I SA/Go 212/24

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jacek Niedzielski Sędziowie Sędzia WSA Anna Juszczyk-Wiśniewska (spr.) Sędzia WSA Dariusz Skupień Protokolant Sekretarz sądowy Katarzyna Grycuk po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 30 października 2024 r. sprawy ze skargi I. spółki z ograniczoną odpowiedzialnością na decyzję Dyrektora Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie ustalenia kwoty nienależnie pobranych płatności dla obszarów z ograniczeniami naturalnymi lub innymi szczególnymi ograniczeniami (ONW) za 2021 rok 1. Uchyla zaskarżoną decyzję w całości. 2. Zasądza od Dyrektora Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa na rzecz I. spółki z ograniczoną odpowiedzialnością z siedzibą kwotę 1.593 (tysiąc pięćset dziewięćdziesiąt trzy) złote tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. I. Spółka z ograniczoną odpowiedzialnością (spółka) wniosła skargę na decyzję Dyrektora Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa (organ odwoławczy, Dyrektor OR ARiMR) z dnia [...] r. nr [...], którą utrzymał w mocy decyzję Kierownika Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie ustalenia kwoty nienależnie pobranych płatności dla obszarów z ograniczeniami naturalnymi lub innymi szczególnymi ograniczeniami (ONW). Z uzasadnienia zaskarżonej decyzji wynika następujący stan sprawy. W dniu 17 czerwca 2021 r. spółka I. zawnioskowała o przyznanie płatności ONW na rok 2021. W dniu [...] listopada 2021 r. Skarżącej zostały wypłacone w formie zaliczki środki finansowe - na podstawie Rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 1 października 2021 r (Dz. U. z 2021 r. poz. 1827) w zw. z art. 38a ust. 3 ustawy PROW. w kwocie 9.817,50 zł. W wyniku kontroli oraz na podstawie zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego Kierownik Biura Powiatowego ARiMR uznał, że w sprawie o przyznanie płatności ONW na rok 2021 brak jest przesłanek do uznania gospodarstwa rolnego I. za prowadzone na własną rzecz, ryzyko i rachunek, przy posiadaniu autonomii w zakresie zarzadzania. W związku z art. 60 Rozporządzenia Komisji (UE) nr 1306/2013 dnia 17 grudnia 2013 r. w sprawie finansowania wspólnej polityki rolnej, zarządzania nią i monitorowania jej oraz uchylające rozporządzenia Rady (EWG) nr 352/78, (WE) nr 165/94, (WE) nr 2799/98, (WE) nr 814/2000, (WE) nr 1290/2005 i (WE) nr 485/2008 (Dz. Urz. UE L 347 z 20.12.2013 r., str. 549, ze zm., dalej jako: rozporządzenie 1306/2013) decyzją nr [...] z dnia [...] r. organ odmówił spółce przyznania płatności ONW na 2021 r. W postępowaniu odwoławczym Dyrektor OR ARiMR w dniu [...] r. utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. Spółka nie zgodziła się z rozstrzygnięciem organu w sprawie nieprzyznania jej ww. płatności i złożyła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wlkp. Następnie, Kierownik Biura Powiatowego ARiMR w związku z wypłaconą zaliczką na poczet płatności ONW za rok 2021, decyzją z dnia [...] r. ustalił kwotę nienależnie pobranych płatności w wysokości w kwocie 9.817,50 zł. Organ odwoławczy utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. W ocenie Dyrektora OR ARiMR zaliczka na poczet płatności na rok 2021 została pobrana przez I. sp. z o. o. nienależnie, a zatem konieczne było rozstrzygnięcie o ustaleniu jej zwrotu na podstawie art. 29 ust. 1, 2 i 8 Ustawy z dnia 9 maja 2008 r. o Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa (Dz. U. z 2022 r. poz. 2157) – dalej zwana ustawa o Agencji. Organ wskazał, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wlkp. wyrokiem z dnia 28 września 2023 r. (sygn. akt I SA/Go 180/23) uchylił decyzję organu odwoławczego w sprawie odmowy przyznania płatności ONW na rok 2021. Jednakże Dyrektor OR ARiMR ponownie prowadząc postępowanie odwoławcze w zakresie przyznania spółce płatności ONW uzupełnił materiał dowodowy, a mając na względzie całość zgromadzonej dokumentacji w dniu [...] r. wydał decyzję nr [...] o utrzymaniu w mocy zaskarżonej decyzji. Dalej organ wskazał, że o nienależnym charakterze wypłaconej pomocy finansowej z tytułu płatności świadczyło, wykazane w odrębnym postępowaniu odwoławczym, stworzenie przez zarządzających spółką i osoby z nią powiązane personalnie, rodzinnie, zawodowo etc. sztucznych warunków w celu otrzymania płatności. I. sp. z o. o. wpisana została w konfigurację, której całościowy cel polegał na uzyskaniu maksymalnych korzyści finansowych w różnych schematach pomocowych realizowanych przez ARiMR, a złożenie wniosków przez stworzone podmioty pozwoliło na obejście limitów powierzchni uprawnionej do przyznania płatności. Zatem wobec treści art. 4 ust. 3 Rozporządzenia nr 2988/95, przypadek pozyskania płatności w ramach stworzenia sztucznych warunków skutkuje koniecznością wycofania korzyści tj. wypłaconej zaliczki. Spółka nie zgodziła się z rozstrzygnięciem organu odwoławczego i wniosła skargę do sądu. Zaskarżonej decyzji zarzuciła wydanie jej z naruszeniem przepisów, tj.: 1) art. 6 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U.2023.775 t.j.) - dalej jako kpa, poprzez wydanie decyzji w oparciu o okoliczności wskazane w decyzjach uprzednio przez sąd administracyjny uchylonych; warto w tym przedmiocie zwrócić uwagę chociażby na wyroki wydane przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim w dniu 20 września 2024 r. (sygn. akt I SA/Go 181/23 oraz I SA/Go 182/23), gdzie sąd wskazuje, iż nie można uznać zarzutu stworzenia sztucznych warunków gospodarowania za słuszny w stosunku do skarżącej. 2) art. 97 § 1 ust. 4 k.p.a., poprzez brak zawieszenia postępowania do czasu rozpoznania spraw odnoszących się do podstaw odmowy przyznania płatności, tj. kwestii zasadności lub braku zasadności postawienia stronie zarzutu stworzenia sztucznych warunków gospodarowania celem uzyskania korzyści sprzecznych z systemami wsparcia, bowiem dopiero prawomocne i ostateczne rozpoznanie tej kwestii będzie mogło stanowić ewentualną podstawę do wszczęcia postępowania w kierunku tzw. zwrotu nienależnie pobranych płatności. 3) art. 107 § 3 k.p.a. poprzez braki w uzasadnieniu faktycznym zaskarżonej decyzji polegające na tym, że nie wykazano, że doszło do stworzenia sztucznych warunków, gdyż w sprawie praw skarżącej do przyznania na jej rzecz płatności PROW 2014- 2020 Tutejszy Sądu w orzeczeniach pod sygn. akt I SA/Go 181/23 i I SA/Go 182/23 uznał brak zasadności odmowy przyznania tychże płatności w oparciu o zarzut, który obecnie organ podnosi w zaskarżonej decyzji. W orzeczeniach tych Sąd uznał brak podstaw, aby na podstawie posiadanego materiału dowodowego sprawy uznać zasadność postawienia stronie zarzutu stworzenia tzw. sztucznych warunków gospodarowania celem uzyskania korzyści sprzecznych z systemami wsparcia. 4) art. 60 rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1306/2013 z dnia 17 grudnia 2013 w sprawie finansowania wspólnej polityki rolnej, zarządzania nią i monitorowania jej oraz uchylające rozporządzenia Rady (EWG) nr 352/78, (WE) nr 165/94, (WE) nr 2799/98, (WE) nr 814/2000, (WE) nr 1290/2005 i (WE) nr 485/2008 (Dz. U. L 347 z 20.12.2013, s. 549) - dalej jako rozporządzenie nr 1306/2013, poprzez stwierdzenie istnienia w stosunku do skarżącej, że warunki wymagane do uzyskania takich korzyści zostały sztucznie stworzone, w sprzeczności z celami tego prawodawstwa, podczas gdy z żadnego ze zgromadzonego przez organ dowodu taki wniosek nie wynika, a dodatkowo w sprawach skarżącej toczą się postępowania i w przypadku stwierdzenia, że do sztucznych warunków nie doszło zwroty będą nienależne. 5) art. 4 ust. 8 rozporządzenia Komisji (UE) nr 65/2011 z dnia 27 stycznia 2011 r. ustanawiające szczegółowe zasady wykonania rozporządzenia Rady (WE) nr 1698/2005 w odniesieniu do wprowadzenia procedur kontroli oraz do zasady wzajemnej zgodności w zakresie środków wsparcia rozwoju obszarów wiejskich (Dz.U. L 25 z 28.1.2011, str. 8) - dalej jako rozporządzenie nr 65/2011, poprzez błędne uznanie, iż prowadzenie działalności rolniczej skarżącej stanowiło o sztucznych warunkach gospodarowania, bowiem organ nie wykazał, kiedy i w jaki sposób strona miałaby uzyskać te płatności, które są sprzeczne z systemami wsparcia. 6) art. 27 ust. 1 pkt. 2 ustawy z dnia 20 lutego 2015 r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich w ramach Programu Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2014-2020 - dalej, jako ustawa - poprzez przyjęcie za podstawę decyzji stanu faktycznego sprzecznego z zebranym materiałem dowodowym sprawy oraz z zasadami swobodnej oceny dowodów, co miało wpływ na wydanie wadliwej decyzji nieodzwierciedlającej rzeczywistości, bowiem organ nie zważył, że postępowanie w zakresie tychże płatności nie zakończyło się jeszcze prawomocnym orzeczeniem sądu administracyjnego. Dyrektor OR ARiMR w odpowiedzi na skargę podtrzymał dotychczasową argumentację i wniósł o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga jest zasadna. Zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Postępowanie przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024 r., poz. 935) - zwana dalej: P.p.s.a, rozstrzygając daną sprawę, wojewódzki sąd administracyjny, co do zasady, nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi, a ponadto może zastosować przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia (art. 135 P.p.s.a.). Stwierdzenie, że poddaną kontroli decyzję (postanowienie) wydano z naruszeniem prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszeniem prawa dającym podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, innym naruszeniem przepisów postępowania, jeżeli mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, obliguje sąd do uchylenia zaskarżonego aktu (art. 145 § 1 pkt 1 P.p.s.a.). Natomiast w razie nieuwzględnienia skargi, sąd skargę oddala odpowiednio w całości albo w części (art. 151 P.p.s.a.). Przedmiotem kontroli sądowej jest decyzja utrzymująca w mocy decyzję o ustaleniu Skarżącej kwoty wypłaconych w formie zaliczki, nienależnie pobranych płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego. Zaznaczyć należy, że kluczowe dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy jest to, że zaskarżoną decyzję wydano z uwagi na wydanie przez Dyrektora Oddziału Regionalnego ARiMR decyzji z [...] r. nr [...] odmawiającej Skarżącej przyznania płatności ONW na 2021 r. Kontrolowana przez Sąd decyzja jest bezpośrednim następstwem ostatecznej odmowy przyznania ww. płatności. Odmowa przyznania płatności prowadzi bowiem do konieczności uznania, że nienależne są również zaliczki wypłacone na poczet tej płatności. Sporna płatność została wypłacona Skarżącej [...] listopada 2021 r. zaliczkowo, z urzędu i bez wydawania decyzji. Natomiast później, [...] r. wydano ostateczną decyzję o odmowie przyznania płatności na 2021 r. W toku postępowania poprzedzającego jej wydanie organy uznały, że Skarżącą w sposób sztuczny stworzyła warunki dla uzyskania pomocy. Należy również zauważyć, że co do zasady ustalenia dokonane w postępowaniu zakończonym decyzją o odmowie przyznania płatności, w zakresie tego czy płatność na dany okres jest rolnikowi należna, są wiążące w sprawie, której przedmiotem jest ustalenie kwoty nienależnie pobranych płatności. Okoliczności, które zostały zbadane w sprawie, w której odmówiono przyznania płatności, nie muszą być ponownie badane w sprawie dotyczącej ustalenia kwoty nienależnie pobranych zaliczek na te płatności. Sprawy dotyczące zwrotu stanowią niejako kontynuację i konsekwencję postępowania zakończonego decyzją o odmowie przyznania płatności. W tej sytuacji organ, prowadząc postępowanie w przedmiocie ustalenia kwoty nienależnie lub nadmiernie pobranych środków, nie musi rozstrzygać na nowo kwestii możności przyznania płatności i badać stworzenia warunków wymaganych do otrzymania płatności, gdyż zostało to zbadane w decyzji odmownej. Postępowanie o przyznanie płatności, jak i postępowanie o ustalenie kwoty nienależnie pobranych płatności pozostają ze sobą w bezpośrednim związku. Jak wyjaśnił Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 29 października 2020 r., I GSK 284/18 (orzeczenia.nsa.gov.pl), postępowanie prowadzone w trybie art. 29 ust. 1 i 2 ustawy o ARiMR, a więc w sprawie ustalenia kwoty nienależnie pobranej płatności jest odrębnym postępowaniem. Postępowanie to jest samodzielnym postępowaniem administracyjnym, którego przedmiotem jest ustalenie, czy w danej sprawie doszło do nienależnego lub nadmiernego pobrania środków pochodzących z funduszy wskazanych w tym przepisie, a następnie określenie kwoty nienależnie lub nadmiernie pobranych środków. Nie oznacza to jednak, że organ w każdym przypadku powinien prowadzić postępowanie wyjaśniające od samego początku, z pominięciem dowodów zgromadzonych w postępowaniu w sprawie przyznania płatności rolnej, świadczących o tym, że została ona nienależnie pobrana. W sytuacji bowiem, gdy organ dysponuje decyzją odmawiającą przyznania płatności, to brak jest racjonalnych podstaw do ponownego prowadzenia postępowania w tym zakresie. Z kolei w wyroku z 17 maja 2022 r., sygn. akt I GSK 2975/18 (orzeczenia.nsa.gov.pl) NSA wskazał, że postępowanie w sprawie ustalenia zwrotu nienależnie pobranych płatności nie powinno, bez uzasadnionych przyczyn, skupiać się na kwestiach przesądzonych w postępowaniu, zakończonym ostateczną decyzją. Zatem z uwagi na wydanie ostatecznej decyzji o odmowie przyznania płatności bezpośrednich organ, co do zasady: po pierwsze prawidłowo uznał, że kwoty wypłacone w postaci zaliczek na tą płatność są nienależnie pobrane; po drugie prawidłowo przyjął ustalenia z decyzji odmownej (z dnia [...] r. nr [...] utrzymaną w mocy decyzją organu odwoławczego z dnia [...] r. nr [...]) cyt.: "w zakresie tego, że zaistniały okoliczności pozwalające na uznanie, że przyznanie płatności ONW na rok 2021 miało charakter nienależny i jakie było źródło nieprawidłowości. O nienależnym charakterze wypłaconej pomocy finansowej z tytułu płatności świadczyło (wykazane w odrębnym postępowaniu odwoławczym) stworzenie przez zarządzających w/w spółką i osoby i nią powiązane personalnie, rodzinnie, zawodowo etc. sztucznych warunków w celu otrzymania płatności. I. sp. z o. o. wpisana została w konfigurację, której całościowy cel polegał na uzyskaniu maksymalnych korzyści finansowych w różnych schematach pomocowych realizowanych przez ARiMR, a złożenie wniosków przez stworzone podmioty pozwoliło na obejście limitów powierzchni uprawnionej do przyznania płatności". Jednak wspomniany bezpośredni związek pomiędzy ostateczną decyzją odmawiającą przyznania płatności a decyzją ustalającą kwotę nienależnie pobranych płatności, przekłada się również na ich wspólną trwałość w obrocie prawnym. Konsekwencją uchylenia decyzji ostatecznej, którą organ odmówił przyznania płatności, musi być uchylenie decyzji w przedmiocie ustalenia kwoty nienależnie pobranych płatności. Wyrokiem z 3 października 2024 r., sygn. akt I SA/Go 204/24 (orzeczenia.nsa.gov.pl) WSA w Gorzowie Wielkopolskim uchylił decyzję Dyrektora Oddziału Regionalnego ARiMR [...] r. nr [...]. W orzeczeniu tym wskazano m.in., że cyt.: "nie można natomiast podzielić poglądu organu, że mimo opisanej samodzielności, spółka wpisuje się w funkcjonowanie jednego organizmu gospodarczego nadzorowanego przez M. J. i czerpie z tego korzyści. Nie sposób nie wskazać wpierw, że data zawiązania skarżącej spółki (2005 r.), znaczenie odbiega od momentu rejestracji pozostałych spółek, które miał nadzorować M.J. Grunty, które skarżąca zgłaszała do płatności, zostały wydzierżawione od M. i J. B., zatem - w świetle zgromadzonego materiału dowodowego - osób nie powiązanych z innymi podmiotami wskazanymi w decyzji. Przede wszystkim jednak, organ nadal nie dowiódł wystąpienia kluczowej w sprawie okoliczności, a mianowicie połączenia skarżącej z podstawowym elementem mechanizmu tj. rozdrobnieniem areału i uzyskaniem przez to większych płatności". Uchylenie wspomnianej decyzji odmawiającej przyznania płatności oznacza, że kwestia tego czy Skarżącej zostanie przyznana płatność nie została ostatecznie wyjaśniona. Zatem decyzja uznająca zaliczki na poczet tej płatności za nieprawidłowo wypłacone jest co najmniej przedwczesna. Ponadto ustalenia dotyczące braku możliwości przyznania Skarżącej płatności i sztucznego tworzenia warunków wymaganych do otrzymania płatności zostały zanegowane. Tym samym nie mogą one stanowić podstawy ustaleń w decyzji ustalającej kwotę nienależnie pobranych płatności. Powyższe oznacza, że zaskarżona decyzja narusza art. 77 § 1 oraz art. 80 K.p.a. i w konsekwencji art. 29 ust. 1 pkt 1) ustawy o Agencji. Skutkiem zanegowania ustaleń dotyczących braku możliwości przyznania płatności (z uwagi na uchylenie decyzji ostatecznej, która była podstawą ustaleń w niniejszej sprawie) jest brak możliwości zastosowania ostatniego z wymienionych przepisów, który stanowi, że środki publiczne pochodzące z funduszy Unii Europejskiej podlegają zwrotowi, jeżeli płatność lub pomoc finansowa wypłacone z tych środków zostały pobrane nienależnie lub w nadmiernej wysokości w wyniku naruszenia prawa albo regulaminu naboru wniosków o przyznanie pomocy finansowej lub w przypadkach określonych w przepisach odrębnych dotyczących przyznawania lub wypłaty płatności lub pomocy finansowej lub zwrotu tych środków lub w postanowieniach umów o przyznaniu pomocy finansowej. Z uwagi na uwzględnienie z wyżej wymienionych przyczyn skargi w całości, za niezasadne należy uznać odniesienie się do jej pozostałych zarzutów. W trakcie ponownego rozpoznania sprawy organ uwzględni ustalenia, które zostaną zawarte w ostatecznej decyzji wydanej w postępowaniu wszczętym wnioskiem Skarżącej o przyznanie płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego na 2021 r. Z uwagi na stwierdzenie naruszenie prawa materialnego i przepisów postępowania mających wpływ na wynik sprawy Sąd, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) P.p.s.a., orzekł jak w pkt 1 sentencji. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 2 P.p.s.a.