I SA/Go 301/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim w składzie następującym: Sędzia WSA Jacek Niedzielski po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 11 czerwca 2019 r. wniosku o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji w sprawie ze skargi Powiatu [...] na decyzję Zarządu Województwa [...] z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie zwrotu dofinansowania postanawia: odmówić wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji. Powiat [...], reprezentowany przez profesjonalnego pełnomocnika, wniósł skargę na decyzję Zarządu Województwa [...] z dnia [...] marca 2019 r. nr [...] utrzymującą w mocy decyzję tego organu z dnia [...] listopada 2018 r. nr [...] orzekającą o zwrocie przez Powiat [...] dofinansowania w kwocie 274.604 zł w związku z nieprawidłowym wykonaniem umowy. W skardze skarżący wniósł m.in. o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji przez Zarząd Województwa, a w przypadku nieuwzględnienia wniosku przez organ o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim z powodu dużego prawdopodobieństwa wyrządzenia znacznej szkody oraz spowodowania trudnych do odwrócenia skutków. W motywach uzasadnienia wniosku skarżący podniósł, że jest podmiotem sektora finansów publicznych, którego obowiązują reguły budżetowe, w tym realizowanie wydatków przewidzianych w budżecie. Budżet skarżącego nie przewiduje wydatkowania kwoty 274.604,00 zł tytułem zwrotu dofinansowania w związku z czym, ewentualna konieczność zapłaty powyższej kwoty wymagałaby zmiany budżetu, na co wymagana jest stosowna zgoda organu stanowiącego. Skarżący zaznaczył, że zapłata żądanej kwoty spowoduje również nieodwracalne skutki społeczne. W przypadku konieczności uiszczenia powyższej kwoty, zadania własne skarżącego przewidziane na rok 2019, jak i na lata kolejne, nie zostaną wykonane w takim zakresie, w jakim skarżący będzie musiał dokonać zwrotu dofinansowania. Zdaniem skarżącego uwzględnienie wniosku o wstrzymanie wykonania decyzji pozwoli mu realizować zaplanowane działania publiczne i w żadnym wypadku nie będzie stało w sprzeczności z interesem publicznym. W piśmie z dnia [...] maja 2019 r. pełnomocnik organu wskazał, że wniosek o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji zawarty w skardze nie został rozstrzygnięty przez Zarząd Województwa odrębnym orzeczeniem. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do treści art. art. 61 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2018 r. poz. 1302 ze zm.) – powoływanej dalej jako "P.p.s.a." wniesienie skargi nie wstrzymuje wykonania aktu lub czynności. Jednakże, w myśl § 3 ww. przepisu, po przekazaniu sądowi skargi sąd może na wniosek skarżącego wydać postanowienie o wstrzymaniu wykonania w całości lub w części aktu lub czynności, jeżeli zachodzi niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków, z wyjątkiem przepisów prawa miejscowego, które weszły w życie, chyba że ustawa szczególna wyłącza wstrzymanie ich wykonania. Postanowienia w sprawie wstrzymania aktu lub czynności wydane, na podstawie § 2 i 3, sąd może zmienić lub uchylić w każdym czasie w razie zmiany okoliczności (art. 61 § 4 P.p.s.a.). Wstrzymanie wykonania aktu lub czynności traci moc z dniem wydania przez sąd orzeczenia uwzględniającego skargę (art. 61 § 6 pkt 1 P.p.s.a.) albo uprawomocnienia się orzeczenia oddalającego skargę (art. 61 § 6 pkt 2 P.p.s.a.). Wskazać należy, że rozstrzygając w oparciu o art. 61 § 3 P.p.s.a. sąd związany jest zamkniętym katalogiem przesłanek pozytywnych. Są nimi niebezpieczeństwo wyrządzenia szkody - nie każdej, a jedynie znacznej - oraz niebezpieczeństwo spowodowania trudnych od odwrócenia skutków. Poprzez wyrządzenie znacznej szkody należy rozumieć taką szkodę, która nie będzie mogła być wynagrodzona przez późniejszy zwrot spełnionego świadczenia lub jego wyegzekwowanie ani też nie będzie możliwe przywrócenie rzeczy do stanu pierwotnego. Z kolei trudne do odwrócenia skutki to takie prawne lub faktyczne skutki, które raz zaistniałe powodują istotną lub trwałą zmianę rzeczywistości, przy czym powrót do stanu poprzedniego może nastąpić tylko po dłuższym czasie lub przy stosunkowo dużym nakładzie sił i środków. Analiza orzecznictwa sądów administracyjnych wskazuje, że warunkiem wydania postanowienia o wstrzymaniu wykonania aktu lub czynności jest wykazanie przez stronę we wniosku okoliczności uzasadniających możliwość wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków i ich konkretyzacja w przedstawionym przez stronę materiale dowodowym. Uzasadnienie wniosku powinno odnosić się do konkretnych zdarzeń (okoliczności) pozwalających wywieść, że w stosunku do wnioskodawcy wstrzymanie wykonania zaskarżonego aktu lub czynności jest zasadne. Obowiązkiem strony jest więc poparcie wniosku twierdzeniami, tezami oraz stosownymi dokumentami. Nie jest bowiem wystarczające, by okoliczności przemawiające za wstrzymaniem wykonania wspomnianego aktu lub czynności występowały w sprawie – sąd musi mieć o nich wiedzę i możliwość zweryfikowania tej wiedzy, a dostarczenie odpowiednich informacji i dokumentów w tym zakresie obciąża stronę (por. postanowienie WSA w Łodzi z dnia 17 kwietnia 2015 r. oraz powołane tam orzecznictwo i literatura; wszystkie cytowane w niniejszym uzasadnieniu orzeczenia dostępne są na stronie internetowej orzeczenia.nsa.gov.pl). Przy czym w razie braku takich dokumentów, czy to w aktach sprawy, czy też z powodu niedołączenia ich do wniosku Sąd nie jest uprawniony, przed rozpoznaniem wniosku o wstrzymanie do wzywania strony o ich przedstawienie. W przypadku bowiem wniosku o wstrzymanie zaskarżonego aktu lub czynności ustawa Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi nie przewiduje możliwości skorzystania z uzupełniającego postępowania dowodowego (por. postanowienie NSA z dnia 12 września 2014 r. sygn. akt I FZ 332/14). W rozpoznawanej sprawie skarżący uzasadniając wniosek o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji wskazał, że jest podmiotem sektora finansów publicznych, którego obowiązują reguły budżetowe, w tym realizowanie wydatków przewidzianych w budżecie. Budżet skarżącego nie przewiduje wydatkowania kwoty 274.604,00 zł tytułem zwrotu dofinansowania w związku z czym ewentualna konieczność zapłaty powyższej kwoty wymagałaby zmiany budżetu, na co wymagana jest stosowna zgoda organu stanowiącego. Nadto zdaniem skarżącego zapłata żądanej kwoty spowoduje nieodwracalne skutki społeczne, bowiem w przypadku konieczności uiszczenia powyższej kwoty, zadania własne skarżącego przewidziane na rok 2019, jak i na lata kolejne, nie zostaną wykonane w takim zakresie, w jakim będzie on musiał dokonać zwrotu dofinansowania. Przypomnieć zatem należy, że podstawę gospodarki finansowej jednostki samorządu terytorialnego w roku budżetowym stanowi jej budżet uchwalany w formie uchwały budżetowej, który jest rocznym planem dochodów i wydatków oraz przychodów i rozchodów tej jednostki (art. 211 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych, t.j. Dz. U. z 2017 r., poz. 2077 ze zm.). Uchwała ta zawiera także plany przychodów i wydatków zakładów budżetowych, gospodarstw pomocniczych jednostek budżetowych i funduszy celowych oraz dochodów własnych jednostek budżetowych. W budżecie jednostki samorządu terytorialnego mogą być ponadto tworzone rezerwy budżetowe, które uelastyczniają proces wydatkowania środków publicznych. Zgodnie z art. 222 ust. 1 ustawy o finansach publicznych w budżecie jednostki samorządu terytorialnego tworzy się rezerwę ogólną, w wysokości nie niższej niż 0,1% i nie wyższej niż 1% wydatków budżetu. W ust. 2 tego przepisu wskazano także na możliwość utworzenia rezerw celowych. Tworzenie rezerw w budżecie w zależności od ich rodzaju ma na celu albo – w przypadku rezerwy ogólnej – stworzenie pewnej gwarancji finansowej na wypadek konieczności poniesienia wydatków, które w budżecie nie zostały w ogóle zaplanowane lub zostały zaplanowane w kwocie niewystarczającej do pełnego sfinansowania określonego zadania, i tym samym uelastycznienie wykonywania zadań i gospodarki środkami publicznymi, albo zabezpieczenie środków na wydatki, których ogólne przeznaczenie jest znane, ale których szczegółowy podział na pozycje klasyfikacji budżetowej będzie mógł być dokonany dopiero w trakcie roku budżetowego, kiedy zaistnieje konieczność poniesienia wydatków, na których sfinansowanie została utworzona rezerwa celowa. Rezerwy są ujmowane w budżecie po stronie wydatków, choć same w sobie nie stanowią wydatków, a jedynie źródła pokrycia tych wydatków, których limity zostaną określone lub powiększone w trakcie roku budżetowego. Utworzenie rezerwy ogólnej w budżecie ma charakter obligatoryjny. Natomiast tworzenie rezerw celowych jest fakultatywne, chyba że odrębna ustawa przewiduje obowiązek utworzenia takiej rezerwy. Rezerwy celowe mogą być przeznaczone wyłącznie na cel, na jaki zostały utworzone, oraz wykorzystane zgodnie z klasyfikacją budżetową wydatków. Zarząd może jednak, po uzyskaniu pozytywnej opinii komisji właściwej do spraw budżetu organu stanowiącego jednostki samorządu terytorialnego, dokonać zmiany przeznaczenia rezerwy celowej (por. K. Sawicka, Komentarz do art. 222 ustawy o finansach publicznych, Lex). W orzecznictwie sądów administracyjnych podkreśla się również, że jednostka samorządu terytorialnego jaką jest powiat nie została pozbawiona możliwości kształtowania swojej polityki finansowej oraz wpływu na sposób wykorzystania posiadanych środków pieniężnych, aczkolwiek jej swoboda w dysponowaniu tymi środkami w porównaniu do przedsiębiorstw prywatnych działających w ramach swobody działalności gospodarczej jest znacznie ograniczona. Mając powyższe na względzie oraz uwzględniając specyfikę funkcjonowania tego typu jednostek i nie negując konieczności wykorzystania środków na ściśle określone cele, dla oceny czy zachodzą przesłanki z art. 61 § 3 P.p.s.a. niezbędne jest w szczególności zbadanie uchwały budżetowej Powiatu pod kątem zaplanowanych rezerw budżetowych (por. postanowienie WSA w Warszawie z dnia 14 czerwca 2018r. sygn. akt V SA/Wa 656/18). W rozpoznawanej sprawie skarżący, co istotne reprezentowany przez profesjonalnego pełnomocnika, nie przedłożył uchwały budżetowej Powiatu na 2019 r. (uchwały tej brak też w aktach administracyjnych sprawy). Skarżący pomimo, iż nieodwracalne w sprawie skutki wiąże m.in. z tym, że, zadania własne przewidziane na rok 2019, jak i na lata kolejne, nie zostaną wykonane w zakresie, w jakim będzie on musiał dokonać zwrotu dofinansowania, nie wykazał jaka część środków z zaplanowanego budżetu została już wykorzystana oraz jakie zadania są w trakcie realizacji. Nie wskazał też wysokości zaplanowanych rezerw. Skarżący nie przedłożył żadnych dokumentów pozwalających zweryfikować jego obecną sytuację finansową pod kątem zaistnienia przesłanek, o których mowa w art. 61 § 3 P.p.s.a. uprawniających do zastosowania ochrony tymczasowej jaką jest wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji. Nie wykazał zatem aby w sprawie zachodziła realna możliwość ich wystąpienia. Przesłanki te nie wynikają także z akt administracyjnych sprawy. Nadto skarżący sam wskazał, że istnieje możliwość zmiany budżetu za zgodą organu stanowiącego. Zaznaczyć należy, że wykonanie decyzji pociągającej za sobą konieczność uiszczenia należności pieniężnej tylko w wyjątkowych przypadkach jest źródłem niebezpieczeństwa wyrządzenia znacznej szkody lub powstania trudnych do odwrócenia skutków. Zapłata oznaczonej w decyzji należności ma bowiem charakter odwracalny. W przypadku uchylenia zaskarżonej do sądu administracyjnego decyzji, uiszczona należność podlega zwrotowi. Tym samym określenie w skarżonej decyzji administracyjnej zobowiązania nawet w wysokiej kwocie, nie uzasadnia samo z siebie wstrzymania jej wykonania. Mając na uwadze powyższe okoliczności Sąd, na podstawie art. 61 § 3 i 5 P.p.s.a. postanowił jak w sentencji.