I SA/Go 217/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Anna Juszczyk – Wiśniewska Sędziowie Sędzia WSA Alina Rzepecka (spr.) Sędzia WSA Dariusz Skupień Protokolant asystent sędziego Grzegorz Oracz po rozpoznaniu w dniu 4 czerwca 2014 r. na rozprawie sprawy ze skargi "O" na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia niedopuszczalności zażalenia oddala skargę. Międzygminny Związek Gospodarki Odpadami [...] (zw. dalej: Międzygminnym Związkiem GOK, stroną, skarżącym) wniósł skargę na postanowienie na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego (zw. dalej: SKO, Kolegium Odwoławczym, organem II instancji) z dnia [...] marca 2014r. w przedmiocie stwierdzenia niedopuszczalności zażalenia. W sprawie został ustalony następujący stan faktyczny; Pismem z dnia [...] stycznia 2014r. Burmistrz (zw. dalej: Burmistrzem) zwrócił przesłane mu przez Międzygminny Związek GOK tytuły wykonawcze, celem wszczęcia egzekucji. W treści pisma stwierdził, że w okresie od 1 lipca do 31 grudnia 2013r. zadania własne Gminy z zakresu gospodarowania odpadami komunalnymi, w tym w zakresie ich odbierania od mieszkańców gminy zostały przekazane na rzecz skarżącego. Wskazał na art.6h, art.6r ust.1a i 1b oraz art.3 ust.2 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach i stwierdził, że opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi powstałymi na terenie gminy w w/w okresie stanowiły de facto dochody Międzygminnego Związku GOK i temu związkowi są należne. W takim przypadku organem egzekucyjnym uprawnionym do stosowania wszystkich środków egzekucyjnych, z wyjątkiem egzekucji z nieruchomości, w egzekucji administracyjnej należności pieniężnych z tytułu opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi jest zarząd Międzygminnego Związku GOK. W związku z tym, przedmiotowe opłaty, które stanowią dochód własny strony i są jej należne mogą być egzekwowane w drodze egzekucji administracyjnej tylko i wyłącznie przez zarząd skarżącego a nie przez jakikolwiek inny podmiot. Strona na powyższe pismo wniosła do Kolegium Odwoławczego zażalenie. W jej ocenie jest ono bowiem postanowieniem o zwrocie tytułów wykonawczych. Zarzuciła naruszenie przez Burmistrza przepisów Ustawy z dnia 17 czerwca 1966r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (t. j. Dz. U. z roku 2012 poz. 1015 z późn.zm.), a w szczególności art.29 §2 w związku z art.22 §2 oraz art.6qa ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (t. . Dz. U. 2013.1399) Skarżący w motywach wskazał, że wystawił wymienione w piśmie z numerów tytuły wykonawcze. Osobami zobowiązanymi (dłużnikami) są osoby zamieszkałe na terenie Gminy i dlatego tytuły zostały przekazane do egzekucji Burmistrzowi, który pismem przewodnim z [...] stycznia 2014r. je zwrócił twierdząc, że organem egzekucyjnym do postępowań egzekucyjnych jest strona, powołując się na art.6r ust.1a i ust.1 b ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach. Podkreślił też, że od 1 stycznia 2014 r. Międzygminny Związek GOK działa na terenie czterech gmin ([...]), albowiem Gmina z dniem [...] grudnia 2013r. wystąpiła ze Związku. Czynności egzekucyjne podejmowane w stosunku do dłużników z terenu Gminy muszą być zgodne z art.22 §2 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji. Przepis ten wyraźnie wskazuje, że organem egzekucyjnym jest Burmistrz, gdyż na terenie jego działań zamieszkują dłużnicy strony. Zdaniem skarżącego, Burmistrz nie spostrzegł, że na skutek wystąpienia Gminy ze Związku zmianie ulega obszar działań Zarządu Związku w obrębie, którego właściwym jest on do prowadzenia egzekucji. Zarząd Związku przestał być organem właściwym miejscowo do postępowań egzekucyjnych, a podejmowane przez niego czynności byłyby niezgodne z prawem. Burmistrz błędnie powołał się na przepisy art.6r ust.1a i ust.1b w/w ustawy, bowiem normy te wskazują, że Zarząd strony przejmuje kompetencje wójtów, burmistrzów i prezydentów miast, ale jedynie tych, które Związku dotyczą. Zarząd Związku przesyłając przedmiotowe tytuły egzekucyjne Burmistrzowi działał na podstawie art.6qa, który wyraźnie wskazuje, że organem egzekucji jest m.in. Burmistrz, a nie jakikolwiek inny podmiot. Ostatecznie skarżący stwierdził, że uznaje pismo z dnia [...] stycznia 2014r. jako postanowienie o zwrocie tytułów egzekucyjnych na podstawie art.29 §2 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji i składa na nie zażalenie. Kolegium Odwoławcze wydając na podstawie art.134 kpa. zaskarżone postanowienie wyjaśniło, że zgodnie z art.123 §1 kpa w toku postępowania organ administracji publicznej wydaje postanowienia. Dotyczą one poszczególnych kwestii wynikających w toku postępowania, lecz nie rozstrzygają o istocie sprawy, chyba że przepis kodeksu stanowi inaczej. Organ stwierdził, że postanowienie jest aktem administracyjnym indywidualnym, o tych samych cechach co decyzja administracyjna, odróżniającym się od niej przedmiotem rozstrzygnięcia i zakresem skutków prawnych. Stanowi ono procesową formę aktu administracyjnego indywidualnego. Kodeks postępowania administracyjnego normuje postępowanie m.in. przed organami administracji publicznej należących do właściwości tych organów w sprawach indywidualnych rozstrzyganych w drodze decyzji administracyjnych (art.1 pkt 1 kpa). Przedmiotem postępowania administracyjnego ogólnego są sprawy indywidualne rozstrzygane decyzją administracyjną. Indywidualny charakter sprawy oznacza, że dotyczy imiennie określonego podmiotu oraz konkretnych jego praw lub obowiązków. Decyzja winna więc zawierać imienne określenie adresata oraz konkretność interesu lub obowiązku. Dalej SKO wyjaśniło, że w postępowaniu wstępnym organ odwoławczy podejmuje czynności mające na celu ustalenie czy odwołanie (zażalenie) jest dopuszczalne i czy zostało wniesione w terminie. Niedopuszczalność odwołania (zażalenia) wynikać może z przyczyn o charakterze przedmiotowym jak i podmiotowym. Niedopuszczalność odwołania z przyczyn przedmiotowych obejmuje przypadki braku przedmiotu zaskarżenia oraz przypadki wyłączenia przez obowiązujące przepisy możliwości zaskarżenia decyzji. Występuje to w przypadku gdy czynność organu administracji publicznej nie jest decyzją administracyjną (np.: czynnością materialno-techniczną, informacją). Z kolei, niedopuszczalność odwołania z przyczyn podmiotowych obejmuje sytuację wniesienia odwołania przez jednostkę nie mającą legitymacji do wniesienia środków zaskarżenia. Nawiązując do stanu sprawy, organ II instancji stwierdził, że zostało wniesione zażalenie od pisma Burmistrza, którego zawartość w swej treści zawiera informację w sprawach, których nie można zakwalifikować do rozstrzygnięć w drodze zaskarżalnej decyzji czy postanowienia. Przedmiotowa sprawa nie podlegała rozstrzygnięciu w drodze decyzji czy postanowienia ze względu na zakres podnoszonych okoliczności, a w związku z tym nie mógł być wniesiony stosowny środek zaskarżenia. Z uwagi na powyższe ustalenia, stwierdził niedopuszczalność zażalenia zgodnie z art.134 kpa. Wskazał, że w niniejszym postępowaniu rozstrzygnięto tylko kwestię procesową bez merytorycznego rozpatrzenia sprawy, bowiem pismo Burmistrza o zwrocie tytułów wykonawczych nie podlega rozstrzygnięciu w drodze decyzji administracyjnej (postanowienia). W skardze wniesionej na powyższe orzeczenie, strona "zaskarżonej decyzji" zarzuciła naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy: 1/ art.124 kpa przez pominięcie przy rozstrzygnięciu zażalenia, że pismo Burmistrza z dnia [...] stycznia 2014 roku jest postanowieniem, od którego stronie służy zażalenie, 2/ błędne przyjęcie, że podstawą rozstrzygnięcia odwołania jest art.39 ust.5 ustawy z dnia 8 marca 1990 roku o samorządzie gminnym, a nie art.23 ust.3 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 roku o postępowaniu egzekucyjnym w administracji w związku z art.29, 3/ art.134 kpa przez uznanie niedopuszczalności odwołania. Wniosła o uchylenie przedmiotowego postanowienia SKO z dnia [...] marca 2014 roku –oraz zasądzenie na jej rzecz kosztów postępowania. W motywach przypomniała okoliczności stanu faktycznego. Wskazała, że Burmistrz zwrócił tytuły wykonawcze zwykłym pismem, w którym uzasadnia niedopuszczalność egzekucji. Pismo to jej zdaniem zawiera niemal wszystkie elementy rozstrzygnięcia, które pomimo nieposiadania w pełni formy przewidzianej w art.124 k.p.a. może być uznane za postanowienie, od którego służy zażalenie. Wskazała, że nie może się zgodzić z rozstrzygnięciem podjętym przez Kolegium Odwoławcze przede wszystkim, dlatego że jej zdaniem, pismo Burmistrza może być uznane jako postanowienie, bowiem zawiera niemal wszystkie ustawowe elementy wymagane przez art.124 kpa, poza powołaniem na podstawę prawną i pouczeniem o prawie złożenia odwołania. Stwierdziła, że uchylenie się przez Burmistrza od obowiązku wydania postanowienia w trybie art.29 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji pozbawiło ją możliwości jego zaskarżenia do SKO, który to organ ustawowo nadzoruje egzekucję (art.23 §3) prowadzoną przez organy samorządu terytorialnego. W odpowiedzi na skargę, organ II instancji uznał podnoszone zarzuty za bezpodstawne. Wniósł o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje; Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Przepis art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1269) stanowi, że sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W świetle powołanego przepisu ustawy Wojewódzki Sąd Administracyjny w zakresie swojej właściwości ocenia zaskarżoną decyzję administracyjną lub postanowienie z punktu widzenia ich zgodności z prawem materialnym i przepisami postępowania administracyjnego, według stanu faktycznego i prawnego obowiązującego w dacie wydania tego aktu. Z treści zaś art.3 §1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012r. poz. 270 z późn. zm.), dalej p.p.s.a., sądy administracyjne sprawują w zakresie swojej właściwości kontrolę działalności administracji publicznej. Oznacza to, że sądy badają legalność zaskarżonych rozstrzygnięć pod kątem ich zgodności z prawem materialnym, określającym prawa i obowiązki stron oraz prawem procesowym, regulującym postępowanie przed organami administracji publicznej, nie będąc przy tym związanymi granicami skargi (art.134 ustawy). Wskazać również należy, że zgodnie z przepisem art.133 §1 p.p.s.a. Sąd wydaje wyrok na podstawie akt sprawy. Orzekanie "na podstawie akt sprawy" oznacza, że sąd przy ocenie legalności decyzji bierze pod uwagą okoliczności, które z akt tych wynikają i które legły u podstaw zaskarżonego aktu. Podstawą orzekania przez sąd administracyjny jest zatem materiał dowodowy zgromadzony przez organ administracji publicznej w toku postępowania, na podstawie stanu faktycznego i prawnego istniejącego w dniu wydania zaskarżonego rozstrzygnięcia. Stosownie zaś do uregulowania art.151 p.p.s.a., w razie nieuwzględnienia skargi, sąd skargę oddala. Rozpoznając niniejszą sprawę Sąd nie dopatrzył się takiego rodzaju naruszenia prawa, które kwalifikowałoby zaskarżony akt do wyeliminowania z obrotu prawnego. Spór w niniejszej sprawie sprowadza się do rozstrzygnięcia, czy w okolicznościach stanu faktycznego organ II instancji był uprawniony do wydania postanowienia o niedopuszczalności zażalenia. Z akt sprawy wynika, że Burmistrz pismem przewodnim z dnia [...] stycznia 2014r. przekazał otrzymane od skarżącego tytuły wykonawcze, wyjaśniając przy tym - w oparciu o odpowiednie przepisy ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach - powody swego działania. Strona, jak wynika z prezentowanego przez nią stanowiska, uznała w/w pismo za postanowienie (bowiem według niej zawiera ono niemal wszystkie ustawowe elementy wymagane przez art.124 kpa, poza podstawą prawną i pouczeniem o prawie złożenia odwołania) -wydane w trybie art.29 §2 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji. Odnosząc się zatem to powołanego przez nią przepisu należy wskazać, że z jego treści wynika, że organ egzekucyjny bada z urzędu dopuszczalność egzekucji administracyjnej; organ ten nie jest natomiast uprawniony do badania zasadności i wymagalności obowiązku objętego tytułem wykonawczym (§ 1). Jeżeli obowiązek, którego dotyczy tytuł wykonawczy, nie podlega egzekucji administracyjnej lub tytuł wykonawczy nie spełnia wymogów określonych w art.27 §1 i 2, organ egzekucyjny nie przystępuje do egzekucji. Na postanowienie organu egzekucyjnego o nieprzystąpieniu do egzekucji wierzycielowi, niebędącemu jednocześnie organem egzekucyjnym, przysługuje zażalenie ( § 2). Zatem, ustawodawca przewidział dwie sytuacje w których może dojść do zwrotu tytułów wykonawczych. Po pierwsze, jeżeli obowiązek, którego dotyczy tytuł wykonawczy, nie podlega egzekucji administracyjnej. Po drugie - tytuł wykonawczy nie spełnia wymogów określonych w art.27 §1 i §2. To działając w tym trybie, organ egzekucyjny wydaje postanowienie, na które przysługuje zażalenie. Oceniając zebrany w sprawie materiał dowodowy, argumentację stron sporu w świetle przepisów w/w ustawy, trudno przyjąć, by któraś z w/w sytuacji zaistniała w przedmiotowej sprawie, która zobowiązywałaby organ do wydania przedmiotowego zaskarżalnego postanowienia. Ze zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego nie wynika, by organ mógł działać w trybie art.29 §2 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, skoro nie zostały spełnione przesłanki w tej normie sformułowane. Rację ma zatem organ II instancji twierdząc, że przywołane przez stronę artykuły postępowania egzekucyjnego w administracji dotyczą czynności egzekucyjnych podejmowanych przez organ egzekucyjny w toku prowadzonego postępowania i że pisma Burmistrza o zwrocie tytułów wykonawczych skarżącemu, nie można zakwalifikować do rozpatrzenia w sposób i trybie przewidzianym w w/w przepisie. W tym stanie rzeczy, zasadnie SKO zastosowało art.134 k.p.a. Zgodnie z tym przepisem, organ odwoławczy stwierdza w drodze postanowienia niedopuszczalność odwołania oraz uchybienie terminu do wniesienia odwołania. Regulacja ta w myśl art.144 k.p.a. ma odpowiednie zastosowanie do zażaleń. Podkreślić należy, że przepis art.134 k.p.a. obliguje organ II instancji do badania, w pierwszej kolejności, dopuszczalności zażalenia. Cytowana norma prawna nie określa jakie warunki decydują o dopuszczalności bądź niedopuszczalności zażalenia, wynikają one jednak z innych przepisów procesowych stanowiących o przedmiocie zaskarżenia i toku postępowania. Niedopuszczalność zażalenia może wynikać z przyczyn o charakterze przedmiotowym, jak i podmiotowym. Dokonując oceny przesłanki podmiotowej badaniu podlega złożenie zażalenia przez legitymowany podmiot - stronę postępowania w sprawie. Niedopuszczalność odwołania z przyczyn przedmiotowych obejmuje natomiast przypadki braku przedmiotu zaskarżenia oraz przypadki wyłączenia przez przepisy prawa możliwości zaskarżenia decyzji w toku instancji, gdy wystąpi brak przedmiotu zaskarżenia w ogóle lub w formie decyzji, gdy konkretne przepisy wyłączają możliwość zaskarżenia decyzji w toku instancji lub gdy zaskarżona zostanie czynność materialno-techniczna. Niedopuszczalnym jest zażalenie na postanowienie, co do którego ustawodawca nie przewidział uprawienia do jego zaskarżenia. Uwzględniając powyższe uwagi, słusznie Kolegium Odwoławcze uznało, że ze względu na zakres podnoszonych okoliczności sprawa nie podlegała rozstrzygnięciu w drodze decyzji czy postanowienia i w związku z tym nie mógł być wniesiony stosowny środek zaskarżenia. Na zakończenie należy jedynie dodać, że analiza argumentacji strony skarżącej sugeruje raczej, że w sprawie sporną kwestią jest właściwość organu egzekucyjnego do prowadzenia egzekucji. Niemniej jednak, Kolegium Odwoławcze było zobowiązane do rozpatrzenia zażalenia strony i przedstawionych przez nią zarzutów – zgodnie z procedurą administracyjną. Trzeba podkreślić, że sprawa nie mogła się samoistnie przekształcić w spór o właściwość. Spory o właściwość, czy kompetencyjne nie są wszczynane z urzędu, lecz zgodnie z przewidzianym prawem procedurze (koniecznym jest wniosek o rozstrzygnięciem sporu o właściwość, kompetencyjnego). Strona na rozprawie oświadczyła do protokołu, że nie wchodziła w spór kompetencyjny z Burmistrzem. Podsumowując, Skład orzekający w niniejszej sprawie uznał, że analiza zebranego materiału wskazuje na niezasadność skargi (zarzutów wyszczególnionych w pkt 1- 3). Organ II instancji dokładnie i prawidłowo ustalił stan faktyczny i prawny w sprawie, a także właściwie zastosował przepisy procedury administracyjnej. Powody podjętego rozstrzygnięcia wyczerpująco przedstawił w uzasadnieniu wydanego postanowienia. Biorąc powyższe pod uwagę Sąd na podstawie art.151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz.1270, ze zm.) orzekł jak w sentencji.