I SA/Go 301/22

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Anna Juszczyk – Wiśniewska Sędziowie Sędzia WSA Dariusz Skupień Sędzia WSA Zbigniew Kruszewski (spr.) po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 3 listopada 2022 r. sprawy ze skargi J.S. na decyzję Dyrektora Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie płatności z tytułu premii pielęgnacyjnej i zalesieniowej (PROW 2014-2020) oddala skargę w całości. Zaskarżoną decyzją z [...] maja 2022 r. Dyrektor Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa, na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. utrzymał w mocy decyzję Kierownika Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z [...] marca 2022 r. w sprawie przyznania J.S. (skarżącemu) płatności z tytułu premii pielęgnacyjnej i zalesieniowej w ramach Programu Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2014 – 2020. Z uzasadnienia decyzji organu odwoławczego wynikał następujący stan sprawy: Wnioskiem z [...] maja 2021 r. skarżący wniósł o przyznanie płatności na ten rok. Skarżący ubiegał się w nim o przyznanie premii pielęgnacyjnej i zalesieniowej do łącznej powierzchni 2,05 ha. Organ I instancji, wymienioną na wstępie decyzją przyznał premię pielęgnacyjną w kwocie 1.333 zł i premię zalesieniową w kwocie 1.506,60 zł. Kwoty te były mniejsze od oczekiwanych przez skarżącego. Organ przeprowadził bowiem kontrolę na miejscu, w trakcie której stwierdził, że obszar kwalifikujący się do płatności był o 0,27 ha czyli o 15,17% mniejszy niż deklarowany we wniosku. Stawki płatności wynikające z załącznika nr 4 do rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z 26 marca 2019 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy finansowej w ramach poddziałania "Wsparcie na zalesianie i tworzenie terenów zalesionych" objętego Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2014-2020 (Dz. U. z 2019 r. poz. 585 ze zm.; obecnie: Dz. U. z 2022 r. poz. 1931; dalej: rozporządzenie zalesieniowe). Kwoty płatności, z powodu zawyżenia powierzchni zalesionej, pomniejszono również o kwoty obliczone zgodnie z art. 19 ust. 1 rozporządzenie delegowanego Komisji (UE) nr 640/2014 z dnia 11 marca 2014 r. uzupełniającego rozporządzenie Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1306/2013 w odniesieniu do zintegrowanego systemu zarządzania i kontroli oraz warunków odmowy lub wycofania płatności oraz do kar administracyjnych mających zastosowanie do płatności bezpośrednich, wsparcia rozwoju obszarów wiejskich oraz zasady wzajemnej zgodności (dalej: rozporządzenie nr 640/2014). Skarżący nie zgodził się z decyzją kierownika biura powiatowego i wniósł od niej odwołanie. Kwestionując zasadność pomniejszenia płatności, wyjaśnił, że uprawa została założona w 2020 r., co potwierdziła kontrola na miejscu, a dopiero powtórna kontrola w 2021 r. stwierdziła wypadnięcie części sosny. Skarżący wskazał, że zobowiązał się do dosadzenia ubytku sosny w roku 2021 (wiosna). W związku z tym za błędne uznał zmniejszenie premii wyłączając areał 0,27 ha z uprawy leśnej, a przepis, co do którego odwołuje się organ I instancji odnosi się ewentualnie do okresu 5 letniego, w którym to okresie skarżący jest zobowiązany do utrzymywania uprawy zgodnie z planem zalesienia. Organ odwoławczy nie podzielił stanowiska skarżącego i wymienioną na wstępie decyzją z [...] maja 2022 r. utrzymał w mocy decyzję kierownika biura powiatowego. Uzasadniając swe rozstrzygnięcie wskazał, że skarżący, zgodnie z § 3 ust. 1 lit. b i c rozporządzenia zalesieniowego, podejmując zobowiązanie zalesieniowe zobowiązał się m. in. do: (i) pielęgnacji zalesienia wykonanego na gruncie lub zalesienia występującego na gruncie wskutek sukcesji naturalnej, zgodnie z wymogami planu zalesienia, przez 5 lat od dnia złożenia wniosku o przyznanie pierwszej premii pielęgnacyjnej - w przypadku ubiegania się o przyznanie premii pielęgnacyjnej, (ii) utrzymania zalesienia wykonanego na gruncie przez 12 lat od dnia złożenia wniosku o przyznanie pierwszej premii zalesieniowej - w przypadku ubiegania się o przyznanie premii zalesieniowej. Organ uznał, że skarżący nie dochował pierwszego z wymienionych warunków, ponieważ kontrole przeprowadzone [...] października i [...] grudnia 2021 r. na gruntach zadeklarowanych do płatności wykazały, że nie znajdowały się na nich zalesienia o powierzchni mniejszej od deklarowanej we wniosku, ponieważ obszar faktycznie zalesiony wynosił 1,78 ha. Organ zestawił porównał ustalenia kontroli z danymi ustalonymi w czasie kontroli przeprowadzonej w 2020 roku i stwierdził, że istotnie początkowo cały deklarowany obszar zalesienia był obsadzony sadzonkami drzew, lecz zakwestionowana w 2021 r. część gruntu (0,27 ha) pierwotnie obsadzona sosnami, w trakcie kontroli przeprowadzonych w 2021 r. nie była już zalesiona. Zdaniem organu odwoławczego na tym obszarze doszło do likwidacji uprawy. Organ odwoławczy wskazał dalej, że z przywołanych wcześniej przepisów § 3 rozporządzenia zalesieniowego wynikało, że warunkiem przyznania premii pielęgnacyjnej oraz premii zalesieniowej w pełnej wysokości, jest pielęgnacja zalesienia oraz utrzymanie zalesienia na gruncie zgodnie z wymogami planu zalesienia oraz ustalonym zobowiązaniem zalesieniowym dla działki nr [...]. Poprzez utrzymanie zalesienia należy rozumieć posiadanie stałej powierzchni zalesionego gruntu przez okres 12 lat - tj. powierzchni co do której zostało podjęte zobowiązanie czyli w niniejszym przypadku do powierzchni 2,05 ha. Ta sama sytuacja dotyczy premii pielęgnacyjnej (§ 3 ust. 1 lit b rozporządzenia zalesieniowego) tj. pielęgnacji uprawy na stałej powierzchni objętej zobowiązaniem przez okres pierwszych 5 lat. Użyte w tym przepisie warunki tj. przez okres 5 lat oraz przez okres 12 lat należy rozumieć od czasu rozpoczęcia zobowiązania, a więc wykonania zalesienia do końca okresu podjętego zobowiązania. Każde jakiekolwiek niedochowanie zobowiązania tj. zmniejszenie powierzchni zalesionej powoduje, że warunek utrzymania uprawy nie został dochowany. Organ odwoławczy wskazał dalej, że w przypadku wystąpienia jakichkolwiek czynników powodujących, że podjęte zobowiązanie nie zostanie dochowane nawet tych niezależnych od strony obowiązkiem beneficjenta było niezwłocznie poinformować o tym fakcie kierownika biura powiatowego. Organ odwoławczy argumentował dalej, że strona podpisując wniosek zobowiązała się do niezwłocznego informowania na piśmie ARiMR o każdym fakcie, który nastąpi w okresie od dnia złożenia wniosku do dnia przyznania płatności lub pomocy finansowej. Wskazał dalej, że zgodnie z art. 4 ust. 2 rozporządzenia nr 640/2014 przypadki siły wyższej i nadzwyczajnych okoliczności zgłasza się na piśmie właściwemu organowi wraz z odpowiednimi dowodami wymaganymi przez właściwy organ, w ciągu piętnastu dni roboczych od dnia, w którym beneficjent lub upoważniona przez niego osoba są w stanie dokonać tej czynności. W przedmiotowej sprawie skarżący tych kryteriów nie spełnił, ponieważ w toku prowadzonego postępowania dotyczącego przyznania premii pielęgnacyjnej oraz zalesieniowej na rok 2021 nie zgłaszał kierownikowi biura powiatowego jakichkolwiek przypadków wystąpienia działania siły wyższej lub nadzwyczajnych okoliczności. Organ wskazał, że dopiero kontrola w terenie ujawniła brak sadzonek na powierzchni 0,27 ha. Mając na uwadze powyższe w niniejszej sprawie na powierzchni 0,27 ha doszło do zaniechania pielęgnacji sadzonek i prowadzenia uprawy leśnej przez Stronę. Organ stwierdził dalej, że złożenie przez skarżącego oświadczenia o uzupełnieniu sadzonek nie zmienia stanu faktycznego sprawy albowiem zostało dokonane po stwierdzeniu nieprawidłowości przez kontrole na miejscu. Organ wskazał, że w myśl art. 15 ust. 1 Rozporządzenia nr 640/2014 kar administracyjnych (...) nie stosuje się w odniesieniu do części wniosku o przyznanie pomocy lub wniosku o płatność, co do których beneficjent poinformował właściwy organ na piśmie, że wniosek o przyznanie pomocy lub wniosek o płatność jest nieprawidłowy lub stał się niepoprawny od czasu jego złożenia, chyba że właściwy organ powiadomił wcześniej beneficjenta o zamiarze przeprowadzenia kontroli na miejscu lub o jakichkolwiek niezgodnościach we wniosku o przyznanie pomocy lub wniosku o płatność. Odnosząc się zaś do zarzutu odwołania opartego o stwierdzenie, iż w planie zalesieniowym nr [...] z dnia [...].07.2019 r. w punkcie 3 w podpunkcie B "poprawki i uzupełnienia" wskazano, iż zabieg polegający na dosadzeniu drzewek w miejscach po zamarłych sadzonkach, do 5 lat wieku uprawy (poprawki) oraz w latach kolejnych, organ odwoławczy wyjaśnił, iż powyższy podpunkt B planu zalesieniowego odnosi się do ewentualnych prac mających na celu poprawę jakości hodowlanej upraw, młodników i starszych drzewostanów, w których z różnych przyczyn powstały luki i przerzedzenia. W uprawach zakładanych na powierzchniach otwartych w wieku do 5 lat wprowadzanie sadzonek w miejscach wypadu nosi nazwę poprawka i nie oznacza to jak wskazuje skarżący, iż ma 5 lat na dokonanie poprawki po "wypadzie sadzonki". Powyższy zapis oznacza, że do 5 lat od dnia złożenia wniosku o przyznanie pierwszej premii pielęgnacyjnej strona zobowiązana jest dokonać poprawek w miejscach po stracie sadzonek. Sformułowanie "do 5 lat" oznacza, iż w całym tym okresie niezbędne jest dokonywanie poprawek tj. dosadzanie sadzonek w miejscach gdzie zasadzone wcześniej drzewka uległy zamarciu. Strona powinna czynić to od momentu założenia uprawy leśnej przez cały okres 5 lat. Ta sama sytuacja ma miejsce po 5 latach tj. w starszych uprawach i młodnikach w wypadku utraty sadzonek należy uzupełniać drzewka. Organ skonkludował, że niezależnie od wieku uprawy, obowiązkiem skarżącego było dosadzanie drzew w miejscach gdzie nastąpił "wypad sadzonki" tymi samymi gatunkami, które wypadły i robić to na bieżąco. Skarżący nie zgodził się z decyzją organu odwoławczego i pismem z [...] czerwca 2022 r. wniósł od niej skargę do WSA w Gorzowie Wlkp. Zakwestionował w niej zasadność pomniejszenia wsparcia. Podtrzymał swoje twierdzenie o tym, że zgodnie z planem zalesienia miał 5 lat na uzupełnienie nasadzeń oraz wskazał, że technologia uprawy jest taka, że braku stwierdzone jesienią uzupełnia się wiosną, co zamierzał uczynić, lecz organy ARiMR nie dały mu takiej możliwości. Dyrektor oddziału regionalnego wniósł o oddalenie skargi. Zarządzeniem z 3 października 2022 r. Przewodniczący Wydziału I WSA w Gorzowie Wlkp. skierował sprawę do rozpoznania w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Sąd wyjaśnia, że rozpoznanie sprawy w trybie uproszczonym znajdowało podstawę prawną w art. 119 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2022 r. poz. 329 ze zm.; dalej: p.p.s.a.), o treści którego skarżący został poinformowany pismem sądowym z 9 sierpnia 2022 r. (k. 21 akt WSA). Zgodnie z zasadami wyrażonymi w art. 1 ustawy z 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (j. t. Dz. U. z 2021 r., poz. 137) i art. 134 § 1 ustawy p.p.s.a., Sąd bada zaskarżone orzeczenie pod kątem jego zgodności z obowiązującym prawem, nie jest przy tym – co do zasady - związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Po rozpoznaniu sprawy w tak zakreślonych granicach kognicji, Sąd uznał, że zaskarżona decyzja nie naruszała prawa. Rozstrzygnięcie sprawy wymagało oceny, czy skarżący istotnie nie dochował warunków materialnych do przyznania wsparcia wynikających z § 3 ust. 1 pkt 2 lit. b rozporządzenia zalesieniowego. Z przepisu tego wynika, że pomoc jest przyznawana rolnikowi, który zobowiązał się m. in. do pielęgnacji zalesienia wykonanego na gruncie, o którym mowa w lit. a, lub zalesienia występującego na gruncie wskutek sukcesji naturalnej, zgodnie z wymogami planu zalesienia, przez 5 lat od dnia złożenia wniosku o przyznanie pierwszej premii pielęgnacyjnej - w przypadku ubiegania się o przyznanie premii pielęgnacyjnej. W ocenie WSA w Gorzowie Wlkp. organy ARiMR zasadnie uznały, że z przepisów wynikają przesłanki dla przyznania pomocy i że mają one charakter materialny. Nie budzi również wątpliwości, że z § 3 ust. 1 pkt 2 lit. b rozporządzenia zalesieniowego wynika, że warunki opisane w tym przepisie muszą być utrzymywane przez 5 lat od dnia złożenia wniosku. Wynika to z tego, że zarówno premia pielęgnacyjna jak i premia zalesieniowa są przyznawane corocznie przez okres objęty zobowiązaniem (§ 3 ust. 6 i 7 rozporządzenia zalesieniowego). Słusznie zatem uznano, że niedochowanie opisanego wcześniej warunku powziętego zobowiązania stanowi podstawę do nieuwzględnienia wniosku o przyznanie pomocy, w całości bądź w części. W ocenie Sądu organy ARiMR prawidłowo zastosowały przywołane regulacje. Z ustaleń organów wynikało bowiem, że skarżący nie spełnił wymogu pielęgnacji zalesienia wykonanego na całym obszarze zgłoszonym do płatności. Stan faktyczny nie był w sprawie sporny. Skarżący w istocie nie kwestionował bowiem ustalenia o tym, że w datach dokonywania kontroli obszar zalesiony był mniejszy od deklarowanego, gdyż wynosił 1,78 ha. Sąd również nie znalazł podstaw do kwestionowania tego ustalenia. Wynikało one ze spostrzeżeń poczynionych w trakcie kontroli "ex post" udokumentowanych raportem z czynności kontrolnych (w aktach ARiMR). W ocenie Sądu organy orzekające w niniejszej sprawie prawidłowo uwzględniły ten dowód jako podstawę ustaleń faktycznych. Raport zawiera zarówno opis jak i dokumentację fotograficzną dokonanych ustaleń i w ocenie Sądu należycie dokumentuje czynności kontrolne oraz zawiera informacje wystarczające do oceny stanu działek. Co więcej, organ odwoławczy (str. 13 zaskarżonej decyzji) wyczerpująco, spójnie i szczegółowo opisał i ocenił dokumentację czynności kontrolnych w zakresie niezbędnym dla oceny stanu dziełek zgłoszonych do płatności. Stąd, w ocenie Sądu, brak jest podstaw do kwestionowania raportu oraz dokonanych na jego podstawie ustaleń. Dlatego Sąd ocenił, że organy, opierając się o opisane wcześniej ustalenia faktyczne, zasadnie przyjęły również, że skarżący nie realizował powziętego zobowiązania na spornym obszarze 0,27 ha. Nie budziło więc wątpliwości, że obszar ten musiał być wyłączony z płatności. Organy zasadnie uznały również, że zapisy planu zalesienia, który wyznaczał również zakres obowiązków skarżącego i w tym sensie miał również znaczenie normatywne (§ 3 ust. 1 pkt 2 lit. b rozporządzenia zalesieniowego), nie uzasadniały uznania, że powierzchnie wyłączone z zalesienia, wskutek zamarcia sadzonek, mogą być uznane za kwalifikujące się do premii zalesieniowej i pielęgnacyjnej za kolejne lata kontynuacji zobowiązania. Jak bowiem wynika z przywołanego przepisu rozporządzenia zalesieniowego zobowiązanie rolnika ma polegać na pielęgnacji zalesienia dokonanego zgodnie z planem zalesienia. Mylne jest stanowisko skarżącego, który twierdził, że ubytki muszą być ponownie zalesione przed upływem 5 lat od złożenia wniosku, na co - jego zdaniem - wskazywać miała treść planu zalesienia. W ocenie Sądu organ prawidłowo odczytał zalecenia wynikające z planu zalesienia sporządzonego dla działki skarżącego jako wskazania służące poprawie drzewostanu. Kluczowe znaczenie należy jednak przyznać przepisowi rozporządzenia zalesieniowego z którego wynikało, że premie przyznawane są z tytułu realizacji zobowiązania przez cały okres zobowiązania. Jak bowiem wskazano premie zalesieniowa i pielęgnacyjna przyznawane są corocznie (§ 3 ust. 6 i 7 rozporządzenia zalesieniowego), co oznacza, że corocznie spełnione muszą być przesłanki do przyznania pomocy w odniesieniu do całego obszaru objętego zobowiązaniem. Tym samym obszary, na których rolnik nie realizuje zobowiązania nie mogą być objęte wsparciem. Wykładnia oferowana przez skarżącego prowadziła natomiast do wniosku, że jego obowiązkiem byłoby założenie zalesienia i ewentualne uzupełnienie zamarłych drzew, nie na bieżąco, lecz jedynie przed upływem okresu trwania zobowiązania. Takie stanowisko kłóci się z zasadami przyznawania pomocy na podstawie rozporządzenia. Oceny tej nie zmienia również argument skarżącego o tym, zalesienie na obszarze zakwestionowanym przez organy ARiMR, zamierzał uzupełnić wiosną 2022 r., co miało wynikać z technologii uprawy drzew polegającej na tym, że uzupełnień drzew wypadłych jesienią, dokonuje się wiosną następnego roku. Przeczy temu bowiem treść oświadczenia z [...] października 2021 r., które skarżący złożył w trakcie kontroli, gdzie potwierdził, iż do uschnięcia sosen doszło w 2020 r. (a nie w 2021 r.), a ubytki zostaną zalesione dopiero wiosną 2022 r. (płyta CD stanowiąca załącznik do raportu z czynności kontrolnych zdj. 38; w aktach ARiMR). Oznacza to, że w 2021 roku skarżący w odniesieniu do ustalonego obszaru, na którym zamarły sadzonki sosen, nie podejmował czynności pielęgnacyjnych, zaś podniesione w skardze wyjaśnienie tego zaniechania nie jest spójne z treścią oświadczenia złożonego przez skarżącego w trakcie kontroli oraz ustaleniami organów. W ocenie Sądu organy zasadnie zastosowały art. 19 ust. 1 rozporządzenia nr 640/2014, pomniejszając płatność również o karę administracyjną z powodu zawyżenia o 15/7% obszaru zgłoszonego do wsparcia. Skarżący bowiem nie zawiadomił organu: ani o (i) zaistnieniu siły wyższej, czego dla uniknięcia sankcji winien dokonać w terminie 15 dni od momentu, gdy ta czynność była możliwa (art. 4 ust. 2 rozporządzenia nr 640/2014), ani (ii) o tym, że wniosek o przyznanie pomocy był nieprawidłowy lub stał się niepoprawny od czasu jego złożenia, co powinien był uczynić przed zawiadomieniem o zamiarze przeprowadzenia kontroli na miejscu (art. 15 ust. 1 rozporządzenia nr 640/2014). Sankcja wynikająca z art. 19 ust. 1 rozporządzenia nr 640/2014 jest oznaczona automatycznie i jej nałożenie jest prawną konsekwencją ustalenia obiektywnych przesłanek faktycznych, czyli ustalenia przez organy areału kwalifikującego się do wsparcia mniejszego od wynikającego z deklaracji strony (przy jednoczesnym niedokonaniu przez stronę czynności, o którym mowa w art. 4 ust. 2 bądź art. 15 ust. 1 ww. rozporządzenia). W przypadku skarżącego, o czym już była mowa, organy ARiMR ustaliły niewadliwie przesłankę pozytywną i brak przesłanek negatywnych dla zastosowania kary administracyjnej. Stąd orzeczenie o jej nałożeniu było uzasadnione. Uwzględniając powyższe, Sąd orzekł jak w wyroku (art. 151 p.p.s.a.).