I SA/Go 201/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Krystyna Skowrońska – Pastuszko (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Anna Juszczyk-Wiśniewska Sędzia WSA Stefan Kowalczyk Protokolant Sekretarz sądowy Anna Szymczak po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 28 kwietnia 2011 r. sprawy ze skargi S.B. na decyzję Dyrektora Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie przyznania płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego na 2009 r. oddala skargę. S.B. zaskarżył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wielkopolskim decyzję Dyrektora Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z dnia [...] grudnia 2010r. nr [...] utrzymującą w mocy decyzję organu pierwszej instancji w przedmiocie przyznania płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego na rok 2009. Rozstrzygnięcia organów zostały podjęte w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych. W dniu [...] maja 2009 r. S.B. złożył w Biurze Powiatowym ARiMR wniosek o przyznanie płatności na rok 2009. We wniosku skarżący zadeklarował do jednolitej płatności obszarowej (JPO) powierzchnię działek rolnych wynoszącą łącznie 80,15 ha, natomiast do uzupełniającej płatności obszarowej (UPO) powierzchnię 79,65 ha. Wnioskodawca równocześnie z wnioskiem złożył też oświadczenie związane z ubieganiem się o przyznanie płatności uzupełniającej do powierzchni upraw traw na trwałych użytkach zielonych przeznaczonych na susz paszowy. W wymienionym oświadczeniu skarżący wskazał 23 działki rolne, na których są prowadzone wyżej wymienione uprawy traw, zgodnie z umowami lub deklaracjami dostaw, o których mowa w art. 14 i 15 rozporządzenia Komisji (WE) nr 382/2005. W związku z ujawnionymi nieścisłościami dotyczącymi 4 działek rolnych (K, I, DC, I1) skarżący został wezwany do złożenia stosownych wyjaśnień, w wyniku czego w dniu 8 września 2009 r. złożył korektę wniosku, wyjaśniając przy tym, że działka rolna DC/DC1 została błędnie zadeklarowana w oświadczeniu o uprawach przeznaczonych na susz paszowy. W dniu [...] lipca 2009 r. w gospodarstwie skarżącego kontrolerzy z Okręgowego Przedsiębiorstwa "G" Sp. z o.o. przeprowadzili kontrolę na miejscu w zakresie kwalifikowalności powierzchni. Kontrolą objęto działki rolne położone w granicach województwa lubuskiego. Wyniki kontroli przeprowadzonej przez G zostały ujęte w Raporcie z czynności kontrolnych w zakresie kwalifikowalności powierzchni nr [...]. Kontrolerzy stwierdzili, że powierzchnia zadeklarowana we wniosku jest mniejsza od powierzchni stwierdzonej w przypadku następujących działek: - działka rolna K/K1 (dz. ew. nr [...]) ▪ powierzchnia zadeklarowana wynosi 0,82 ha, powierzchnia stwierdzona wynosi 1,10 ha, - działka rolna BC/BC1 (część dz. ew. nr [...]) ▪ powierzchnia zadeklarowana wynosi 1,27 ha, powierzchnia stwierdzona wynosi 1,35 ha, - działka rolna BF/BF1 (część dz. ew. nr [...]) ▪ powierzchnia zadeklarowana wynosi 3,00 ha, powierzchnia stwierdzona wynosi 3,01 ha, - działka rolna BP/BP1 (część dz. ew. nr [...]) ▪ powierzchnia zadeklarowana wynosi 0,62 ha, powierzchnia stwierdzona wynosi 0,64 ha, - działka rolna CB/CB1 (dz. ew. nr [...]) ▪ powierzchnia zadeklarowana wynosi 1,16 ha, powierzchnia stwierdzona wynosi 1,25 ha, - działka rolna DI/DI1 (dz. ew. nr [...]) ▪ powierzchnia zadeklarowana wynosi 0,18 ha, powierzchnia stwierdzona wynosi 0,28 ha. Na tej podstawie Kierownik Biura Powiatowego ARiMR stwierdził, że skarżący w swoim wniosku o przyznanie płatności na 2009 rok nie zadeklarował wszystkich gruntów rolnych będących w jego posiadaniu, a mianowicie: - 0,28 ha na działce ewidencyjnej nr [...], - 0,08 ha na działce ewidencyjnej nr [...] - 0,01 ha na działce ewidencyjnej nr [...] - 0,02 ha na działce ewidencyjnej nr [...] wszystkie położone w woj. [...] oraz - 0,09 ha na działce ewidencyjnej nr [...] woj. [...] - 0,10 ha na działce ewidencyjnej nr [...] woj. [...]. W związku z kolejnym wezwaniem do usunięcia braków wniosku w zakresie nieprawidłowości w zadeklarowaniu działki rolnej DI1 do uzupełniającej płatności obszarowej z trwałymi użytkami zielonymi, w dniu [...] sierpnia 2010 r. po raz kolejny została dokonana korekta wniosku, przy którym załączono oświadczenie o przeznaczeniu na susz paszowy traw uprawianych na trwałych użytkach zielonych na następujących działkach rolnych: AB, BD, BE, BG, BI, BK, BL, BN, BR, BX, C, CD, CF, CH, CJ, DA, DB, DI, DE, DH, F, T, W. Następne wyjaśnienia dotyczyły objęcia zadeklarowanych działek rolnych: C1 oraz części DE1 (dz. ew. nr [...]) umową w ramach mechanizmu Wspólnej Polityki Rolnej "Dopłaty do produkcji suszu paszowego" zawartą z zatwierdzonym przedsiębiorstwem przetwórczym. Z kolei weryfikacja wniosku w oparciu o materiał dowodowy w postaci zdjęć lotniczych wykonanych we wrześniu 2004 r. doprowadziła do stwierdzenia przez organ pierwszej instancji, że części działek ewidencyjnych: nr [...] na powierzchni 0,44 ha, nr [...] na powierzchni 0,04 ha, nr [...] na powierzchni 0,66 ha, nr [...] na powierzchni 0,23 ha, nr [...] na powierzchni 0,43 ha, nr [...] na powierzchni 0,56 ha, nr [...] na powierzchni 0,15 ha, nr [...] na powierzchni 1,10 ha - nie kwalifikują się do płatności ze względu na brak ich utrzymania w dobrej kulturze rolnej na dzień 30 czerwca 2003 r. Dotyczące wyżej wymienionych działek wykluczenie zarówno w zakresie płatności JPO, jak i UPO (kod WIZ_DR10) obejmowało łączną powierzchnię 3,61 ha. Powyższe ustalenia znalazły odzwierciedlenie w wydanej w dniu [...] września 2010 r. przez Kierownika Biura Powiatowego ARiMR decyzji nr [...]. Wymienioną decyzją organ przyznał skarżącemu płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego na rok 2009 w łącznej wysokości 58.649,48 zł , w tym: - z tytułu JPO kwotę 35.143,85 zł (potrącenie w wysokości 3.660,40 zł), - z tytułu UPO kwotę 23.505,63 zł (potrącenie w wysokości 3.258,14 zł). W uzasadnieniu wskazał, że S.B. nie zadeklarował we wniosku o przyznanie płatności na 2009 r. wszystkich gruntów rolnych będących w jego posiadaniu. Pominięta przez wnioskodawcę powierzchnia wynosiła 0,72% w stosunku do powierzchni zadeklarowanej a w związku z tym, że było to mniej niż 3%, jednolita płatność obszarowa za rok 2009 została naliczona bez zastosowania zmniejszenia płatności ze względu na niezadeklarowanie we wniosku wszystkich gruntów rolnych. Natomiast odnośnie wykluczenia z płatności ze względu na nieutrzymanie w dobrej kulturze rolnej organ pierwszej instancji wskazał na regulację art. 124 Rozporządzenia Rady (WE) nr 73/2009 z dnia 19 stycznia 2009 r. ustanawiającego wspólne zasady dla systemów wsparcia bezpośredniego dla rolników w ramach wspólnej polityki rolnej i ustanawiającego określone systemy wsparcia dla rolników, zmieniającego rozporządzenia (WE) nr 247/2006, (WE) nr 378/2007 oraz uchylającego rozporządzenie (WE) nr 1782/2003 (Dz.U. UE L 30/16 z 30 stycznia 2009 r.), w myśl której powierzchnia użytków rolnych państwa członkowskiego stanowi część jego wykorzystywanej powierzchni użytków rolnych, które w dniu 30 czerwca 2003 r. utrzymane były w dobrej kulturze rolnej, bez względu na to, czy były w tym dniu wykorzystywane do produkcji. Podał też, że w związku ze złożonym wnioskiem o przyznanie płatności na rok 2009, mając na uwadze materiał dowodowy w postaci zdjęć lotniczych wykonanych we wrześniu 2004 r. zastosował kod WIZ_DR10 do części 8 działek ewidencyjnych, które nie kwalifikowały się do płatności ze względu na brak utrzymania tych działek (szczegółowo opisanych w decyzji) w dobrzej kulturze rolnej na dzień 30 czerwca 2003 r. Zastosowanie wyżej wymienionego kodu WIZ_DR10 powoduje trwałe wykluczenie wskazanych powierzchni z płatności. Kwestionowane powierzchnie ustalono na podstawie pomiarów wykonanych na ortofotomapie, będącej przetworzonym zdjęciem lotniczym , poddanym korekcji geometrycznej. Jak wskazał dalej organ pierwszej instancji, ortofotomapa jest powiązana z układem współrzędnych, jak również charakteryzuje się brakiem zniekształceń terenu oraz jednolitą skalą dla całego obszaru przedstawionego na obrazie. Ortofotomapa prezentuje w najbardziej rzeczywisty sposób stan pokrycia i zagospodarowania terenu, czego nie oddaje tradycyjna mapa. Rozdzielczość terenowa ortofotomapy wynosi 0,5 metra, czyli daje możliwość jednoznacznego identyfikowania obiektów. Kierownik Biura Powiatowego ARiMR wskazał ponadto, że w myśl art. 17 Rozporządzenia Rady (WE) nr 73/2009 z dnia 19 stycznia 2009 r., system identyfikacji działek rolnych ustanawiany jest na podstawie map lub dokumentów ewidencji gruntów lub też innych danych kartometrycznych. Korzysta się z technik skomputeryzowanego systemu informacji geograficznych, w tym najlepiej ortoobrazów lotniczych lub satelitarnych, przy zastosowaniu jednolitego standardu gwarantującego dokładność, co najmniej równą dokładności kartografii w skali 1:10000. W przypadku wnioskowania o płatności do tej części działek w kolejnych latach, na wnioskodawcę nakładane będą zmniejszenia zgodnie z art. 138 ust. 2 rozporządzenia Komisji (WE) nr 1973/2004 z dnia 29 października 2004 r. Organ pierwszej instancji wskazał również, że zgodnie z § 5 rozporządzenia w sprawie rodzajów roślin objętych płatnością uzupełniającą, , płatność uzupełniająca do powierzchni upraw roślin, takich jak trawy na trwałych użytkach zielonych przeznaczone na susz paszowy, przysługuje do powierzchni uprawy, z której pochodzą pasze objęte umowami lub deklaracjami dostaw. W trakcie postępowania z wniosku skarżącego o przyznanie płatności na rok 2009 została przeprowadzona m.in. weryfikacja dokumentu w postaci aneksu Nr [...] do umowy kupna-sprzedaży zielonki przeznaczonej do przetworzenia Kampania 2009-2010 (umowa nr [...] zawarta [...] czerwca 2009 r.), w wyniku czego działka rolna DI1, o powierzchni 0,18 ha położona na części działki ewidencyjnej nr [...] oraz część działki rolnej DE1, o powierzchni 0,78 ha, położonej na działce ewidencyjnej nr [...] (obie działki w woj. [...]) - zostały wykluczone z UPO do powierzchni grupy upraw podstawowych ze względu na nieobjęcie ich umową zawartą z zatwierdzonym przedsiębiorstwem przetwórczym w ramach mechanizmu Wspólnej Polityki Rolnej "Dopłaty do produkcji suszu paszowego". W świetle powyższych ustaleń powierzchnia uprawniająca do uzyskania płatności wynosiła 76,54 ha w przypadku JPO, w odniesieniu do której procentowa różnica pomiędzy powierzchnią zadeklarowaną a powierzchnią stwierdzoną w kontroli administracyjnej stanowiła 4,72% oraz 75,08 ha w przypadku UPO, w odniesieniu do której wyżej wymieniona różnica stanowiła 6,09%. Wobec dokonanych ustaleń organ pierwszej instancji zastosował w sprawie art. 51 ust. 1 tiret pierwsze Rozporządzenia Komisji (WE) nr 796/2004 z dnia 21 kwietnia 2004 r. ustanawiającego szczegółowe zasady wdrażania zasady współzależności, modulacji oraz zintegrowanego systemu administracji i kontroli przewidzianych w rozporządzeniach Rady (WE) Nr 1782/2003 i (WE) nr 73/2009 oraz wdrażania zasady współzależności przewidzianej w rozporządzeniu Rady (WE) nr 479/2008 (Dz. U. UE L 141 z 30 kwietnia 2004 r., s.18 ze zm.), w myśl którego jeśli dla danej grupy upraw obszar zadeklarowany na cele jakichkolwiek systemów pomocy obszarowej (z wyjątkiem upraw, których sprawa niniejsza nie dotyczy), przekracza obszar stwierdzony zgodnie z art. 50 ust. 3 i 5 cyt. rozporządzenia, wysokość pomocy oblicza się na podstawie obszaru stwierdzonego, pomniejszonego o dwukrotność stwierdzonej różnicy , jeśli różnica ta wynosi więcej niż 3% lub dwa hektary, ale nie więcej niż 20% obszaru stwierdzonego w związku z art. 17 Rozporządzenia Rady (WE) nr 73/2009 z dnia 19 stycznia 2009 r. S.B. odwołał się od powyższej decyzji Kierownika Biura Powiatowego ARiMR nie zgadzając się z odmową przyznania wsparcia bezpośredniego do części działek nr [...] oraz zastosowaniem kodu WIZ_DR10. Zarzucił, że uzasadnienie decyzji zawiera tylko lakoniczne stwierdzenie o "zakrzywieniach" , jak też podniósł, że całkowicie został pominięty jego wniosek o powołanie w tym zakresie niezależnego biegłego. Nie przesłuchano także poprzedniego właściciela gruntu co do stanu spornych działek w roku 2003. Następnie w piśmie stanowiącym uzupełnienie odwołania skarżący podniósł jeszcze kwestię wykluczenia działek z UPO twierdząc, że obie sporne działki (C1 oraz DE1) są objęte umową zawartą z przedsiębiorstwem przetwórczym. Kolejnym uzupełnieniem odwołania było powołanie się na raport czynności kontrolnych przeprowadzonych [...] grudnia 2010 r. Według skarżącego kontrola ta jednoznacznie potwierdziła użytkowanie działek oraz objęcie umową w ramach WPR. Dyrektor Oddziału Regionalnego ARiMR po rozpatrzeniu odwołania nie znalazł podstaw do jego uwzględnienia. Po przeanalizowaniu całości materiału zgromadzonego w sprawie oraz uwzględnieniu obowiązującego stanu prawnego decyzją z dnia [...] grudnia 2010r. nr [...] orzekł o utrzymaniu w mocy decyzji organu pierwszej instancji. Organ odwoławczy stwierdził, że stan faktyczny sprawy został ustalony prawidłowo, dając organowi pierwszej instancji podstawy do rozstrzygnięcia sprawy jak w decyzji z dnia [...] września 2010 r. Akceptując ustalenia faktyczne organu pierwszej instancji organ odwoławczy wskazał, że pracownik ARiMR dokonał oceny działek ewidencyjnych nr [...] na podstawie posiadanych ortofotomap, a następnie w systemie ZSZiK dokonał pomiaru obszaru kwalifikującego się do przyznania płatności bezpośrednich, co polegało na "zliczeniu" przez system ZSZiK liczby pikseli znajdujących się wewnątrz wyrysowanej figury i przeliczeniu na powierzchnię wyrażoną w hektarach. Obszary kwalifikujące się do płatności to obszary użytkowane rolniczo na dzień 30 czerwca 2003 r., znajdujące się wewnątrz czerwonej linii , natomiast obszary wyłączone z płatności to zadrzewienia i zakrzaczenia znajdujące się poza tą linią w obrębach wyżej wymienionych działek. Organ stwierdził, że nie budzi jego wątpliwości występowanie zadrzewień i zakrzaczeń na spornych działkach w dniu wykonania zdjęcia. Występują one na obszarze zwartym i są systematyczne, w związku z czym nie można zgodzić się z twierdzeniem podniesionym w odwołaniu, że na zdjęciach mogą być widoczne "snopki siana, połamane gałęzie, podtopienia czy zalania". W ocenie organu drugiej instancji w toku postępowania pierwszoinstancyjnego został wyprowadzony logiczny wniosek, że skoro zdjęcia zostały wykonane w 2004 r. , to stan nieużytkowania rolniczo odpowiednich części spornych działek (powierzchnia łączna 3,61 ha) istniał na dzień 30 czerwca 2003 r. Dawało to podstawę zastosowania kodu WIZ_DR10, powodującego trwałe wykluczenie wskazanej powierzchni z płatności. Organ odwoławczy wskazał przy tym, że organ pierwszej instancji powołał w swojej decyzji uchylony z dniem 1 stycznia 2009 r. przepis art. 138 ust. 2 Rozporządzenia Komisji (WE) nr 1973/2004 z dnia 29 października 2004 r., zamiast art. 53 Rozporządzenia Komisji (WE) nr 796/2004 z dnia 21 kwietnia 2004 r. Powyższe uchybienie w ocenie Dyrektora Oddziału Regionalnego ARiMR nie miało jednakże wpływu na treść rozstrzygnięcia w sprawie. Odnośnie UPO do powierzchni grupy upraw podstawowych z tytułu uprawy traw na trwałych użytkach zielonych , przeznaczonych na susz paszowy organ odwoławczy stwierdził, że skarżący co do działek nr [...] oraz nr [...] nie spełnił przesłanki warunkującej otrzymanie tej płatności. Płatność uzupełniająca do powierzchni upraw roślin, o których mowa, przysługuje bowiem do powierzchni uprawy, z której pochodzą pasze objęte umowami lub deklaracjami dostaw. Z analizy zgromadzonych dokumentów wynika, że wyżej wymienione działki nie zostały ujęte w aneksie nr [...] do umowy kupna-sprzedaży zielonki przeznaczonej do przetworzenia Kampania 2009-2010. Wobec powołania się w odwołaniu na wyniki kontroli z początku grudnia 2010 r. organ wskazał na inny zakres tej kontroli, która odnosiła się umowy z dnia [...] lipca 2010 r. dotyczącej Kampanii 2010-2011. Natomiast odnośnie postępowania dowodowego organ wskazał, że zgodnie z art. 3 ust. 2 pkt 4 ustawy o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego, w sprawie nie miał zastosowania art. 81 Kpa. W skardze na powyższą decyzję Dyrektora Oddziału Regionalnego ARiMR z dnia [...] grudnia 2010 r. S.B., reprezentowany przez pełnomocnika adwokata T.K., zaskarżonej decyzji zarzucił: 1) naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 7, 77 i art. 107 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 Nr 98, poz. 1071 ze zm. - Kpa) w zw. z art. 3 ustawy z dnia 26 stycznia 2007 r. o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego (Dz. U. z 2008 r. Nr 170, poz. 1051 ze zm.) przez: - niewyczerpujące rozpatrzenie całego materiału dowodowego, - nieustalenie faktów, które znajdowały się w zakresie możliwości samego organu, - przyjęcie takiej samej ilości pikseli i tego samego rodzaju dla czerwca 2003 r. na podstawie ortofotomapy z września 2010 r. Drugi z wyżej wymienionych zarzutów procesowych miał polegać w szczególności na nieustaleniu liczby drzew i krzewów na spornych działkach w czerwcu 2003 r., w kontekście dozwolonej normy, wynikającej z rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 14 marca 2008 r. zmieniającego rozporządzenie w sprawie minimalnych norm (Dz. U. Nr 44, poz. 266 ze zm.) oraz nieustaleniu elementów natury oprócz zadrzewień i zakrzaczeń, które mogą obrazować powoływane przez organ piksele na podstawie dostępnych ortofotomap, np. snopki siana, połamane gałęzie, zalania, jak też na niewykonaniu opinii retrospektywnej dotyczącej zadrzewienia i zakrzewienia spornych terenów w czerwcu 2003 r., 2) naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 8 Kpa, przez jego niezastosowanie, wyrażające się wydaniem rozstrzygnięcia, którego motywy, przedstawione w uzasadnieniu, nie są czytelne dla strony, w szczególności w zakresie powodów, dla których organ nie podzielił jej stanowiska i nie przeprowadził określonych dowodów. Na tej podstawie skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości , jak również poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji , żądając przekazania temu organowi sprawy do ponownego rozpoznania, jak również wnioskując o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Przytaczając brzmienie przepisu art. 3 ust. 1-3 ustawy z dnia 26 stycznia 2007 r. o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego (Dz. U. z 2008 r. Nr 170, poz. 1051 ze zm.), jak również powołując się na orzecznictwo sądów administracyjnych dotyczące oceny zakresu obowiązywania wyżej wymienionego przepisu ustawy w kontekście stosowania przepisów Kpa, strona skarżąca wywodziła, że ponieważ przepisy ustawy o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego nie zawierają przepisu nakazującego organowi podejmowanie wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli, powyższa zasada wyrażona w art. 7 Kpa znajduje zastosowanie w sprawie poprzez odesłanie zawarte w art. 3 ust. 1 tej ustawy. Pełnomocnik podkreślał przy tym, że z art. 7 Kpa, statuującego jedną z zasad ogólnych postępowania administracyjnego wynika, że organ administracji pierwszej instancji nie tylko ma prawo, ale i obowiązek ustalenia takich faktów, które znajdują się w zakresie możliwości samego organu, zwłaszcza tych, co do których organ posiada wiedzę. Jeżeli takich działań nie podejmuje, to tym samym narusza art. 7 Kpa, jak również art. 3 ust. 2 pkt 2 ustawy przez niewyczerpujące rozpatrzenie całego materiału dowodowego. Wskazał także, że z normatywnej treści przepisu art. 3 ustawy, konwencji, którą ustawodawca operuje przy jego redakcji, w płaszczyźnie odnoszącej się do konsekwencji jego obowiązywania, a tym samym zakresu i głębokości stosowania ustawy Kodeks postępowania administracyjnego nie wynika, aby intencją i wolą prawodawcy było wyłączenie stosowania w przedmiotowych postępowaniach zasady wyrażonej w art. 8 Kpa, tj. zasady pogłębiania zaufania do organów państwa. Według pełnomocnika skarżącego zasada ta ponad wszelką wątpliwość ma również zastosowanie w sprawach regulowanych ustawą o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego. W postępowaniu w sprawach dotyczących między innymi płatności uzupełniającej organ administracji publicznej również stoi na straży praworządności, jest obowiązany w sposób wyczerpujący rozpatrzyć cały materiał dowody oraz udzielać stronom, na ich żądanie, niezbędnych pouczeń, co do okoliczności faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania. Nie może budzić wątpliwości, iż udzielane przez urzędników informacje muszą być prawidłowe. Następnie pełnomocnik skarżącego stwierdził, że biorąc pod uwagę obowiązujące przepisy prawa oraz aktualne orzecznictwo sądów administracyjnych organ zasadnie opiera się na przepisie, że powierzchnia działek nie powinna być uwzględniana do naliczenia płatności, jeżeli nie były one utrzymane w dobrej kulturze rolnej na dzień 30 czerwca 2003 r., wskazując jednocześnie, że warunki utrzymania gruntów zgodnie z normami określone zostały w rozporządzeniu Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 14 marca 2008 r. zmieniającym rozporządzenie w sprawie minimalnych norm (Dz. U. Nr 44, poz. 266 ze zm.). Analiza § 4 pkt 3 rozporządzenia prowadzi do wniosku, że gruntami rolnymi utrzymywanymi zgodnie z normami są grunty, które mogą być porośnięte pojedynczymi drzewami i krzewami, o ile nie wpływają one na prowadzoną na tych gruntach produkcję roślinną, a ich liczba nie przekracza 50 sztuk na hektar. Podał, że w ocenie organu grunty rolne skarżącego położone na działkach ewidencyjnych nr [...] nie spełniają warunków do przyznania Jednolitej Płatności Obszarowej (JPO) oraz Uzupełniającej Płatności Obszarowej (UPO), bowiem areał 3,61 ha należało wykluczyć zgodnie z ortofotomapą, jako nieużytkowany rolniczo na dzień 30 czerwca 2003 r. Zdaniem skarżącego motywy przedstawione w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji nie są czytelne, w szczególności w zakresie powodów, dla których organ nie podzielił jej stanowiska i nie przeprowadził określonych dowodów. Skarżący zarzucił przy tym, że w toku postępowania nie udostępniono mu wydruków tzw. ortofotomap, na podstawie których organ dokonał wykluczenia części działek z płatności. Udostępnienie tych dokumentów umożliwiłoby skonfrontowanie argumentacji podniesionej przez organ w przedmiocie oceny ortofotomap przez przeszkolonych pracowników Agencji z opinią prywatną biegłego sporządzoną na zlecenie skarżącego. Ponieważ organ uniemożliwił wykonanie takiej opinii prywatnej , skarżący złożył wniosek dowodowy o dopuszczenie dowodu z opinii biegłego w postępowaniu administracyjnym. Wniosek ten nie został rozpatrzony, a uzasadnienie decyzji nie wyjaśnia tych wątpliwości. Jak twierdził dalej skarżący, nie jest wystarczająca i trafiona argumentacja przedstawiona w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji odnośnie wykonania pomiaru działek rolnych w systemie ZSZiK przez pracownika ARiMR na podstawie ortofotomap oraz dokonania w systemie ZSZiK pomiaru obszaru, który nie kwalifikuje się do przyznania płatności bezpośrednich. Nie można bowiem tracić z pola uwagi faktu, że system ZSZiK "zliczył" liczbę pikseli z ortofotomapy z września 2004 i przeliczył na powierzchnię wyrażoną w hektarach. Zdaniem skarżącego trudno jednak znaleźć logiczne usprawiedliwienie dla przyjęcia takiej samej ilości pikseli i tego samego rodzaju dla czerwca roku 2003, a więc okresu około 1 roku i 3 miesięcy wcześniej. Następnie skarżący podniósł, że przyjmując do wiadomości argumentację organu w przedmiocie kompetencji pracownika ARiMR dotyczących analizy ortofotomap, należy jednak podkreślić braki uzasadnienia decyzji polegające na niewskazaniu, czy obsługa systemu ZSZiK przez pracownika ARiMR uprawnia do wydania opinii retrospektywnej dotyczącej zadrzewienia i zakrzewienia spornych terenów, jak również niewskazaniu dlaczego dany, konkretny piksel został zakwalifikowany jako zadrzewienie i zakrzaczenie w roku 2003. Skarżący prezentował stanowisko, że pracownik ARiMR nie posiada powyższych możliwości w ramach odebranego przeszkolenia. Powyższe sprawia, że analiza przedmiotowych ortofotomap w kontekście roku 2003, dokonana przez tego pracownika, wywołuje liczne wątpliwości; tym bardziej, że pracował on na mapie, która nie była opatrzona podziałką, a wskazywała jedynie przebieg granic, oznaczenie graficzne typów pokrywających działkę roślinności, a nadto, że zdjęcia są niewyraźne. Ponieważ wynik tej analizy przekłada się bezpośrednio na interes strony, zasadnym byłoby takie przeprowadzenie postępowania dowodowego, które potwierdziłoby lub wykluczyło jej twierdzenia w kontekście czerwca 2003 r. W szczególności już organ pierwszej instancji powinien dokonać retrospektywnej opinii dotyczącej zadrzewienia i zakrzewienia spornych terenów. Jeżeli w ramach przeszkolenia, o którym mowa w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, pracownik ARiMR nie posiada takiej wiedzy lub umiejętności, należałoby skorzystać z wiedzy specjalisty, który w oparciu o dostępne ortofotomapy wykonałby retrospektywną opinię. Dopiero taki dowód uprawniałby do wywiedzenia jednoznacznych wniosków, jeżeli chodzi o stan działek na dzień 30 czerwca 2003 r. Skarżący zarzucił, że nie jest "logicznym", jak wskazuje organ, wniosek, że skoro zdjęcia zostały wykonane w 2004 r., to na dzień 30 czerwca 2003 r. przedmiotowe tereny również nie były użytkowane rolniczo. Według skarżącego organ nie wykazał, aby na dzień 30 czerwca 2003 r. liczba pikseli świadcząca o dyskwalifikacji terenów spod płatności była równa liczbie pikseli z września 2004 r. Skarżący wskazał, że konsekwentnie kwestionuje występowanie zakrzaczeń i zadrzewień w czerwcu 2003 r., powołując się na zapewnienia (zeznania) właściciela. Podniósł przy tym, że przyjmując nawet czysto hipotetycznie występowanie pewnej małej ilości zakrzaczeń i zadrzewień w czerwcu 2003 r. na spornych terenach, należy stwierdzić, iż powyższe nie eliminuje uznania przedmiotowych gruntów rolnych jako utrzymanych w dobrej kulturze rolnej w myśl § 4 pkt 3 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 14 marca 2008 r. w sytuacji, gdy liczba pojedynczych drzew i krzewów nie przekraczała 50 sztuk na hektar. Skoro organ przyjął występowanie drzew i krzewów w czerwcu 2003 r. powinien ustalić, jaka była liczba drzew i krzewów, czy mieściła się w dozwolonej normie, czy ją przekraczała. Skarżący zarzucił ponadto, że organ wskazując, że zadrzewienia i zakrzaczenia były o charakterze zwartym i z pewnością przekraczały 50 sztuk na hektar, nie dał jednocześnie stronie, z uwagi na nieudostępnienie ortofotomap, możliwości zweryfikowania tych twierdzeń przez wskazanego przez nią biegłego. W ocenie skarżącego możliwe było dokonanie powyższych ustaleń, gdyby organ zastosował zasady wypływające z przepisów kodeksu postępowania administracyjnego i podjął, na zasadzie art. 7 i 77 Kpa, wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego. Powinno to polegać, na zasadzie art. 75 § 1 Kpa, na dopuszczeniu dowodu z opinii biegłego, która pozwoliłaby w pierwszej kolejności ustalić w sposób jednoznaczny, czy obrazy z ortofotomapy z września 2004 roku odzwierciedlają zakrzaczenia i zadrzewienia, a jeżeli tak to retrospektywne ustalenie ich ilości na rok i trzy miesiące wcześniej i w konsekwencji ustalenie, czy liczba ta mieści się w granicach normy przewidzianej w cytowanym wyżej rozporządzeniu. Zdaniem skarżącego nadto wnikliwego ustalenia wymagało, czy dokonano ewentualnej wycinki drzew i czy została wydana w tym przedmiocie stosowna zgoda. W tym kontekście skarżący postawił zarzut, że organ poprzestał na stwierdzeniu, że strona nie dołączyła do akt sprawy zezwolenia lub decyzji o ilości usuniętych drzew lub krzewów, nie podejmując nawet próby ustalenia stanu faktycznego "w zakresie własnych możliwości". Powołując się na cytowany przez organ przepis art. 17 Rozporządzenia Rady (WE) nr 73/2009 z dnia 19 stycznia 2009 r., z którego wynika, że system identyfikacji działek rolnych ustanawiany jest na podstawie map lub dokumentów ewidencji gruntów lub też innych danych kartograficznych, przy czym korzysta się z technik skomputeryzowanego systemu informacji geograficznych, w tym najlepiej ortoobrazów lotniczych lub satelitarnych, przy zastosowaniu jednolitego standardu gwarantującego dokładność, skarżący wskazał, że najlepiej byłoby skorzystać z ortoobrazów wykonanych dla przedmiotowych terenów w okresie czerwca 2003 r. Ponieważ takimi obrazami organ nie dysponuje, w ocenie skarżącego należy skorzystać z dostępnych ortofotomap, z uwzględnieniem wszelkich innych dowodów, które mogą mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Reasumując skarżący stwierdził, że sposób obliczenia powierzchni zgłoszonych przez niego działek, stanowiący typ użytkowania nieuprawniony do uzyskania jednolitej i uzupełniającej płatności obszarowej wywołuje daleko idące wątpliwości i nie został przez organ należycie umotywowany. Wskazał jeszcze, że istota postępowania odwoławczego polega na ponownym merytorycznym badaniu sprawy przez organ drugiej instancji, który powinien wyczerpująco ustosunkować się do zgłoszonych przez stronę zarzutów i to tym bardziej, gdy podważają one główne przesłanki orzeczenia. Obowiązująca w postępowaniu administracyjnym zasada zaufania obywateli do organów państwa (art. 8 Kpa) dotyczy tak postępowania pierwszoinstancyjnego, jak i odwoławczego i wymaga wydania rozstrzygnięcia, którego motywy, przedstawione w uzasadnieniu, będą czytelne dla strony, w szczególności w zakresie powodów, dla których organ nie podzielił jej stanowiska i nie przeprowadził określonych dowodów. Wymóg ten wynika expressis verbis z art. 107 § 1 i 3 Kpa. Dyrektor Oddziału Regionalnego ARiMR w odpowiedzi na skargę wniósł o oddalenie skargi, prezentując stanowisko oraz argumentację jak w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Na gruncie rozpoznawanej sprawy zasadniczą kwestią było ustalenie, czy grunty rolne skarżącego położone na działkach ewidencyjnych nr [...] spełniają warunki do przyznania Jednolitej Płatności Obszarowej (JPO) oraz Uzupełniającej Płatności Obszarowej (UPO) za rok 2009. W wyniku weryfikacji wniosku, złożonego na wymieniony okres, w oparciu o posiadane przez ARiMR ortofotomapy ustalono, że na wyżej wymienionych działkach, na łącznej powierzchni 3,61 ha, znajduje się typ użytkowania, nieuprawniony do uzyskania jednolitej i uzupełniającej płatności obszarowej. Na tej podstawie Kierownik Biura Powiatowego ARiMR, stosownie do regulacji art. 124 Rozporządzenia Rady (WE) nr 73/2009 z dnia 19 stycznia 2009 roku ustanawiającego wspólne zasady dla systemów wsparcia bezpośredniego dla rolników w ramach wspólnej polityki rolnej i ustanawiającego określone systemy wsparcia dla rolników, zmieniającego rozporządzenia (WE) Nr 1290/2005, (WE) Nr 247/2006, (WE) Nr 378/2007 oraz uchylającego rozporządzenie (WE) Nr 1782/2003 (Dz. U. UE nr L 30/16 z dnia 31 stycznia 2009 r.) wykluczył z płatności areał, który zgodnie z ortofotomapą nie był użytkowany rolniczo na dzień 30 czerwca 2003 r. Pamiętać należy, że powyższy przepis prawa wspólnotowego ma charakter retroaktywny, uzależniając przyznanie płatności od stanu faktycznego istniejącego w przeszłości (na dzień 30 czerwca 2003 r.). Podkreślić też trzeba, że wszystkie państwa członkowskie Unii Europejskiej, w tym Polska, zobowiązane są do ustanowienia zintegrowanego systemu zarządzania i kontroli (ZSZiK), w tym do prowadzenia systemu identyfikacji działek rolnych (LPIS), ustanowionego na podstawie map lub dokumentów, przy czym korzysta się z technik skomputeryzowanego systemu informacji geograficznych, najlepiej obrazów lotniczych lub satelitarnych (art. 17 Rozporządzenia Rady (WE) Nr 73/2009). W zaskarżonej decyzji szczegółowo opisano działanie całego systemu, wskazując w szczególności, że ortofotomapa cyfrowa jest to mapa opracowana na podstawie zdjęć powierzchni ziemi wykonanych z samolotu lub satelity, przetworzonych do postaci metrycznej, zgodnie z przepisami prawa obowiązującymi przy wykonywaniu prac z dziedziny geodezji i kartografii. Ortofotomapy cyfrowe pozyskiwane są do systemu ZSZiK w trybie art. 12 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne (Dz. U. z 2005 r. Nr 240, poz. 2027 ze zm.), zwanej dalej P.g.i.k. Ortofotomapy cyfrowe wykonane są w układzie współrzędnych płaskich prostokątnych "1992", tj. w państwowym systemie odniesień przestrzennych. Pomiar odległości i powierzchni na ortofotomapie cyfrowej jest wykonywany analogicznie jak na mapie np. zasadniczej lub mapie ewidencji gruntów i budynków. Ortofotomapa, na podstawie której są w systemie ZSZiK wykonywane pomiary ma dwa standardy: w skali 1:5000 z pikselem 0,5 m oraz w skali 1:2000 z pikselem 0,25 m. Wobec kontrowersji zgłoszonych w skardze, a dotyczących "zliczania" pikseli na użytek niniejszej sprawy warto podkreślić, że w przypadku opracowania typu "ortofotomapa cyfrowa" skala opracowania ma mniejsze znaczenie, gdyż pracuje się na materiale cyfrowym. Oznacza to, że w trakcie wykonywanych pomiarów na materiale cyfrowym wykorzystuje się informację o wielkości boku piksela. Na potrzeby oceny powierzchni kwalifikowanej jest to dokładność wystarczająca i zgodna z przepisami Komisji Europejskiej, która wymaga systemu LPIS w skali nie gorszej niż 1:10000 - Polska posiada go w skali co najmniej 1:5000. Można jeszcze dodać, że piksel to najmniejszy jednolity (przedstawiający konkretny kolor) element obrazu wyświetlanego na ekranie np. monitora komputerowego, obrazu drukowanego w przypadku technologii druku punktowego czy też uzyskiwanego za pomocą urządzeń przetwarzania obrazu, jak aparat cyfrowy lub skaner, który w odniesieniu do monitorów ma postać kwadratu ( z często spotykaną szerokością boku 0,25 mm) lub prostokąta widzianego z odległości użytkowej jako wypełnionego jednolitym kolorem. Niemniej podkreślenia wymaga przede wszystkim, że piksele i ich powierzchnię na podstawie ortofotomap oblicza program komputerowy, z którego korzysta ARiMR w ramach ZSZiK. Podzielić zatem trzeba pogląd organu wyrażony w odpowiedzi na skargę, że w tym kontekście zarzuty skarżącego dotyczące "ilości pikseli i ich rodzaju" dla czerwca 2003 r. oraz września 2004 r. są niezrozumiałe. Organ posługiwał się bowiem tylko będącą zdjęciem cyfrowym ortofotomapą, wykonaną we wrześniu 2004 r. (inną nie dysponował), która jest obrazem o stałej liczbie pikseli. Skład rozpoznający niniejszą sprawę chce też wskazać, że zasadniczy problem dotyczący wykluczenia z dopłat z powodu nieutrzymywania w dobrej kulturze rolnej na dzień 30 czerwca 2003 r. części tych samych działek zgłoszonych przez skarżącego, ale do dopłat za 2008 r. został rozstrzygnięty w wyroku tut. Sądu z dnia 13 października 2010 r. , sygn. akt I SA/Go 860/10. Wprawdzie orzekając w niniejszej sprawie Sąd nie jest związany oceną prawną wyrażoną w wyżej wymienionym orzeczeniu, niemniej całkowicie uzasadnione będzie podzielenie jej w pełni również na gruncie niniejszej sprawy. Byłaby bowiem nie do zaakceptowania sytuacja przyjmowania odmiennej oceny i kwalifikacji prawnej dla tych samych okoliczności faktycznych, w tym przypadku związanych z oceną ortofotomapy spornych gruntów, wykonaną we wrześniu 2004 r. Za godzące w zasadę zaufania, na którą powoływał się sam skarżący, należy uznać dokonywanie różnych ustaleń odnoszących się do tego samego elementu stanu faktycznego sprawy, w odrębnych co prawda postępowaniach, bo dotyczących innych okresów, za które przyznawane są skarżącemu płatności, niemniej bazujących na tych samych faktach. Mając na względzie powyższe Sąd stwierdził, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie. W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, zgodne z uregulowaniem zawartym w art. 107 § 3 Kpa, organ zawarł wszechstronne i wyczerpujące uzasadnienie faktyczne, będące wskazaniem faktów uznanych za udowodnione, jak też dowodów, na których się oparł. Uzasadnienie prawne ma walor wnikliwego wyjaśnienia podstawy prawnej decyzji, według aktualnego stanu prawnego, z przytoczeniem przepisów prawa mających w sprawie zastosowanie. Włączone do akt egzemplarze ortofotomap wskazują na zakwestionowany obszar wymienionych działek nr [...], co do których przyjęto, że nie były utrzymane w dobrej kulturze rolnej. Szczegółowe przedstawienie w uzasadnieniu decyzji metody pomiaru odległości i powierzchni na ortofotomapie cyfrowej oraz sposobu wyliczenia pominiętej powierzchni (zliczanie pikseli przez program komputerowy w ramach systemu ZSZiK) nie pozostawia wątpliwości co do prawidłowości obliczenia wyłączonej z płatności powierzchni. Prawidłowe i zgodne z zasadami logiki było też wnioskowanie organów na podstawie ortofotomap wykonanych w 2004 r., na których wyraźnie została uwidoczniona wielkość i intensywność zadrzewień lub zakrzewień na poszczególnych działkach, że skoro tego typu roślinność porastała działki w 2004 r., to oczywistym jest, że istniała tam także 30 czerwca 2003 r. Za bezpodstawne uznać należy zarzuty dotyczące wadliwości czy "nieprofesjonalności" interpretacji ortofotomap przez pracownika ARiMR. Wykorzystanie powyższego dowodu było prawidłowe. Zgodnie z przyjętą procedurą, pomiaru działek rolnych w systemie ZSZiK dokonał pracownik AriMR z odpowiednim przygotowaniem zawodowym, potwierdzonym egzaminem weryfikacyjnym. Na potrzeby systemu identyfikacji działek rolnych (LPIS) nadzór i zatwierdzanie należy do osób posiadających stosowne uprawnienia zawodowe w dziedzinie geodezji i kartografii, których zakres wskazany w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji w ocenie Sądu w pełni umożliwia m.in. należyte odczytanie ortofotomapy, do czego wykorzystywany jest w istotnym zakresie program komputerowy, jak też ustalenie powierzchni gruntów rolnych podlegających wyłączeniu. Wskazać przy tym należy, że w orzecznictwie tut. Sądu w sprawach skarg na decyzje w przedmiocie przyznania płatności w ramach wsparcia bezpośredniego ortofotomapa została zaakceptowana jako zasadniczy dowód w sprawie. Istotne znaczenie ortofotomapy jak dowodu w postępowaniu dotyczącym przyznawania wyżej wymienionych płatności tym bardziej nie powinno budzić wątpliwości, gdy weźmie się pod uwagę uregulowania aktualnie obowiązującego Rozporządzenia nr 73/2009 dotyczące Zintegrowanego Systemu Zarządzania i Kontroli (ZSZiK). Elementem tego systemu jest bowiem system identyfikacji działek rolnych (LPIS), który zgodnie z art. 17 Rozporządzenia ustanawiany jest na podstawie map lub dokumentów ewidencji gruntów lub też innych danych kartograficznych, ze wskazaniem korzystania z technik skomputeryzowanego systemu informacji geograficznych, w tym najlepiej ortoobrazów lotniczych lub satelitarnych o odpowiednim standardzie gwarantującym dokładność. Odnosząc się natomiast do zarzutu związanego ze stosowaniem przepisów rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 12 marca 2007 r. należy podkreślić, że z § 4 pkt 3 wynika "dopuszczalność" , bez ujemnych skutków w zakresie przyznawania płatności, porastania gruntów rolnych, ale pojedynczymi drzewami i krzewami. Natomiast w rozpoznawanej sprawie, jak wskazał organ, z ortofotomapy jednoznacznie wynika, że zadrzewienia są zwarte i systematyczne i takie tylko były wzięte pod uwagę przy ustalaniu powierzchni wyłączonej z płatności. Natomiast obszar działek nr [...], na którym występują pojedyncze drzewa, został zakwalifikowany do płatności. Z załączonych do akt ortofotomap, na obszarach zakwestionowanych przez organy widać wyraźnie, że teren jest zadrzewiony lub zakrzaczony. W ocenie Sądu , do odczytu tego obrazu nie są potrzebne wiadomości specjalne oraz dowód opinii biegłego. Również kwestia sposobu obliczania powierzchni zakwestionowanego gruntu rolnego została przez organ szczegółowo i należycie wyjaśniona. Mając na względzie powyższe, wobec niestwierdzenia w zaskarżonej decyzji naruszenia prawa materialnego mającego wpływ na wynik sprawy, naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, ani też naruszenia innych przepisów postępowania, które mogłoby mieć istotny wpływ na wynik sprawy, w tym w szczególności naruszenia art. 7, 77, 107 oraz art.8 kpa, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), Sąd orzekł jak w sentencji. ( - ) Anna Juszczyk-Wiśniewska ( - ) Krystyna Skowrońska-Pastuszko ( - ) Stefan Kowalczyk