I SA/Go 213/24

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Dariusz Skupień Sędziowie Sędzia WSA Jacek Niedzielski (spr.) Sędzia WSA Alina Rzepecka Protokolant starszy sekretarz sądowy Agnieszka Czajkowski po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 7 listopada 2024 r. sprawy ze skargi I. spółki z ograniczoną odpowiedzialnością na decyzję Dyrektora Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie ustalenia kwoty nienależnie pobranych płatności rolno-środowiskowo-klimatycznych za 2021 rok 1. Uchyla zaskarżoną decyzję w całości. 2. Zasądza od Dyrektora Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa na rzecz skarżącej spółki kwotę 4.458,00 (cztery tysiące czterysta pięćdziesiąt osiem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. I. Spółka z ograniczoną odpowiedzialnością (spółka) wniosła skargę na decyzję Dyrektora Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa (organ odwoławczy, Dyrektor OR ARiMR) z dnia [...] r. nr [...], którą utrzymał w mocy decyzję Kierownika Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie ustalenia kwoty nienależnie pobranych płatności z tytułu działania rolno-środowiskowo-klimatycznych (PROW 2014-2020). Z uzasadnienia zaskarżonej decyzji wynika następujący stan sprawy. W dniu 17 czerwca 2021 r. spółka I. złożyła wniosek o przyznanie płatności rolno-środowiskowo-klimatycznej (zwanej dalej RSK) na rok 2021. Spółka zadeklarowała, że ubiega się o płatności RSK w ramach następujących wariantów: - 4.3. murawy - obszar 3,81 ha, - 4.5. półnaturalne łąki świeże – obszar 25,03 ha. W dniu 22 października 2021 r. na konto spółki przekazana została pomoc finansowa w kwocie 28.568,36 zł. Środki wypłacone zostały na podstawie art. 38a ustawy z dnia 20 lutego 2015 r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich w ramach Programu Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2014-2020 (Dz.U. z 2023 r. poz. 2298). Kwota wypłaconych zaliczek stanowiła 85% potencjalnej płatności wyliczonej na podstawie obszaru zatwierdzonego, a wskazany procentowy udział określony został w § 2 ust. 1 pkt 2 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z 1 października 2021 r. w sprawie zaliczek na poczet pomocy finansowanej w ramach niektórych działań i poddziałań objętych Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2014 -0 2020 za 2021 r. (Dz.U. z 2021 r., poz. 1829). W wyniku kontroli oraz na podstawie zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego Kierownik Biura Powiatowego ARiMR uznał, żebrak jest przesłanek by uznać, iż spółka jest podmiotem samodzielnie prowadzącym działalność rolniczą, posiadającym autonomię w zakresie zarządzania. W ocenie organu, grunty zadeklarowane do płatności RSK na rok 2021 r. stanowią część większej całości, na którą składają się działki odrębnie deklarowane przez szereg podmiotów prawa handlowego. Wobec powyższego organ uznał, że w sprawie znajduje zastosowanie z art. 60 Rozporządzenia Komisji (UE) nr 1306/2013 dnia 17 grudnia 2013 r. w sprawie finansowania wspólnej polityki rolnej, zarządzania nią i monitorowania jej oraz uchylające rozporządzenia Rady (EWG) nr 352/78, (WE) nr 165/94, (WE) nr 2799/98, (WE) nr 814/2000, (WE) nr 1290/2005 i (WE) nr 485/2008 (Dz. Urz. UE L 347 z 20.12.2013 r., str. 549, ze zm., dalej jako:rozporządzenie 1306/2013) i decyzją z dnia 11 sierpnia 2022 r. organ odmówił spółce przyznanie ww. płatności. W postępowaniu odwoławczym Dyrektor OR ARiMR w dniu [...] r. utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. Spółka nie zgodziła się z rozstrzygnięciem organu w sprawie nieprzyznania jej ww. płatności i złożyła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego. Następnie, Kierownik Biura Powiatowego ARiMR w związku z wypłaconą zaliczką na poczet płatności RSK za rok 2021, decyzją z dnia [...] r. ustalił kwotę nienależnie pobranych płatności w wysokości w kwocie 28.568,36 zł. Organ odwoławczy utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. W ocenie Dyrektora OR ARiMR zaliczka na poczet płatności na rok 2021 została pobrana przez I. sp. z o. o. nienależnie, a zatem konieczne było rozstrzygnięcie o ustaleniu jej zwrotu na podstawie art. 29 ust. 1, 2 i 8 ustawy z 9 maja 2008 r. o Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa (Dz. U. z 2023 r., poz. 1199) – zwana dalej "ustawą o Agencji". Organ wskazał, że Wojewódzki Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 20 września 2023 r. (sygn. akt I SA/Go 181/23) uchylił decyzję organu odwoławczego w sprawie płatności RSK. Jednakże Dyrektor OR ARiMR ponownie prowadząc postępowanie odwoławcze i mając na względzie całość zgromadzonej dokumentacji w dniu [...] r. wydał decyzję nr [...] o utrzymaniu w mocy zaskarżonej decyzji. Dalej organ wskazał, że o nienależnym charakterze wypłaconej pomocy finansowej z tytułu płatności świadczyło, wykazane w odrębnym postępowaniu odwoławczym, stworzenie przez zarządzających spółką i osoby z nią powiązane personalnie, rodzinnie, zawodowo etc. sztucznych warunków w celu otrzymania płatności. I. sp. z o.o. wpisana została w konfigurację, której całościowy cel polegał na uzyskaniu maksymalnych korzyści finansowych w różnych schematach pomocowych realizowanych przez ARiMR, a złożenie wniosków przez stworzone podmioty pozwoliło na obejście limitów powierzchni uprawnionej do przyznania płatności. Zatem wobec treści art. 4 ust. 3 Rozporządzenia nr 2988/95, przypadek pozyskania płatności w ramach stworzenia sztucznych warunków skutkuje koniecznością wycofania korzyści tj. wypłaconej zaliczki. Spółka nie zgodziła się z rozstrzygnięciem organu odwoławczego i wniosła skargę do sądu. Zaskarżonej decyzji zarzuciła wydanie jej z naruszeniem przepisów, tj.: 1. art. 6 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U.2023.775 t.j.) –zwanej dalej "K.p.a.", poprzez wydanie decyzji w oparciu o okoliczności wskazane w uchylonej przez sąd administracyjny decyzji; organ powołuje się na decyzję Kierownika BP ARiMR i decyzję Dyrektora OR ARiMR (sygn. akt I SA/Go 181/23) o czym organ chociażby w opisie stanu faktycznego już milczy. Powyższe powoduje, że organ żąda od strony zwrotu płatności opierając się o nieistniejący akt administracyjny. 2. art. 97 § 1 ust. 4 K.p.a., poprzez brak zawieszenia postępowania do czasu rozpoznania spraw odnoszących się do podstaw odmowy przyznania płatności, tj. kwestii zasadności lub braku zasadności postawienia stronie zarzutu stworzenia sztucznych warunków gospodarowania celem uzyskania korzyści sprzecznych z systemami wsparcia, bowiem dopiero prawomocne i ostateczne rozpoznanie tej kwestii będzie mogło stanowić ewentualną podstawę do wszczęcia postępowania w kierunku tzw. zwrotu nienależnie pobranych płatności. W dniu wydania decyzji przez organ I instancji brak było takiej podstawy prawnej, czego organ II instancji nie zauważył. 3. art. 107 § 3 K.p.a., poprzez braki w uzasadnieniu faktycznym zaskarżonej decyzji polegające na tym, że nie wykazano, że doszło do stworzenia sztucznych warunków, gdyż w sprawie praw skarżącej nie zakończyło się prawomocnie postepowanie w zakresie ustalenia prawa do przyznania płatności – decyzje, na które organ się powołuje, zostały wyrokiem Tutejszego Sądu uchylone w całości, chociażby w orzeczeniach pod sygn. akt I SA/Go 181/23 i I SA/Go 182/23. W orzeczeniach tych Sąd uznał brak podstaw, aby na podstawie posiadanego materiału dowodowego sprawy uznać zasadność postawienia stronie zarzutu stworzenia tzw. sztucznych warunków gospodarowania celem uzyskania korzyści sprzecznych z systemami wsparcia. 4. art. 60 rozporządzenia 1306/2013, poprzez stwierdzenie istnienia w stosunku do skarżącej, że warunki wymagane do uzyskania takich korzyści zostały sztucznie stworzone, w sprzeczności z celami tego prawodawstwa, podczas gdy z żadnego ze zgromadzonego przez organ dowodu taki wniosek nie wynika, a dodatkowo w sprawach skarżącej toczą się postępowania i w przypadku stwierdzenia, że do sztucznych warunków nie doszło zwroty będą nienależne. 5. art. 4 ust. 8 rozporządzenia Komisji (UE) nr 65/2011 z dnia 27 stycznia 2011 r. ustanawiające szczegółowe zasady wykonania rozporządzenia Rady (WE) nr 1698/2005 w odniesieniu do wprowadzenia procedur kontroli oraz do zasady wzajemnej zgodności w zakresie środków wsparcia rozwoju obszarów wiejskich (Dz.U. L 25 z 28.1.2011, str. 8), poprzez błędne uznanie, iż prowadzenie działalności rolniczej skarżącej stanowiło osztucznych warunkach gospodarowania, bowiem organ nie wykazał, kiedy i w jaki sposób strona miałaby uzyskać te płatności, które są sprzeczne z systemami wsparcia. 6. art. 27 ust. 1 pkt. 2 u.p.s.w.b. - poprzez przyjęcie za podstawę decyzji stanu faktycznego sprzecznego z zebranym materiałem dowodowym sprawy oraz z zasadami swobodnej oceny dowodów, co miało wpływ na wydanie wadliwej decyzji nieodzwierciedlającej rzeczywistości, bowiem organ nie zważył, że postępowanie w zakresie tychże płatności nie zakończyło się jeszcze prawomocnym orzeczeniem sądu administracyjnego. Wskazując na powyższe zarzuty Skarżąca wniosła o uchylenie decyzji organów obu instancji oraz zasądzenie kosztów postępowania Dyrektor OR ARiMR w odpowiedzi na skargę podtrzymał dotychczasową argumentację i wniósł o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga jest zasadna. Zgodnie z art. 134 § 1ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Postępowanie przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024 r., poz. 935) - zwana dalej: P.p.s.a,rozstrzygając daną sprawę, wojewódzki sąd administracyjny, co do zasady, nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi, a ponadto może zastosować przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia (art. 135 P.p.s.a.). Stwierdzenie, że poddaną kontroli decyzję (postanowienie) wydano z naruszeniem prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszeniem prawa dającym podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, innym naruszeniem przepisów postępowania, jeżeli mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, obliguje sąd do uchylenia zaskarżonego aktu (art. 145 § 1 pkt 1 P.p.s.a.). Natomiast w razie nieuwzględnienia skargi, sąd skargę oddala odpowiednio w całości albo w części (art. 151 P.p.s.a.). Przedmiotem kontroli sądowej jest decyzja utrzymująca w mocy decyzję o ustaleniu Skarżącej kwoty wypłaconych w formie zaliczki, nienależnie pobranych płatności RSK. Zaznaczyć należy, że kluczowe dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy jest to, że zaskarżoną decyzjęwydanoz uwagi na wydanie przez Dyrektora Oddziału Regionalnego ARiMR decyzji z [...] r. nr [...] odmawiającej Skarżącej przyznania płatności RSK na 2021 r. Kontrolowana przez Sąd decyzja jest bezpośrednim następstwem ostatecznej odmowy przyznania ww. płatności. Odmowa przyznania płatności prowadzi bowiem do konieczności uznania, że nienależne są również zaliczki wypłacone na poczet tej płatności. Sporna płatność została wypłacona Skarżącej 22 października 2021 r. zaliczkowo, z urzędu i bez wydawania decyzji. Natomiast później, [...] r. wydano ostateczną decyzję o odmowie przyznania płatności na 2021 r. W toku postępowania poprzedzającego jej wydanie organy uznały, że Skarżącąw sposób sztuczny stworzyła warunki dla uzyskania pomocy. Należy również zauważyć, że co do zasady ustalenia dokonane w postępowaniu zakończonym decyzją o odmowie przyznania płatności, w zakresie tego czy płatność na dany okres jest rolnikowi należna, są wiążące w sprawie, której przedmiotem jest ustalenie kwoty nienależnie pobranych płatności. Okoliczności, które zostały zbadane w sprawie, w której odmówiono przyznania płatności, nie muszą być ponownie badane w sprawie dotyczącej ustalenia kwoty nienależnie pobranych zaliczek na te płatności. Sprawy dotyczące zwrotu stanowią niejako kontynuację i konsekwencję postępowania zakończonego decyzją o odmowie przyznania płatności. W tej sytuacji organ, prowadząc postępowanie w przedmiocie ustalenia kwoty nienależnie lub nadmiernie pobranych środków, nie musi rozstrzygać na nowo kwestii możności przyznania płatności i badać stworzenia warunków wymaganych do otrzymania płatności, gdyż zostało to zbadane w decyzji odmownej. Postępowanie o przyznanie płatności, jak i postępowanie o ustalenie kwoty nienależnie pobranych płatności pozostają ze sobą w bezpośrednim związku. Jak wyjaśnił Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 29 października 2020 r., I GSK 284/18 (orzeczenia.nsa.gov.pl), postępowanie prowadzone w trybie art. 29 ust. 1 i 2 ustawy o Agencji, a więc w sprawie ustalenia kwoty nienależnie pobranej płatności jest odrębnym postępowaniem. Postępowanie to jest samodzielnym postępowaniem administracyjnym, którego przedmiotem jest ustalenie, czy w danej sprawie doszło do nienależnego lub nadmiernego pobrania środków pochodzących z funduszy wskazanych w tym przepisie, a następnie określenie kwoty nienależnie lub nadmiernie pobranych środków. Nie oznacza to jednak, że organ w każdym przypadku powinien prowadzić postępowanie wyjaśniające od samego początku, z pominięciem dowodów zgromadzonych w postępowaniu w sprawie przyznania płatności rolnej, świadczących o tym, że została ona nienależnie pobrana. W sytuacji bowiem, gdy organ dysponuje decyzją odmawiającą przyznania płatności, to brak jest racjonalnych podstaw do ponownego prowadzenia postępowania w tym zakresie. Z kolei w wyroku z 17 maja 2022 r., sygn. akt I GSK 2975/18 (orzeczenia.nsa.gov.pl) NSA wskazał, że postępowanie w sprawie ustalenia zwrotu nienależnie pobranych płatności nie powinno, bez uzasadnionych przyczyn, skupiać się na kwestiach przesądzonych w postępowaniu, zakończonym ostateczną decyzją. Zatem z uwagi na wydanie ostatecznej decyzji o odmowie przyznania płatności organ, co do zasady: po pierwsze prawidłowo uznał, że kwoty wypłacone w postaci zaliczek na tą płatność są nienależnie pobrane; po drugie prawidłowo przyjął ustalenia z decyzji odmownej (z dnia [...] r. nr [...] utrzymaną w mocy decyzją organu odwoławczego z dnia [...] r. nr [...]). Z ustaleń tych wynikało, że spółka nie jest podmiotem samodzielnym, a funkcjonuje jako część większej, zorganizowanej całości, której zasadniczym celem jest pozyskiwanie płatności do gruntów rolnych w kwotach większych niż faktycznie możliwe do uzyskania przez osoby kreujące sztuczne warunki, poprzez utworzenie odrębnych podmiotów w postaci spółek prawa handlowego. Organ potwierdził tezy dotyczące faktu sztucznego podziału potencjału gruntów rolnych znajdujących się pod kontrolą M. J., jak również faktu, iż spółka (oraz inne spółki pozostające pod kontrola M. J.) nie jest wyodrębnionym, samodzielnym producentem rolnym. Podkreślić należy, że wspomniany bezpośredni związek pomiędzy ostateczną decyzją odmawiającą przyznania płatności a decyzją ustalającą kwotę nienależnie pobranych płatności, przekłada się również na ich wspólną trwałość w obrocie prawnym. Konsekwencją uchylenia decyzji ostatecznej, którą organ odmówił przyznania płatności, musi być uchylenie decyzji w przedmiocie ustalenia kwoty nienależnie pobranych płatności. Wyrokiem z 3 października 2024 r., sygn. akt I SA/Go 205/24 (orzeczenia.nsa.gov.pl) WSA w Gorzowie Wielkopolskim uchylił decyzję Dyrektora Oddziału Regionalnego ARiMR [...] r. nr [...]. W orzeczeniu tym wskazano m.in., że cyt.:"nie można natomiast podzielić poglądu organu, że mimo opisanej samodzielności, spółka wpisuje się w funkcjonowanie jednego organizmu gospodarczego nadzorowanego przez M. J. i czerpie z tego korzyści. Nie sposób nie wskazać wpierw, że data zawiązania skarżącej spółki (2005 r.), znaczenie odbiega od momentu rejestracji pozostałych spółek, które miał nadzorować M. J. Grunty, które skarżąca zgłaszała do płatności, zostały wydzierżawione od M. i J. B., zatem - w świetle zgromadzonego materiału dowodowego - osób nie powiązanych z innymi podmiotami wskazanymi w decyzji. Przede wszystkim jednak, organ nadal nie dowiódł wystąpienia kluczowej w sprawie okoliczności, a mianowicie połączenia skarżącej z podstawowym elementem mechanizmu tj. rozdrobnieniem areału i uzyskaniem przez to większych płatności". Uchylenie wspomnianej decyzji odmawiającej przyznania płatności oznacza, że kwestia tego, czy Skarżącej zostanie przyznana płatność, nie została ostatecznie wyjaśniona. Zatem decyzja uznająca zaliczki na poczet tej płatności za nieprawidłowo wypłacone, jest co najmniej przedwczesna. Ponadto ustalenia dotyczące braku możliwości przyznania Skarżącej płatności i sztucznego tworzenia warunków wymaganych do otrzymania płatności zostały zanegowane. Tym samym nie mogą one stanowić podstawy ustaleń w decyzji ustalającej kwotę nienależnie pobranych płatności. Powyższe oznacza, że zaskarżona decyzja narusza art. 77 § 1 oraz art. 80 K.p.a. i w konsekwencji art. 29 ust. 1 pkt 1) ustawy o Agencji. Skutkiem zanegowania ustaleń dotyczących braku możliwości przyznania płatności (z uwagi na uchylenie decyzji ostatecznej, która była podstawa ustaleń w niniejszej sprawie) jest brak możliwości zastosowania ostatniego z wymienionych przepisów, który stanowi, że środki publiczne pochodzące z funduszy Unii Europejskiej podlegają zwrotowi, jeżeli płatność lub pomoc finansowa wypłacone z tych środków zostały pobrane nienależnie lub w nadmiernej wysokości w wyniku naruszenia prawa albo regulaminu naboru wniosków o przyznanie pomocy finansowej lub w przypadkach określonych w przepisach odrębnych dotyczących przyznawania lub wypłaty płatności lub pomocy finansowej lub zwrotu tych środków lub w postanowieniach umów o przyznaniu pomocy finansowej. Z uwagi na uwzględnienie z wyżej wymienionych przyczyn skargi w całości, za niezasadne należy uznać odniesienie się do jej pozostałych zarzutów. W trakcie ponownego rozpoznania sprawy organ uwzględni ustalenia, które zostaną zawarte w ostatecznej decyzji wydanej w postępowaniu wszczętym wnioskiem Skarżącej o przyznanie płatności rolno-środowiskowo-klimatycznych na 2021 r. Z uwagi na stwierdzenie naruszenie prawa materialnego i przepisów postępowania mających wpływ na wynik sprawy Sąd, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) P.p.s.a.,orzekł jak w pkt 1 sentencji. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 2 P.p.s.a. Wynagrodzenie radcy prawnego obliczono na podstawie § 2 pkt 5 Rozporządzenie Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2023 r., poz. 1935).