I SA/Go 302/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim w składzie następującym: Sędzia WSA Krystyna Skowrońska-Pastuszko po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 18 października 2016 r. sprawy ze skargi M sp.j. A.O., K.G. na czynność Dyrektora Izby Celnej z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie weryfikacji świadectw przewozowych p o s t a n a w i a odrzucić skargę. Pismem z [...] listopada 2015 r. Izba Celna Wydział Międzynarodowej Pomocy Administracyjnej przekazała Dyrektorowi Izby Celnej wniosek administracji celnej Szwajcarii z prośbą o weryfikację świadectw przewozowych EUR.1 nr: [...] zalegalizowanych dla M sp. j. A.O. K.G., w zakresie spełnienia kryteriów pochodzenia, określonych w umowie pomiędzy Szwajcarią a Wspólnotą Europejską. Pismem z [...] sierpnia 2015 r. Dyrektor Izby Celnej zwrócił się do ww. spółki o przekazanie kserokopii wszystkich dokumentów świadczących o wspólnotowym preferencyjnym pochodzeniu wyeksportowanych towarów ujętych w dowodach pochodzenia. Dyrektor Izby Celnej pismem z [...] kwietnia 2016 r. poinformował władze celne Szwajcarii, że w toku postępowania weryfikacyjnego eksporter nie przedstawił dokumentów potwierdzających preferencyjne pochodzenie towarów i nie było możliwości przeprowadzenia weryfikacji świadectw przewozowych pod kątem sprawdzenia prawidłowości wystawienia świadectw oraz potwierdzenia czy spełnione zostały reguły pochodzenia określone w umowie, a następnie pismem z [...] kwietnia 2016 r. poinformował o tym skarżącą. Pismem z [...] maja 2016 r. skarżąca spółka wezwała Dyrektora Izby Celnej do usunięcia naruszenia prawa. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wielkopolskim spółka działając m.in. na podstawie art. 3 § 2 pkt 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r. poz. 718 ze zm.) zaskarżyła w całości czynność Dyrektora Izby Celnej polegającą na negatywnej weryfikacji świadectw pochodzenia towaru. Zaskarżonej czynności zarzuciła naruszenie: 1/ art. 69 ust. 1 ustawy Prawo celne przez uznanie, że w postępowaniu weryfikacyjnym prowadzonym przez Dyrektora Izby Celnej jako organ pierwszej instancji nie naruszano przepisów o właściwości; 2/ art. 73 ust. 1 ww. ustawy przez uznanie, że postępowanie weryfikacyjne nie jest postępowaniem w sprawach celnych i nie ma charakteru administracyjnego; 3/ naruszenie art. 32 ust. 2 i art. 33 Protokołu dotyczącego definicji pojęcia "produkty pochodzące" oraz metod współpracy administracyjnej w związku z umową o wolnym handlu między Europejską Wspólnotą Gospodarczą a Konfederacją Szwajcarską przez uznanie, że wynik weryfikacji w postępowaniu weryfikacyjnym dowodów pochodzenia nie podlega zaskarżeniu, gdyż ma jedynie charakter współdziałania organów celnych krajów eksportu i importu; 4/ naruszenie art. 10 Rozporządzenia Rady (WE) 1207/2001 z dnia 11 czerwca 2001 r. oraz art. 32 ust. 2 i art. 33 Protokołu przez nieprzeprowadzenie postępowania weryfikacyjnego w sposób wyczerpujący i niepodjęcie czynności, o których mowa w art. 10 Rozporządzenia oraz poprzez uznanie, że weryfikacja prawidłowości wystawienia dowodu pochodzenia odbywa się wyłącznie poprzez wymianę korespondencji pomiędzy właściwym organem celnym, a eksporterem, a stanowisko w tej kwestii organ podejmuje wyłącznie na podstawie dokumentów przedłożonych przez eksportera. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga podlega odrzuceniu. Zgodnie z treścią art.1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2016 r., poz. 1066), sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, a kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Jednocześnie zakres właściwości rzeczowej sądów administracyjnych jest wyznaczony przez katalog określonych form działania organów administracji publicznej, wymienionych enumeratywnie w art. 3 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r., poz. 718 ze zm.; dalej P.p.s.a.) oraz w innych ustawach, do których odsyła art. 3 § 3 tej ustawy. W niniejszej sprawie, zasadniczą kwestią było ustalenie, czy czynność Dyrektora Izby Celnej polegająca na negatywnej weryfikacji świadectw pochodzenia towaru, o czym skarżąca spółka została poinformowana pismem z [...] kwietnia 2016 r., mieści się w katalogu czynności, które podlegają kognicji sądu administracyjnego. Jest to o tyle istotne, że ustalenie, iż sprawa nie należy do właściwości sądu administracyjnego, skutkuje odrzuceniem skargi (art. 58 § 1 pkt 1 P.p.s.a.). Zdaniem strony skarżącej, wynik weryfikacji dowodów pochodzenia towaru przez organy celne, podlega zaskarżeniu do sądu administracyjnego. Z kolei organ zaprezentował stanowisko przeciwne twierdząc w szczególności, że postępowanie weryfikacyjne wystawionych przez polskie organy celne dowodów pochodzenia nie jest postępowaniem w sprawach celnych, o którym mowa w art. 73 ust. 1 Prawa celnego, nie mając charakteru administracyjnego postępowania jurysdykcyjnego. Skarżąca spółka podstawę prawną do wniesienia skargi upatruje w art. 3 § 2 pkt 4 P.p.s.a. Ze znowelizowanej ustawą z dnia 9 kwietnia 2015 r. o zmianie ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2015 r. poz. 658) redakcji tego przepisu - obowiązującej od dnia 15 sierpnia 2015 r. – wynika, że kontroli sądu administracyjnego podlegają akty lub czynności z zakresu administracji publicznej – inne niż wymienione w jego pkt 1 – 3, dotyczące uprawnień i obowiązków wynikających z przepisów prawa. Wyznaczenie zakresu przedmiotowego nastąpiło przez wyłączenie przez ustawodawcę aktów lub czynności podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w kodeksie postępowania administracyjnego oraz postępowań określonych w działach IV, V, VI Ordynacji podatkowej oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw. Z ww. regulacji wynika, że obecnie nie ma możliwości zaskarżenia do sądu administracyjnego wszelkich czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, a jedynie tych, które mają charakter materialnoprawny. Nowa regulacja expressis verbis wyłącza bowiem akty i czynności o charakterze procesowym. W celu stwierdzenia dopuszczalności skargi na czynności, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4 P.p.s.a należy ustalić spełnienie trzech przesłanek: 1/ czynności nie są decyzjami lub postanowieniami, na które służy inny rodzaj skarg; 2/ czynności są z zakresu administracji publicznej; 3/ czynności dotyczą uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa. Są to czynności, w których występuje podwójna konkretność przez wskazanie indywidualnego uprawnienia lub obowiązku oraz jego indywidualnego adresata (vide: B. Adamiak [w:] B. Adamiak, J. Borkowski, Metodyka pracy sędziego w sprawach administracyjnych, Warszawa 2015, s. 110-113). W ocenie Sądu, zaskarżona czynność nie należy do tych, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4 P.p.s.a., a co za tym idzie, nie podlega kognicji sądu administracyjnego. Taki wniosek należy wyprowadzić po analizie źródła prawa zaskarżonej czynności. Trzeba bowiem zauważyć, że przedmiotem zaskarżenia jest czynność, która jest następstwem współpracy między państwem członkowskim UE a państwem trzecim, tj. Konfederacją Szwajcarską w zakresie weryfikacji dowodów pochodzenia towarów. Procedura weryfikacji w ramach współpracy – na co zresztą zwrócił uwagę organ celny - odbywa się na podstawie protokołu nr 3 do umowy między EWG a Konfederacją Szwajcarską z dnia 22 lipca 1972 r., dotyczącego definicji pojęcia "produkty pochodzące" oraz metod współpracy administracyjnej. Z art. 32 ust. 2 tego protokołu, w brzmieniu nadanym decyzją nr 3/2005 Wspólnego Komitetu UE – Szwajcaria z 15 grudnia 2005 r. (Dz. UE. L. 2006.45.1.), wynika, że Wspólnota oraz Szwajcaria udzielają sobie wzajemnie poprzez właściwe organy administracji celnej, pomocy w zakresie sprawdzenia autentyczności świadectw przewozowych EUR.1 (...) oraz prawdziwości informacji zawartej w tym dokumencie. Kolejne przepisy określają, że jeżeli organy celne kraju przywozu mają uzasadnione wątpliwości co do autentyczności dokumentów, zwracają świadectwa przewozowe organom celnym kraju wywozu, przedstawiając, w odpowiednich przypadkach, uzasadnienie wniosku o przeprowadzenie weryfikacji. Weryfikację przeprowadzają organy celne kraju wywozu. W tym celu mają one prawo zażądać przedstawienia wszelkich dowodów oraz przeprowadzić weryfikację ksiąg rachunkowych eksportera lub innego rodzaju kontrolę, którą uznają za stosowną (art. 33 ust. 1-3 ww. protokołu). Z powyższego wynika zatem, że weryfikacja dowodu pochodzenia towaru jest niczym innym, jak zobowiązaniem wynikającym z zawartej umowy międzynarodowej w zakresie współpracy administracyjnej. Działania podejmowane w ramach tej współpracy są dalece uproszczone i sprowadzają się w zasadzie do weryfikacji dokumentów. Czynności podejmowane w ramach współpracy między krajami nie toczą się w ramach jurysdykcyjnego postępowania administracyjnego wobec określonego podmiotu, mimo że dotyczą złożonego przez niego świadectwa przewozowego. Takie postępowanie administracyjne nie zostało wobec skarżącej spółki w ramach przeprowadzanej weryfikacji ("postępowania weryfikacyjnego") wszczęte. To z kolei pozwala stwierdzić, że negatywny wynik weryfikacji dowodu pochodzenia towaru nie jest czynnością, o której mowa w art. 3 § 2 pkt 4 P.p.s.a. Jest to bowiem de facto wynik działań organu celnego państwa wywozu towaru, podjętych na wniosek władz celnych kraju przywozu. Brak zatem elementu władczego w działaniach polskiego organu celnego. Wynik tej weryfikacji nie nosi znamion władztwa administracyjnego, którego podstawowym elementem jest jednostronność działania, która przesądza o uprawnieniu lub obowiązku adresata. W sprawie końcowym adresatem działań nie był eksporter, a państwo trzecie – strona umowy. Tak więc brak jest elementu władztwa administracyjnego w powołanym znaczeniu. Konstatacja, że bezpośrednim adresatem działań organu celnego nie była skarżąca spółka, w sposób oczywisty pozwala przyjąć również, że zaskarżona czynność nie wywarła też wpływu w sferze jej praw i obowiązków w znaczeniu, o jakim mowa w art. 3 § 2 pkt 4 P.p.s.a. Konsekwencją aktu lub czynności, o której mowa w ww. przepisie, jest bowiem wprowadzenie prawnie wiążącego elementu nowości w sytuacji prawnej określonego podmiotu wyznaczonej jego uprawnieniami lub obowiązkami (zob. zachowujący aktualność pogląd Mariusza Bogusza w: Pojęcie aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących przyznania, stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku, wynikających z przepisów prawa w rozumieniu art. 16 ust. 1 pkt 4 ustawy o NSA, Samorząd Terytorialny 2000, nr 1-2, s. 181). W niniejszej sprawie element ten nie występuje. Biorąc powyższe pod uwagę, Sąd - uznając, że sprawa nie należy do jego właściwości - na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 P.p.s.a. skargę odrzucił.