnych stawek opłat za usuwanie odpadów z nieruchomości winna mieć na względzie również przepisy ustawy o cenach. Ustawa ta określa bowiem zasady i tryb kształtowania cen towarów i usług (art.1 ust.1 pkt 1 ustawy). Nie stosuje się jej jedynie do cen w obrocie pomiędzy osobami fizycznymi, z których żadna nie jest przedsiębiorcą oraz cen ustalanych na podstawie odrębnych ustaw, w zakresie uregulowanym w tych ustawach (art.1 ust.2 ). Zgodnie z regulacją art.3 ust.1 pkt 3 ustawy o cenach "cena" oznacza wartość wyrażoną w jednostkach pieniężnych, którą kupujący jest obowiązany zapłacić przedsiębiorcy za towar lub usługę; w cenie uwzględnia się podatek od towarów i usług oraz podatek akcyzowy, jeżeli na podstawie odrębnych przepisów sprzedaż towaru (usługi) podlega obciążeniu podatkiem od towarów i usług oraz podatkiem akcyzowym. W ocenie Sądu, pojęcie "górna stawka" odpowiada definicji "ceny" wobec tego stwierdzić należało, że Rada Miejskiej ustalając w §1, §2 i §3 zaskarżonej uchwały górne stawki opłat w kwocie netto nie ustaliła maksymalnej stawki opłaty za usługi w zakresie odbierania odpadów komunalnych przekraczając tym samym granice ustawowego umocowania wynikające z art.6 ust.2 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach, a takie naruszenie prawa ma charakter istotny. Stwierdzenie w § 4 zaskarżonej uchwały, że "do górnych stawek opłat, o których mowa w § 1-3 doliczony zostanie należny podatek od towarów i usług" nie odpowiada definicji "ceny". Zasadnie więc skarżący wskazał, że tak określona górna stawka opłaty ustalona została w sposób opisowy. Powyższe stanowisko w niniejszej sprawie okazało się niesporne bowiem organ w odpowiedzi na skargę uznał ją za zasadną. Zauważyć należy, że stosownie do treści art.91 ust.1 ustawy o samorządzie gminnym uchwała organu gminy sprzeczna z prawem jest nieważna. Z kolei zgodnie z regulacją art.94 ust.1 tej ustawy nie stwierdza się nieważności uchwały lub zarządzenia organu gminy po upływie jednego roku od dnia ich podjęcia, chyba że uchybiono obowiązkowi przedłożenia uchwały lub zarządzenia w terminie określonym w art.90 ust.1, albo jeżeli są one aktem prawa miejscowego. Stwierdzając zatem, że zaskarżona uchwała, stanowiąca akt prawa miejscowego, została podjęta z istotnym naruszeniem prawa Sąd, na podstawie art.147 §1 P.p.s.a. stwierdził jej nieważność w całości. Natomiast na podstawie art.152 tej ustawy określił, że zaskarżona uchwała nie może być wykonana.