I SA/Go 232/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Dariusz Skupień Sędziowie Sędzia WSA Jacek Niedzielski Sędzia WSA Alina Rzepecka (spr.) Protokolant sekretarz sądowy Marta Andrzejewska po rozpoznaniu w dniu 13 czerwca 2019 r. na rozprawie sprawy ze skargi A.M., S.M. na postanowienie Dyrektora Izby Administracji Skarbowej z dnia [...]r., nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w przedmiocie wniosku o wstrzymanie czynności egzekucyjnych 1. Uchyla zaskarżone postanowienie w całości. 2. Stwierdza nieważność postanowienia Naczelnika Urzędu Skarbowego z dnia [...]r. nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w przedmiocie wniosku o wstrzymanie czynności egzekucyjnych. A. i S. małżonkowie M. (dalej też: "strony", "skarżący", "małżonkowie M.", "zobowiązani") wnieśli skargę na postanowienie Dyrektora Izby Administracji Skarbowej (dalej: "organ odwoławczy", "DIAS", "organ nadzoru") z [...] stycznia 2019r. nr [...] utrzymujące w mocy postanowienie Naczelnika Urzędu Skarbowego (dalej: "NIUS", "organ I instancji", "organ egzekucyjny") z [...] sierpnia 2018 r. nr [...] odmawiające skarżącym wszczęcia postępowania w przedmiocie żądania dotyczącego wstrzymania czynności egzekucyjnych. Z akt sprawy wynika następujący stan faktyczny. NIUS prowadzi postępowanie egzekucyjne z majątku skarżących na podstawie tytułu wykonawczego nr [...] z dnia [...] grudnia 2009 r. W toku tego postępowania, organ egzekucyjny zawiadomieniem nr [...] z [...] września 2015 r., dokonał zajęcia majątku nieruchomego należącego do skarżących, stanowiącego spółdzielcze własnościowe prawo do lokalu mieszkalnego, położonego w [...]. Wobec braku uregulowania dochodzonych należności, organ egzekucyjny przystąpił do dalszych czynności. W dniu [...] stycznia 2017 r. rzeczoznawca majątkowy dokonał wizji lokalnej nieruchomości lokalowej położonej w [...], natomiast w dniu [...] stycznia 2017 r. sporządził operat szacunkowy tej nieruchomości i przekazał go NIUS. W dniu [...] maja 2017 r. sporządzono protokół opisu i oszacowania wartości nieruchomości, do którego małżonkowie M. złożyli zarzuty. Postanowieniem z [...] sierpnia 2017 r. NIUS orzekł o odmowie uznania wniesionych przez skarżących zarzutów do opisu i oszacowania wartości ww. nieruchomości. Na skutek złożonego przez małżonków M. zażalenia DIAS, postanowieniem z dnia [...] stycznia 2018r. uchylił ww. postanowienie w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji. W dniu [...] marca 2018 r. NIUS dokonał ponownego opisu i oszacowania wartości zajętej nieruchomości. Po rozpatrzeniu wniesionych przez skarżących zarzutów do ww. opisu i oszacowania wartości nieruchomości, postanowieniem z [...] maja 2018 r. NIUS orzekł o odmowie ich uznania. W piśmie z [...] czerwca 2018 r. małżonkowie M. złożyli zażalenie na to postanowienie, w którym wnieśli o: - uchylenie zaskarżonego postanowienia w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania, - wstrzymanie czynności egzekucyjnych do czasu prawomocnego rozpatrzenia sprawy. Zażalenie to w części dotyczącej postanowienia w przedmiocie odmowy uznania zarzutów na opis i oszacowanie nieruchomości, NIUS przekazał do załatwienia organowi odwoławczemu, natomiast postanowieniem z [...] sierpnia 2018r. nr [...], odmówił małżonkom M. wszczęcia postępowania w przedmiocie wniosku o wstrzymanie czynności egzekucyjnych. W motywach uzasadnienia tego postanowienia organ wskazał, na treść art. 61a § 1 ustawy z dnia n14 czerwca 1960 Kodeks postępowania administracyjnego(tekst jednolity Dz. U. 2017 poz. 1257 z późn. zm. – dalej: K.p.a.) następnie wyjaśnił, że od dnia 1 stycznia 2016 r. ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postepowaniu administracyjnym w egzekucji (Dz. U. z 2018 r. poz. 1314 z późn. zm. – dalej: u.p.e.a.) nie przewiduje możliwości składania przez zobowiązanego wniosku o wstrzymanie postępowania egzekucyjnego lub czynności egzekucyjnych. Na podstawie art. 23 § 6 u.p.e.a. organ sprawujący nadzór nad egzekucją może jedynie z urzędu podjąć takie działanie. Nadto organ I instancji pouczył skarżących, że mogą wystąpić bezpośrednio do wierzyciela z wnioskiem o zawieszenie postępowania egzekucyjnego. Na powyższe postanowienie skarżący wnieśli zażalenie żądając stwierdzenia jego nieważności oraz wstrzymania czynności egzekucyjnych do czasu prawomocnego rozpatrzenia sprawy. Skarżący podnieśli, że postępowanie egzekucyjne, którego dotyczy wniosek o wstrzymanie czynności egzekucyjnych zostało wszczęte w dniu [...] września 2015 r., a zmiany, na które powołuje się organ egzekucyjny weszły w życie w dniu 1 stycznia 2016 r. Tym samym, zdaniem skarżących, w sprawie zastosowanie mają przepisy sprzed nowelizacji. W ocenie skarżących organ nie był władny ani pod rządami poprzednich przepisów ani obecnych do podejmowania jakichkolwiek decyzji w zakresie wniosku o wstrzymanie czynności egzekucyjnych. Skarżący stwierdzili, że z tej przyczyny zaskarżane postanowienie jest obarczone nieważnością postępowania, bowiem organ pierwszej instancji orzekł o czymś, do czego nie był i nie jest uprawiony, a ewentualnie podanie winien przekazać do organu, który jest właściwy rzeczowo nim się zająć. Postanowieniem z [...] stycznia 2019 r. DIAS utrzymał w mocy postanowienie organu I instancji. Wyjaśnił, że nie stwierdził uchybień, uzasadniających wycofanie z obrotu prawnego zaskarżonego postanowienia. Organ odwoławczy stwierdził, że w rozważanej sprawie organ egzekucyjny nie był zobligowany do przekazania wniosku zobowiązanych o wstrzymanie czynności egzekucyjnych DIAS, w celu rozpatrzenia w trybie art. 23 § 6 u.p.e.a. W ocenie organu odwoławczego w sprawie wystąpiła sytuacja, w której wniosek zobowiązanych już na etapie jego wnoszenia był bezprzedmiotowy z powodu braku w przepisach ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, środka prawnego w postaci wniosku o wstrzymanie czynności egzekucyjnych lub postępowania egzekucyjnego. Jednocześnie DIAS wyjaśnił, że na mocy art. 39 ustawy z dnia 10 lipca 2015 r. o administracji podatkowej (Dz. U. z 2015 r., poz. 1269 ze zm.), z dniem 1 stycznia 2016 r., zmianie uległo brzmienie przepisu art. 23 § 6 u.p.e.a. W związku z ww. zmianą, ustawodawca wykluczył możliwość wstrzymania, na wniosek zobowiązanego, czynności egzekucyjnych lub postępowania egzekucyjnego przez organ nadzoru. Tym samym, postępowanie w sprawie wstrzymania postępowania egzekucyjnego nie może być wszczęte na wniosek zobowiązanego, co skutkuje odmową wszczęcia postępowania. Nadto organ odwoławczy wskazał, że nie stwierdził podstaw do wstrzymania z urzędu na czas określony, czynności egzekucyjnych prowadzonych na podstawie ww. tytułu wykonawczego, zgodnie z uprawnieniami wynikającymi z art. 23 § 6 u.p.e.a. Tym bardziej, że przedmiotowy wniosek zobowiązani złożyli w zażaleniu na postanowienie NIUS nr [...] z [...] maja 2018 r. w przedmiocie odmowy uznania zarzutów do opisu i oszacowania ww. nieruchomości, które zostało uchylone postanowieniem DIAS z [...] listopada 2018 r. nr [...] z jednoczesnym przekazaniem sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. Na ww. postanowienie DIAS z [...] stycznia 2019 r. małżonkowie M. wnieśli skargę powielając zarzuty i argumentację podniesioną w zażaleniu na postanowienie organu pierwszej instancji. W ocenie skarżących ww. postanowienie jest obarczone nieważnością postępowania, bowiem dotyczy rozstrzygnięcia, do którego wydania organ egzekucyjny nie był uprawniony. W odpowiedzi na skargę DIAS wniósł o jej oddalenie podtrzymując stanowisko wyrażone w zaskarżonym postanowieniu. Wskazał również, że w stanie faktycznym przedmiotowej sprawy, wniosek o wstrzymanie czynności egzekucyjnych został skierowany i wniesiony do NIUS. Natomiast przekazanie wniosku na podstawie art. 65 K.p.a., byłoby możliwe i uzasadnione wyłącznie w sytuacji, gdyby organ nadzoru był właściwy do rozpatrzenia takiego wniosku, do czego jednak ustawodawca nie przyznał uprawnień żadnemu organowi, bowiem nie występuje tryb wstrzymania postępowania egzekucyjnego lub czynności egzekucyjnych na wniosek zobowiązanego. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga okazała się zasadna. Na wstępie przypomnieć należy, że stosownie do treści art.1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2018 r., poz. 2107), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości między innymi poprzez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym zasadą jest, że kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Z kolei zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2018 r. poz. 1302 - powoływanej dalej jako "P.p.s.a.") Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a, który dotyczy interpretacji podatkowych i który nie ma zastosowania w niniejszej sprawie. Przedmiotem kontroli Sądu w rozpoznawanej sprawie było postanowienie DIAS z [...] stycznia 2019r. utrzymujące w mocy postanowienie NIUS z [...] sierpnia 2018 r. odmawiające skarżącym wszczęcia postępowania w przedmiocie żądania dotyczącego wstrzymania czynności egzekucyjnych. Spór między stronami niniejszego postępowania sprowadza się w zasadzie do rozstrzygnięcia czy ww. postanowienia zostały wydane przez organy do tego właściwe. Skarżący podnoszą, że w sprawie mają zastosowanie przepisy sprzed nowelizacji, na którą powołał się organ egzekucyjny oraz, że organ egzekucyjny nie był władny ani pod rządami poprzednich przepisów ani obecnych do podejmowania jakichkolwiek decyzji w zakresie wniosku o wstrzymanie czynności egzekucyjnych. Zdaniem skarżących, organ egzekucyjny wniosek w tym zakresie winien był przekazać do organu nadzoru egzekucyjnego celem jego ewentualnego rozpatrzenia w jakikolwiek sposób. Z kolei DIAS stoi na stanowisku, że organ egzekucyjny nie był zobligowany do przekazania mu wniosku skarżących o wstrzymanie czynności egzekucyjnych, a w sprawie wystąpiła sytuacja, w której wniosek zobowiązanych już na etapie jego wnoszenia był bezprzedmiotowy z powodu braku w przepisach ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, środka prawnego w postaci wniosku o wstrzymanie czynności egzekucyjnych lub postępowania egzekucyjnego. Przed przystąpieniem do oceny zasadności sformułowanych w skardze zarzutów przypomnieć należy, że administracyjne postępowanie egzekucyjne to zorganizowany ciąg czynności podejmowanych przez organy egzekucyjne oraz inne podmioty w celu doprowadzenia przymusowego wykonania obowiązków objętych egzekucją administracyjną. W ramach tego postępowania organy te oraz podmioty podejmują szereg czynności materialno - technicznych oraz czynności procesowych, w tym także wydają egzekucyjne akty administracyjne. Podmiotom, w stosunku do których podejmowane są te działania, a także wierzycielom przysługuje katalog instrumentów - środków prawych związanych z ochroną ich praw w toku postępowania egzekucyjnego. Cel tego postępowania jest jeden - wykonanie określonego obowiązku, jednakże każdorazowe skorzystanie przez zobowiązanego lub wierzyciela z określonego środka prawnego powoduje konieczność rozpoznania takiego środka, a wszystko to odbywa się w ramach jednego postępowania egzekucyjnego (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 12 lipca 2017r., sygn. akt II GSK 3223/15). W powołanej przez organy ustawie z 10 lipca 2015 r. o administracji podatkowej - w art. 39 wprowadzono zmiany w ustawie z 17 czerwca 1966 r. o postepowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz.U. z 2014 r., poz. 1619 ze zm.) m.in. w § 6 art. 23 tej ustawy, zgodnie z którym organy sprawujące nadzór mogą, w szczególnie uzasadnionych przypadkach, wstrzymać z urzędu, na czas określony, czynności egzekucyjne lub postępowanie egzekucyjne prowadzone przez nadzorowany organ. Zmiany wprowadzone ww. ustawą obowiązują od 1 stycznia 2016 r. Jednakże w § 68 ww. ustawy zmieniającej wskazano, że do postępowań wszczętych skargami lub wnioskami złożonymi przed dniem wejścia w życie ustawy na podstawie przepisów ustawy zmienianej w art. 39, w brzmieniu dotychczasowym, i niezakończonych do dnia wejścia w życie ustawy stosuje się przepisy dotychczasowe. Przepis ten dotyczy zainicjowanych procesów "wpadkowych" w toku postępowania egzekucyjnego rozpoczętych przed dniem wejścia w życie nowelizującej ustawy (por. wyrok NSA z 20 lutego 2018 r. sygn. akt II FSK 1890/17 dostępny w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych, na stronie internetowej orzeczenia.nsa.gov.pl). W rozpoznawanej sprawie takim postępowaniem "wpadkowym" w toku toczącego się wobec skarżących postępowania egzekucyjnego jest rozpatrzenie złożonego przez nich wniosku o wstrzymanie czynności egzekucyjnych. Wniosek ten skarżący złożyli w dniu 22 czerwca 2018 r. Tym samym, wbrew twierdzeniom skarżących organy powołały w sprawie prawidłową treść art. 23 § 6 u.p.e.a. Zaznaczyć należy, że ww. nowelizacja doprecyzowała jedynie treść omawianego przepisu bowiem do dnia 1 stycznia 2016 r. art. 23 § 6 u.p.e.a. stanowił, że organy sprawujące nadzór mogą, w szczególnie uzasadnionych przypadkach, wstrzymać, na czas określony, czynności egzekucyjne lub postępowanie egzekucyjne prowadzone przez nadzorowany organ. Wprowadzoną zmianą jednoznacznie wskazano, że czasowe wstrzymanie czynności egzekucyjnych lub postępowania egzekucyjnego możliwe jest wyłącznie z urzędu. Ustawodawca uwzględnił zatem jednolitą linię orzeczniczą sądów administracyjnych, która wyjaśniała ewentualną wątpliwość wynikającą z treści omawianego przepisu w brzmieniu sprzed nowelizacji. W wyrokach tych, sądy wskazywały, że u.p.e.a. nie zna instytucji wstrzymania postępowania egzekucyjnego lub czynności egzekucyjnych na wniosek dłużnika. Wniosek dłużnika o wstrzymanie czynności egzekucyjnych lub postępowania egzekucyjnego skierowany do organu nadzoru mógłby co najwyżej zainicjować przeprowadzenie czynności kontrolnych w nadzorowanym organie i w ramach tej kontroli dokonanie wstrzymania tychże czynności. Uprawnienie organu nadzoru do wstrzymania czynności egzekucyjnych lub postępowania egzekucyjnego prowadzonego przez nadzorowany organ egzekucyjny powstaje w przypadku rozpatrywania zażalenia na postanowienie organu egzekucyjnego, jak też w przypadkach przeprowadzenia z urzędu czynności kontrolnych w nadzorowanym organie egzekucyjnym. Tym samym, co należy podkreślić, zarówno przed jak i po nowelizacji art. 23 § 6 u.p.e.a. nie przewiduje możliwości wstrzymania czynności egzekucyjnych na wniosek zobowiązanego. Jeśli strona z takim wnioskiem wstąpi do organu nadzoru może on jedynie stanowić impuls do podjęcia przez ten organ czynności nadzorczych z urzędu (por. P. Przybysz, Administracyjne środki prawne w postępowaniu egzekucyjnym w administracji, Warszawa 2012, s. 69-70). W rozpoznawanej sprawie istotnym jest natomiast fakt, że sporny wniosek został złożony przez skarżących w piśmie z [...] czerwca 2018 r. zatytułowanym "Zażalenie na postanowienie z [...] maja 2018 r. w sprawie odmowy uznania zarzutów do opisu i oszacowania wartości nieruchomości wraz z wnioskiem o wstrzymanie egzekucji". Co prawda pismo to zostało zaadresowane na Naczelnika Urzędu Skarbowego nie mniej jednak nie można pominąć faktu, że takie zażalenie składa się do organu odwoławczego (organu nadzoru) za pośrednictwem organu I instancji. Stosownie bowiem do treści art. 17 § 1 u.p.e.a. o ile przepisy niniejszej ustawy nie stanowią inaczej, rozstrzygnięcie i zajmowane przez organ egzekucyjny lub wierzyciela stanowisko w sprawach dotyczących postępowania egzekucyjnego następuje w formie postanowienia. Na postanowienie to służy zażalenie, jeżeli niniejsza ustawa lub Kodeks postępowania administracyjnego tak stanowi. Zażalenie wnosi się do organu odwoławczego za pośrednictwem organu, który wydał zaskarżone postanowienie, w terminie 7 dni od dnia doręczenia lub ogłoszenia postanowienia. Zgodnie z regulacją art. 17 pkt 3 K.p.a. organami wyższego stopnia w rozumieniu kodeksu są: w stosunku do organów administracji publicznej innych niż określone w pkt 1 i 2 - odpowiednie organy nadrzędne lub właściwi ministrowie, a w razie ich braku - organy państwowe sprawujące nadzór nad ich działalnością. Z kolei po myśli art. 23 § 1 u.p.e.a. nadzór nad egzekucją administracyjną sprawują organy wyższego stopnia w stosunku do organów właściwych do wykonywania tej egzekucji. Okoliczność składania zażalenia za pośrednictwem organu I instancji potwierdza też postawa organu egzekucyjnego, który przekazał owe zażalenie DIAS. W ocenie Sądu zawarty w tym zażaleniu wniosek o wstrzymanie czynności egzekucyjnych stanowił jego integralną część. Tym samym, nie można zgodzić się z DIAS, że w niniejszej sprawie wniosek ten został skierowany i wniesiony do NIUS i nie musiał być przekazany do organu właściwego. Zdaniem Sądu sporny wniosek został skierowany do organu nadzoru – Dyrektora Izby Administracji Skarbowej a w konsekwencji jakiekolwiek rozstrzygnięcie w przedmiocie tego wniosku winno być wydane przez ten właśnie organ. Stronie zaś od takiego orzeczenia przysługiwałby wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy (art. 17 § 1b u.p.e.a.). W realiach niniejszej sprawy NIUS błędnie zatem rozdzielił wniesione przez skarżących zażalenie i rozpatrzył ich wniosek o wstrzymanie czynności egzekucyjnych. Na skutek tego działania wydał bowiem orzeczenie nie będąc organem do tego właściwym. DIAS ww. uchybienia nie zauważył, a tym samym uchybił przepisom postępowania. Na ocenę tę nie może mieć wpływu fakt, że w zaskarżonym postanowieniu organ odwoławczy zaznaczył, że nie znalazł podstaw do wstrzymania prowadzonych wobec skarżących czynności egzekucyjnych z urzędu. Przyjęty bowiem przez DIAS sposób procedowania pozbawił stronę prawa do kontroli wydanego przez siebie orzeczenia w przewidzianym do tego trybie. Z tego też względu Sąd, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit.c) P.p.s.a. uchylił zaskarżone postanowienie w całości (pkt. 1 wyroku). Z kolei, na podstawie art. 145 § 1 pkt 2 P.p.s.a. w zw. z art. 135 tej ustawy Sąd stwierdził nieważność postanowienia NIUS z [...] sierpnia 2018 r. (pkt 2 wyroku) – jako wydanego z naruszeniem przepisów o właściwości. Ponownie rozpoznając wniosek skarżącego organ winien uwzględnić wskazania wynikające z treści niniejszego uzasadnienia.