I SA/Go 35/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jacek Niedzielski Sędziowie Sędzia WSA Alina Rzepecka Asesor WSA Zbigniew Kruszewski (spr.) Protokolant Sekretarz sądowy Katarzyna Grycuk po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 28 marca 2019 r. sprawy ze skargi A. P. i D. P. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...]r. nr [...] w przedmiocie opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi za lata 2016 i 2017 1. Uchyla zaskarżoną decyzję w całości, 2. Zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz skarżących A.P. i D. P., solidarnie, kwotę 100 (sto) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Decyzją z [...] lipca 2018 r. nr [...] Zarząd Związku Międzygminnego (dalej określany skrótem: "ZZM") określił dla A.P. i D.P. (dalej określanych jako: "Skarżący") - właścicieli nieruchomości gruntowej wraz z budynkiem mieszkalnym - wysokość opłaty rocznej za gospodarowanie odpadami komunalnymi za 2016 rok w wysokości 170 zł i za 2017 rok w wysokości 210 zł przyjmując, że jest to nieruchomość zabudowana domkiem letniskowym wykorzystywanym na cele rekreacyjno - wypoczynkowe przez część roku (od maja do końca września), które to ustalenie oparto o dowód z oględzin nieruchomości. Odmówiono uwzględnienia deklaracji Skarżących złożonej w 2015 roku, gdzie podali, że nieruchomość jest zamieszkiwana przez cały rok przez jedną osobę. Odrzucono tym samym ich twierdzenia, że A.P. zamieszkuje na nieruchomości przez cały rok. Zdaniem ZZM stanowisko o letniskowym charakterze nieruchomości, potwierdzały deklaracje za 2013 i 2014 rok oraz przedstawione przez skarżących rachunki za wywóz ścieków wyłącznie w okresie letnim. Skarżący nie zgodzili się z decyzją ZZM i wnieśli od niej odwołanie do Samorządowego Kolegium Odwoławczego (dalej określane skrótem: SKO). SKO decyzją z [...] września 2018 r. utrzymało w mocy ww. decyzję ZZM. Jak podstawę prawną swojej decyzji SKO podało: art. 39 ust. 5 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz.U. z 2018 r. poz. 994 z pózn. zm. ), art. 1 i art. 2 ustawy z dnia 12 października 1994 r. o samorządowych kolegiach odwoławczych (Dz. U. z 2018 r. poz. 570.), art. 6o, art. 6q ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (Dz.U. z 2017 r. poz.1289 - dalej określanej skrótem: u.c.p.g.), art. 13 § 1 pkt 3 i art. 233 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. Ordynacja podatkowa (Dz. U. z 2018 r. poz. 800 z póz.zm. - dalej określanej skrótem: o.p.). W uzasadnieniu decyzji SKO wskazało, że w obowiązującej w roku 2016 uchwale Nr 111/21/2015 z dnia 16.03.2015 r. Zgromadzenia Związku Międzygminnego oraz obowiązującej w roku 2017 uchwale Nr YIII/45/2016 Zgromadzenia Związku Międzygminnego z dnia 30.08.2016 w § 1 ustalono dla nieruchomości, na których znajdują się domki letniskowe oraz dla innych nieruchomości wykorzystywanych na cele rekreacyjno - wypoczynkowe wykorzystywanych jedynie przez część roku, ryczałtową stawkę opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi za rok od jednego domku letniskowego lub od innej nieruchomości wykorzystywanej na cele rekreacyjno - wypoczynkowe w okresie od 1 maja do 30 września różnicując kwoty w zależności od tego czy odpady są segregowane. Zdaniem SKO, ZZM trafnie ustalił stan faktyczny, przyjmując, że domek skarżących jest domkiem letniskowym wykorzystywanym na cele rekreacyjno - wypoczynkowe. SKO zaaprobowało postępowanie dowodowe przeprowadzone przez organ I instancji oraz poczynione w jego wyniku ustalenia faktyczne. Uznało również, że zastosowano właściwe przepisy prawa. SKO stwierdziło, że ZZM wskazał okoliczności uzasadniające stwierdzenie faktu niezamieszkiwania przez A.P. w przedmiotowej nieruchomości przez cały rok - stan nieruchomości, dowody zapłaty za usługę wywiezienia odpadów płynnych, nieprawdziwość stwierdzeń Strony co do zlecania wywozu tychże odpadów - poza udokumentowanymi dwoma miesiącami - bez otrzymania potwierdzenia zapłaty za taką usługę. Skarżący nie zgodzili się z decyzją SKO i pismem z [...] listopada 2018 r. wnieśli od niej skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wlkp. Zarzucili w niej naruszenie art. 7, art. 77 § 1, art. 6, art. 11 i art. 107 § 3 k.p.a. W uzasadnieniu zakwestionowali wartość dowodową oględzin ich nieruchomości, ponieważ czynność tę przeprowadzono w 2018 roku. Nadto wskazali, że przy ustaleniach dotyczących sposobu i zakresu wykorzystywania nieruchomości nie uwzględniono rachunków za prąd, które wykazywały zużycie energii typowe dla zamieszkałej nieruchomości. Stwierdzili również, że organ zadowolił się jedynie niepełnym udokumentowaniem kosztów wywozu ścieków. Podnieśli też, że zaskarżona decyzja nie została przekonująco uargumentowana. W odpowiedzi na skargę SKO wniosło o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zaskarżona decyzja naruszała prawo. Wyjaśnić należy, w tym również w odpowiedzi na stanowisko skarżących zarzucających SKO naruszenie przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego, że zgodnie z art. 6q ust. 1 u.c.p.g. w sprawach dotyczących opłat za gospodarowanie odpadami komunalnymi stosuje się przepisy Ordynacji podatkowej. Pełne odesłanie obejmuje zarówno przepisy prawa materialnego jak i przepisy Działu IV o.p. regulujące postępowanie podatkowe. Niemniej jednak wskazane w skardze przepisy K.p.a mają swoje odpowiedniki także w Ordynacji podatkowej Zgodnie z art. 235 o.p. w sprawach nieuregulowanych w przepisach dotyczących postępowania odwoławczego w postępowaniu przed organami odwoławczymi mają odpowiednie zastosowanie przepisy o postępowaniu przed organami pierwszej instancji (art. 235 Ordynacji podatkowej). Organ odwoławczy zatem, musi w swoim postępowaniu respektować zasady prowadzenia postępowania dowodowego. Wskazać więc należy, że z przepisów o.p. wynika, że naczelną zasadą postępowania jest zasada prawdy obiektywnej wyrażona w art. 122 o.p. Oznacza to, że obowiązkiem organu jest ustalenie stanu faktycznego zgodnie ze stanem rzeczywistym. Zasada prawdy obiektywnej została skonkretyzowana w art. 187 § 1 o.p., który nakłada na organ podatkowy obowiązek zebrania i w sposób wyczerpujący rozpatrzenia całego materiału dowodowego. Tym samym organ prowadzący postępowanie obowiązany jest zebrać materiał dowodowy dotyczący wszystkich okoliczności, z którymi na gruncie obowiązujących przepisów wiążą się skutki prawne. Obowiązek zebrania całego materiału dowodowego ma kluczowe znaczenie dla stosowania przepisów prawa materialnego. Podstawą prawidłowego zastosowania prawa materialnego jest bowiem wcześniejsze, prawidłowe i dokładne wyjaśnienie wszystkich istotnych w sprawie okoliczności faktycznych odpowiadających prawdzie, czyli zgodnych z rzeczywistym stanem rzeczy. Z kolei przez wyczerpujące rozpatrzenie całego materiału dowodowego należy rozumieć ustosunkowanie się przez organ podatkowy do każdego z dowodów i dokonanie ich oceny we wzajemnym ze sobą powiązaniu. Obowiązkiem organu jest nie tylko wskazanie, na podstawie jakich dowodów ustalono stan faktyczny sprawy, ale także odniesienie się do dowodów, którym odmówiono wiarygodności, co powinno znaleźć odzwierciedlenie w uzasadnieniu decyzji zgodnie z art. 210 § 1 pkt 6 o.p. Obowiązek ten przekłada się na zasadę przekonywania adresata decyzji do podjętego rozstrzygnięcia. Wymienione przepisy nie regulują sprawy treści decyzji odwoławczej i jego uzasadnienia dlatego też w kwestii tej znajduje odpowiednie zastosowanie przepis art. 210 o.p. W myśl art. 210 § 1 pkt 6 oraz § 4 o.p. decyzja zawiera uzasadnienie faktyczne i prawne (§ 1 pkt 6), zaś uzasadnienie faktyczne decyzji zawiera w szczególności wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, którym dał wiarę, oraz przyczyn, dla których innym dowodom odmówił wiarygodności, uzasadnienie prawne zaś zawiera wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji z przytoczeniem przepisów prawa (§4). Rzeczą organu odwoławczego jest nie tylko przeprowadzenie ponownie postępowania w sprawie, ale także ustosunkowanie się do stanowiska strony tego postępowania, ponieważ art. 210 § 4 o.p. znajduje odpowiednie zastosowanie w sprawie przed organem drugiej instancji na mocy art. 235 o.p. Przytoczenie przepisów prawa to również wskazanie ich treści i relacji do stanu faktycznego sprawy. Proces rozumowania organu, wnioski dotyczące oceny dowodów oraz argumenty przemawiające za przyjęciem określonej opinii, winny znaleźć odzwierciedlenie w uzasadnieniu decyzji (art. 210 § 4 o.p.), tak by adresat, a nadto sąd dokonujący kontroli legalność aktu, miał możliwość zapoznania się nie tylko ze stwierdzeniem organu, ale również z analizą, jaką organ przeprowadził w stosunku do każdego z dowodów i przyczyn, dla których niektóre dowody zostały uznane za wiarygodne, a innym odmówiono wiarygodności. Jako szczególnie istotne w niniejszej sprawie należy wskazać, że utrzymanie w mocy decyzji, od której wniesiono odwołanie, nie jest efektem kontroli decyzji organu podatkowego pierwszej instancji, ale wynika z przeprowadzonego zgodnie z zasadami nowego postępowania w sprawie i nie może sprowadzać się jedynie do udzielenia odpowiedzi na zarzuty podniesione w odwołaniu bowiem decyzja organu odwoławczego ma charakter merytoryczny a nadto zgodnie z treścią art. 127 o.p. postępowanie podatkowe jest dwuinstancyjne. Powyższa dyrektywa postępowania odwoławczego nie jest realizowana, jeżeli organ odwoławczy nie ustalił stanu faktycznego w oparciu o dowody źródłowe ale przyjął te ustalenia na podstawie zestawień i opisów dokonanych przez organ I instancji. Z zasady dwuinstancyjności wynika, iż organ odwoławczy obowiązany jest ponownie rozpatrzyć i rozstrzygnąć sprawę rozstrzygniętą decyzją organu pierwszej instancji. Organ odwoławczy nie może zatem ograniczyć się tylko do kontroli decyzji organu pierwszej instancji, a obowiązany jest ponownie rozstrzygnąć sprawę (zob. wyrok NSA z 1 października 2009 r. II FSK 657/08). Dwuinstancyjność postępowania oznacza, że złożenie przez stronę odwołania od decyzji organu pierwszej instancji powoduje, iż sprawa rozpoznana jest ponownie przez organ odwoławczy. Organ ten rozpoznaje sprawę, a nie odwołanie (tak NSA w wyroku z 1 października 2009 r. II FSK 658/08). W ocenie Sądu treść uzasadnienia zaskarżonej decyzji nie potwierdza, by SKO zastosowało się do obowiązków wynikających z przywołanych przepisów. W części wstępnej uzasadnienia organ odwoławczy zreferował dotychczasowy przebieg postępowania, w tym: decyzji ZZM, odwołania oraz pisma ZZM z [...] sierpnia 2018 r. zawierającego ustosunkowanie się do zarzutów przedstawionych w odwołaniu. Część rozważeniowa uzasadnienia zawiera zaś przytoczenie przepisów u.c.p.g. uchwał Zgromadzenia Związku Gminnego jak również dwie tezy z wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach. Uzasadnienie w zakresie w jakim dotyczy podstawy faktycznej rozstrzygnięcia ogranicza się do oceny prawidłowości postępowania organu pierwszej instancji. Jest to przy tym ocena zaledwie hasłowa, nieodnosząca się do konkretnych dowodów. Zaskarżona decyzja, w zakresie w jakim odnosi się do kwestii faktycznej, nie zawiera jednak rzeczowej analizy treści zgromadzonych dowodów. Zawiera wyłącznie 5 ogólnikowych zdań (str. 9 decyzji SKO), w których pozytywnie, aczkolwiek wyłącznie hasłowo i bez rzeczowego odniesienia do rozbudowanej argumentacji odwołania, oceniono postępowanie dowodowe przeprowadzone przez organ I instancji. Z powyższego wynika, że SKO nie sformułowało własnej oceny dowodów. Z uzasadnienia zaskarżonej decyzji nie wynika również, by zbadało czy przyjęty za podstawę decyzji ZZM materiał dowodowy jest kompletny do wydania rozstrzygnięcia. Ogólnikowość zawartych w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji stwierdzeń dotyczących kwestii faktycznych, wyłącznie zdawkowe przyznanie racji organowi I instancji, bez szczątkowego choćby rozważenia stanowiska odwołania, powoduje, że zaskarżona decyzja z punktu widzenia Skarżących jest arbitralna, gdyż nie daje podstaw do przyjęcia, że ich sprawa została przez organ odwoławczy rozpoznana w zakresie w jakim narzucają to przytoczone wcześniej regulacje. Zaskarżona decyzja poprzez szczupłość uzasadnienia, w szczególności brak uzasadnienia faktycznego, naruszała również art. 210 § 4 o.p. Brak więc podstaw do uznania, że Kolegium wywiązało się z obowiązku ponownego rozpoznania sprawy w jej całokształcie czyli że zachowano zasadę dwuinstancyjności postępowania administracyjnego przez co naruszono art. 127 o.p. Powyższe mankamenty decyzji, powodowały, że decyzja nie poddawała się rzeczowej, całościowej kontroli sprawy co do jej istoty. Przy ponownym rozpoznaniu sprawy SKO, ponownie oceni zgromadzone dowody, zbada konieczność uzupełnienia materiału dowodowego, a wydając ponowną decyzję, odniesie się również do stanowiska sformułowanego w odwołaniu. Badając sprawę weźmie również pod uwagę wskazówki dotyczące wykładni uchwały stanowiących materialnoprawną podstawę decyzji ZZM czyli uchwał sprawie ustalenia ryczałtowej stawki opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi dla nieruchomości, na których znajdują się domki letniskowe lub inne nieruchomości wykorzystywane na cele rekreacyjno - wypoczynkowe, wykorzystywane jedynie przez część roku. Przepisy obu tych aktów prawnych rozróżniają: (a) nieruchomości na których znajdują się domki letniskowe, (b) inne nieruchomości. W obu wszakże przypadkach, obok wyróżniających kryteriów przedmiotowych (nieruchomość z domkiem, inna nieruchomość), relewantną cechą, stanowiącą przesłankę zastosowania opłaty, jest ich wykorzystywanie na cele rekreacyjno - wypoczynkowe w okresie od 1 maja do 30 września, co stanowi kryterium funkcjonalne odnoszące się do sposobu i okresu używania nieruchomości. Należy przy tym uznać, iż oba te kryteria muszą zostać spełnione łącznie. Nie można bowiem uznać, iż kryterium funkcjonalne odnosi się wyłącznie do "innych" nieruchomości", czyli takich, które nie są gruntami na których znajdują się domki letniskowe, ponieważ wówczas zbędne w treści przepisu byłoby słowo "inne". Z powyższego wynika, iż dla oceny czy winna zostać określona opłata w wysokości ustalanej ww. uchwałą, obowiązkiem organu było niewątpliwe stwierdzenie, czy w przypadku nieruchomości spełnione jest jedno z kryteriów przedmiotowych oraz ustalenie, czy spełnione jest kryterium funkcjonalne. Przyjąć również należy, że nie można uznawać nieruchomości za wykorzystywaną wyłącznie w celach rekreacyjno - wypoczynkowych w sytuacji, gdy nieruchomość stanowi czyjeś miejsce zamieszkania, tzn. ktoś przebywa w niej z zamiarem stałego pobytu (art. 28 k.c.). Okoliczności te wymagają wszakże pełnego wyjaśnienia i to w zakresie wszystkich przesłanek wynikających z przywołanych regulacji. Mając na uwadze powyższe okoliczności Sąd, na postawie art. 145 § 1 pkt 1 lit.c) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2018 r. poz. 1302 ze zm.) uchylił zaskarżoną decyzję w całości. O zwrocie kosztów postępowania orzeczono na podstawie art. 200 tej ustawy, zgodnie z którym razie uwzględnienia skargi przez sąd pierwszej instancji przysługuje skarżącemu od organu, który wydał zaskarżony akt lub podjął zaskarżoną czynność albo dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania, zwrot kosztów postępowania niezbędnych do celowego dochodzenia praw.