I SA/Go 353/20

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Anna Juszczyk-Wiśniewska Sędziowie Sędzia WSA Jacek Niedzielski (spr.) Asesor WSA Zbigniew Kruszewski Protokolant Sekretarz sądowy Katarzyna Grycuk po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 18 marca 2021 r. sprawy ze skargi A spółka z ograniczoną odpowiedzialnością na decyzję Dyrektora Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego na 2019 rok uchyla zaskarżoną decyzję w całości. A. spółka z ograniczoną odpowiedzialnością wniosła skargę na decyzje Dyrektora Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z dnia [...] sierpnia 2020 r., nr [...], utrzymującą w mocy decyzję Kierownika Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z [...] maja 2020 r. w sprawie przyznania płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego na rok 2019. Z akt sprawy wynika następujący stan faktyczny sprawy. Organ pierwszej instancji decyzją z [...].05.2020 r. odmówił przyznania Skarżącej płatności do powierzchni uprawy lnu i nałożył sankcję w wysokości 19.305,23 zł. Jednocześnie organ przyznał jednolitą płatność obszarową, płatność za zazielenienie, płatność redystrybucyjną, płatność dla młodych rolników oraz płatność do powierzchni upraw roślin pastewnych. Uzasadniając przyczyny odmowy przyznania płatności do powierzchni uprawy lnu organ pierwszej instancji stwierdził, że Skarżąca zadeklarowała działkę rolną M1a, obszar użytkowany rolniczo, do płatności związanej do powierzchni uprawy lnu na powierzchni 33,92 ha. Na działce zadeklarowano jako uprawę len oleisty. Organ pozyskał od Jednostki Certyfikującej – Centrum Jakości A. Sp. z o.o. informacje, że w wykazie producentów z [...].10.2019 r., którzy spełniają wymagania dotyczące produkcji w rolnictwie ekologicznym w roku 2019 nr., na działce rolnej M1 o powierzchni 34,17 ha (zgodnie z adnotacja JC podana powierzchnia została określona na podstawie deklaracji producenta oraz szacunkowej weryfikacji przeprowadzonej podczas kontroli), Jednostka Certyfikująca stwierdziła uprawę wielogatunkową (len oleisty oraz rzodkiew oleista na materiał siewny). W dniu [...].11.2019 r. organ pierwszej instancji w związku z zaistniałymi rozbieżnościami, zwrócił się do Jednostki Certyfikującej o wskazanie rośliny dominującej i odniesienie się do stwierdzonych różnic dla producenta. W dniu 2.12.2019 r. do organu wpłynęła odpowiedź Jednostki certyfikującej, z której wynikało, że zgodnie z informacjami uzyskanymi od inspektora rolnictwa ekologicznego wykonującego kontrole u producenta, na działce rolnej M1, producent zasiał len oraz rzodkiew oleistą. W dniu 12.02.2020 r. do organu wpłynęło pismo Skarżącej z prośbą dotyczącą wstrzymania obsługi prawnej w ramach przyznania płatności ekologicznej, do czasu otrzymania poprawionego wykazu z Jednostki Certyfikującej. W dniu 17.02.2020 r. do organu wpłynęło pismo Jednostki Certyfikującej informujące, ze producent przekazał nowe dowody wykorzystania jednego z gatunków roślin (rzodkwi oleistej) na działce M1 w celu poprawy warunków fitosanitarnych. Organ wskazał, że stosownie do art. 15 ust. 1 ustawy z dnia 5 lutego 2015 r. o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego (Dz.U. z 2018 r., poz. 1312 ze zm.), płatności związane do powierzchni upraw przysługują do uprawy w plonie głównym roślin strączkowych na ziarno, roślin pastewnych, ziemniaków skrobiowych, buraków cukrowych, pomidorów, chmielu, truskawek, lnu lub konopi włóknistych. Stwierdzona w wyniku kontroli Jednostki Certyfikującej uprawa, na działce M1 jest uprawą wielogatunkową (lej oleisty oraz rzodkiew oleista na materiał siewny), zatem nie spełnia warunków przyznania płatności związanej do powierzchni uprawy lnu. Skarżąca wniosła odwołanie od decyzji organu pierwszej instancja, w którym podniosła, że Jednostka Certyfikująca w dniu [...].02.2020 r. przekazała informacje, że na działce uprawiany jest len oleisty a nie uprawa wielogatunkowa. Jednostka Certyfikująca zmieniła wykaz na podstawie zebranego w sprawie materiału dowodowego i tym samym powoływanie się przez organ na wcześniejsze dane jest nieuprawnione i sprzeczne z Kodeksem postępowania administracyjnego. Decyzja powinna zostać wydana w oparciu o obowiązujący na dzień wydania decyzji wykaz przekazany przez Jednostkę Certyfikującą a nie dokumenty, które zostały zmienione. Skarżąca, wskazując na brzmienie art. 15. ust. 1 ustawy o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego stwierdziła, że rośliną uprawianą w plonie głównym jest len oleisty. Potwierdza to lista przekazana przez jednostkę certyfikującą. Rzodkiew oleista została wysiana w plonie głównym w celu poprawy warunków fitosanitarnych dla roślin w plonie głównym i nie dokonano z niej zbioru jakiegokolwiek plonu. Jedyną rośliną, z której uzyskano nasiona był len oleisty i jest to uprawa w plonie głównym. W wyniku rozpoznania dowołania organ odwoławczy utrzymał w mocy decyzję organu pierwszej instancji. Uzasadniając swoje stanowisko stwierdził m.in., że stosownie do art. 15. ust. 1 ustawy o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego płatność związane są przyznawana tylko do upraw w siewie czystym. W przypadku gdy płatność do uprawy mogłaby być przyznana również w przypadku siewu z rośliną podporową zostało by to wprost usankcjonowane prawem. Organ wskazał na wyjątek, który zgodnie Rozporządzeniem Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 12 marca 2015 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania płatności bezpośrednich i płatności niezwiązanej do tytoniu (Dz. U. z 2015 r., poz. 351 ze zm. został wskazany w § 8 ust 3 odnosząc się do płatności pastewnych gdzie wprost wskazano, iż płatność związana do powierzchni upraw roślin pastewnych przysługuje również w przypadku uprawy roślin gatunków określonych w załączniku nr 2 do rozporządzenia w formie mieszanek, z wyłączeniem mieszanek z roślinami innymi niż rośliny gatunków określonych w załączniku nr 1 lub 2 do rozporządzenia, z tym że w przypadku wyki siewnej (Vicia sativa L.) i wyki kosmatej (Vicia villosa Roth.) płatność ta przysługuje także w przypadku ich uprawy z rośliną podporową. W związku z powyższym zdaniem organu odwoławczego w zastanym stanie faktycznym organ pierwszej instancji nie miał podstaw prawnych do przyznania płatności do uprawy lnu. Podkreślono, że organy obu instancji w żaden sposób nie negował, iż len oleisty znajduje się na deklarowanej działce rolnej "M 1a", jednak zdaniem organów ARiMR nie został zasiany w siewie czystym, tylko w mieszance z rzodkwią oleistą. Odnosząc się do zarzutu, iż decyzja winna zostać wydana na podstawie obowiązującego na dzień jej wydania wykazu dostarczonego przez Jednostkę Certyfikującą organ odwoławczy stwierdził, że aby można było uznać gospodarstwo rolne za ekologiczne musi ono spełniać wymagania określone m.in. w Rozporządzeniu Rady (WE) nr 834/2007 oraz ustawie o rolnictwie ekologicznym. Zgodnie z obowiązującymi w rolnictwie ekologicznym przepisami prawa (art. 27 Rozporządzenia nr 834/2007) gospodarstwo musi być objęte systemem kontroli i certyfikacji, jak również znaleźć się na stosownym wykazie przekazanym Prezesowi ARiMR. Wykaz o którym mowa powyżej był przekazany do Biura Powiatowego ARiMR dwukrotnie. Za pierwszym razem JC A. wskazano, że na działce rolnej "M 1a", stwierdzono uprawę wielogatunkową - Len oleisty oraz rzodkiew oleista - data wykazu [...].10.2019 r. Natomiast w poprawionym wykazie JC A. wskazuje, iż uprawianą rośliną na działce "M 1a" jest len oleisty. Jednakże przy ocenie powyższego materiału dowodowego wskazać należy, iż zarówno Prezes JC A. (w piśmie przekazującym zmiany w wykazie [...].02.2020 r. nr [...]) jak i sama strona (w odwołaniu z dnia [...].05.2020 r.) w odniesieniu do działki "M1a" wskazują, iż wraz z lnem oleistym wysiewana była rzodkiew oleista. W ocenie organu nie zmienił się stan faktyczny, który winien mieć wpływ na zmianę decyzji o odmowie przyznania płatności do lnu, odnoszący się do spornej działki M1a, skoro strona w dalszym ciągu potwierdza, iż na działce zasiew lnu oleistego był dokonany wraz z inną rośliną (rzodkwią oleistą) aby poprawić stan fitosanitarny. Decyzja organu odwoławczego zaskarżona został do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego. Uzasadniając swoje stanowisko Skarżąca wskazała m.in., że zgodnie z definicją plonu głównego jest to "roślina zajmująca pole przez większą część okresu wegetacyjnego". Według interpretacji Dyrektora Oddziału Regionalnego art. 15 ust. 1 ustawy o płatnościach bezpośrednich, artykuł dotyczy rośliny uprawianej w siewie czystym. Uprawa rośliny w siewie czystym oraz uprawa rośliny w pionie głównym to nie to samo. Jednostka certyfikująca na wykazie producentów z dnia [...].10.2019 r. błędnie wskazała uprawę na działce M1a jako wielogatunkową. Zgodnie z wytycznymi dla jednostki certyfikującej w przypadku roślin uprawianych w plonie głównym razem z rośliną fitosanitarną jednostka powinna wskazać tylko rośliną uprawianą w plonie głównym. Po interwencji w jednostce certyfikującej uprawa została zmieniona dnia [...].02.2020 r. z uprawy wielogatunkowej na uprawę lnu oleistego, co było zgodne ze stanem faktycznym, a poprawiony wykaz został przekazany do biura powiatowego. Podkreślono, że z decyzji z dnia [...].08.2020 r. Skarżąca dowiedziała się, że Kierownik Biura Powiatowego wystosował pismo do Jednostki Certyfikującej w dniu 6.11.2019r prosząc o zajęcie stanowiska odnośnie stwierdzonych rozbieżności pomiędzy wnioskiem a uprawą przekazaną w wykazie z Jednostki Certyfikującej. W piśmie Prezes jednostki certyfikującej odpowiedziała, powołując się na fragment wytycznej z MRiRW, że "W przypadku prowadzenia w plonie głównym tzw. uprawy wielogatunkowej, o której mowa w rozporządzeniu ekologicznym, wpisuje się wszystkie uprawy lub gatunki roślin uprawnych uprawiane w ramach takiej uprawy wielogatunkowej. W takim przypadku w pierwszym wierszu należy wpisać "uprawa wielogatunkowa", a poszczególne uprawy lub gatunki roślin uprawnych wchodzące w skład uprawy wielogatunkowej wpisuje się w odrębnych wierszach". W następnym akapicie ww. wytycznej jest mowa o tym że "Można nie wpisywać danej uprawy lub danego gatunku rośliny uprawnej, jeżeli są one uprawiane wyłącznie w celach fitosanitarnych lub w celu ograniczenia zagrożenia zanieczyszczenia niezatwierdzonymi substancjami lub produktami, o którym mowa wart. 63 ust, 1 lit. c rozporządzenia Komisji (WE) nr 889/2008 z dnia 5 września 2008 r. ustanawiającego szczegółowe zasady wdrażania rozporządzenia Rady (WE) nr 834/2007 w sprawie produkcji ekologicznej i znakowania produktów ekologicznych w odniesieniu do produkcji ekologicznej, znakowania i kontroli (Dz. Urz. UE L 250 z 18.09.2008, str. 1, ze zm.) bez uzyskania zbioru w ramach tej uprawy lub tego gatunku rośliny uprawnej’. Wytyczną MRiRW należy interpretować jako całość a nie tylko jej wybrany fragment i zgodnie z powyższym Jednostka Certyfikująca dnia [...].02.2020 r. skorygowała błąd w wykazie przekazywanym do ARiMR podając jako roślinę w plonie głównym len oleisty, gdyż rzodkiew oleista została wysiana razem z lnem w celach fitosanitarnych. W odpowiedzi na skargę wniesiono o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga okazała się zasadna. W niniejszej sprawie kwestia sporna dotyczy możliwości zakwalifikowania do powierzchni upraw, zadeklarowanej na działce M1a, do płatności związanej do powierzchni uprawy lnu na powierzchni 33,92 ha. Skarżąca zadeklarowała uprawę lnu oleistego. W ocenie organów odmowa przyznania płatności była podyktowana tym, że stosownie do art. 15 ust. 1 ustawy o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego, płatności związane do powierzchni upraw przysługują do upraw w plonie głównym (m.in. lnu). Tymczasem, jak wynika z wykazu Jednostki Certyfikującej oraz wyjaśnień strony, uprawa na działce rolnej M1a jest uprawą wielogatunkową (len oleisty oraz rzodkiew oleista na materiał siewny), a zatem nie spełnia warunków przyznania płatności związanej do uprawy lnu. W ocenie Sądu organy naruszył przepisy postępowania, a naruszenie to miało wpływ na rozstrzygnięcie sprawy. Przy rozstrzyganiu sprawy organ przekroczył granice swobodnej oceny dowodów co w konsekwencji miało wpływ na nieprawidłowe ustalenie stanu faktycznego w odniesieniu do prowadzonej uprawy na działce M1a. Przypomnieć należy, że organ pozyskał od Jednostki Certyfikującej – Centrum Jakości A. Sp. z o.o. informacje, że w wykazie producentów z [...].10.2019 r., którzy spełniają wymagania dotyczące produkcji w rolnictwie ekologicznym w roku 2019 nr., na działce rolnej M1a o powierzchni 34,17 ha (zgodnie z adnotacja JC podana powierzchnia została określona na podstawie deklaracji producenta oraz szacunkowej weryfikacji przeprowadzonej podczas kontroli), Jednostka Certyfikująca stwierdziła uprawę wielogatunkową (len oleisty oraz rzodkiew oleista na materiał siewny). W dniu 6.11.2019 r. organ pierwszej instancji w związku z zaistniałymi rozbieżnościami, zwrócił się do Jednostki Certyfikującej o wskazanie rośliny dominującej i odniesienie się do stwierdzonych różnic dla producenta. W dniu 2.12.2019 r. do organu wpłynęła odpowiedź Jednostki certyfikującej, z której wynikało, że zgodnie z informacjami uzyskanymi od inspektora rolnictwa ekologicznego wykonującego kontrole u producenta, na działce rolnej M1, producent zasiał len oraz rzodkiew oleistą. W dniu 12.02.2020 r. do organu wpłynęło pismo Skarżącej z prośbą dotyczącą wstrzymania obsługi prawnej w ramach przyznania płatności ekologicznej, do czasu otrzymania poprawionego wykazu z Jednostki Certyfikującej. W dniu 17.02.2020 r. do organu wpłynęło pismo Jednostki Certyfikującej informujące, ze producent przekazał nowe dowody wykorzystania jednego z gatunków roślin (rzodkwi oleistej) na działce M1a w celu poprawy warunków fitosanitarnych. Do pisma załączono załącznik 1. Zmiana stanu faktycznego A. Sp. z o.o., z którego wynika, że na działce M1a jako uprawę wskazano len oleisty. W ocenie Sądu ustalenia w zakresie stanu faktycznego dokonane przez organy przekroczyły granic swobodnej oceny dowodów. W zaskarżonej decyzji organ powoła się na przepisy z których wynikają kompetencje poszczególnych instytucji w tym Jednostek Certyfikujących. Jedną z kompetencji Jednostki Certyfikującej jest m.in. prowadzenie kontroli o której mowa w art. 27 rozporządzenia nr 834/2007 oraz sporządzenie i przekazanie wykazu producentów ekologicznych spełniających wymagania dotyczące produkcji w rolnictwie ekologicznym. Dane z wykazu obejmują m.in. oznaczenie działki rolnej, powierzchnię działki rolne, stwierdzoną uprawianą roślinę. Natomiast w kompetencjach ARiMR leży przyjmowanie wniosków o przyznanie płatności, przeprowadzenie kontroli administracyjnej w tym weryfikacja deklarowanych do płatności powierzchni gruntów rolnych z systemem identyfikacji działek rolnych. Jak zaznaczył organ ARiMR nalicza płatności m.in. w oparciu o informacje uzyskane z Jednostki Certyfikującej. Wątpliwości organu pojawiły się w odniesieniu do działki M1a, na której zdaniem organów w przekazanym wykazie nie potwierdzono uprawy lnu oleistego, ponieważ Jednostka Certyfikująca wykazała uprawę wielogatunkową składającą się z lnu oleistego oraz rzodkwi oleistej. Należy jednak podkreślić, że w wykazie tym Jednostka Certyfikująca dokonała zmiany i poinformowała, że na działce M1a prowadzona jest uprawa lnu. O zmianie tej Jednostka Certyfikująca poinformowała organ pierwszej instancji. Organ nie uwzględnił tej zmiany wskazując, że Jednostka Certyfikująca nie wyjaśniła podstawy zmiany z uprawy wielogatunkowej na jednogatunkową. Strona nie kwestionuje i nie kwestionowała, że w uprawie lnu występuje rzodkiew oleista. Należało jednak rozstrzygnąć czy to, że w uprawie lnu występuje rzodkiew oleista jako gatunek zastosowany w celu poprawy warunków fitosanitarnych powoduje, że uprawa zmienia charakter – na uprawę wielogatunkową. Ponadto skoro Jednostka Certyfikująca ostatecznie uznała, że nastąpiła zmiana stanu faktycznego – w załączniku wskazała, że na działce M1a prowadzona jest uprawa lnu, to pominięcie tego dowodu należy uznać jako działanie naruszające art. 77 § 1 i art. 80 Kpa. Jednostka Certyfikująca wskazała, że zmiana wynika z tego, że producent przedstawił nowe dowody dotyczące wykorzystania jednego z gatunków roślin w celu poprawy warunków fitosanitarnych. Jeżeli kompetencje poszczególnych instytucji zostały podzielone i kompetencją Jednostki Certyfikującej jest m.in. stwierdzenie jaka roślina jest uprawiana na oznaczonej działce rolnej, to pominięcie zmiany, którą Jednostka Certyfikująca dokonała, stanowi co najmniej przekroczenie granic swobodnej oceny dowodów. Organ wątpliwości jakie powziął, co do uprawy prowadzonej na działce M1a rozstrzygnął na niekorzyść strony, pomijając nie tylko jej wyjaśnienia, ale również pomijając wykaz sporządzony przez Jednostkę Certyfikującą. Jednostka Certyfikująca wskazała, że uwzględniła okoliczność, że rzodkiew oleista wykorzystana została do poprawy warunków fitosanitarnych. Dodatkowo Jednostka Certyfikująca "anulowała Załącznik nr 2 do certyfikatu", z którego wynikało, że na działce M1a stwierdzono uprawę wielogatunkową (len oleisty i rzodkiew oleista) - treść pisma Jednostki Certyfikującej do Strony z dnia [...] lutego 2020 r. znajdujące się w aktach administracyjnych. Z załącznika dotyczącego zmiany stanu faktycznego sporządzonego przez Jednostkę Certyfikującą wynika, że na działce M1a stwierdzono uprawę len oleisty. Strona kwestionując rodzaj uprawy na spornej działce podjęła aktywne działania mające na celu wyjaśnienie rozbieżności dotyczących uprawy. Nie można czynić zarzutu, że wiedząc jak Jednostka Certyfikująca określiła uprawę na działce M1a, podjęła działanie mające na celu ich zweryfikowanie. Na tym między innymi polega czynny udział strony w postępowaniu. Działania te doprowadziły do sytuacji w której Jednostka Certyfikująca uznała, że na działce M1a prowadzona jest uprawa lnu. Dodatkowo organ kwestionując "nowy" wykaz podaje, że Jednostka Certyfikująca nie wskazała jakie nowe dowody dotyczące wykorzystania na spornej działce jednego z gatunków roślin (rzodkwi oleistej) w celu poprawy warunków fitosanitarnych strona przekazała. Jednak organ nawet nie wezwał strony o przedłożenie tych dowodów. Ponadto organ na potwierdzenie prawidłowości swoich ustaleń wskazuje, że również Skarżąca w odwołaniu wskazała, że wysiane zostały dwie uprawy. Organ pomija jednak tę część odwołania, w której strona wskazuje, że rzodkiew oleista została wysiana na działce celem poprawy warunków fitosanitarnych dla rośliny w plonie głównym i nie dokonano z niej zbioru jakiegokolwiek plonu. Na żadnym etapie postępowania strona nie kwestionowała, że na spornej działce wysiane były dwie rośliny, istotnym natomiast było to, czy rzodkiew oleista wysiana została w celu uzyskania plonu, czy też jako roślina poprawiająca warunki fitosanitarne. Skoro Jednostka Certyfikująca – jako instytucja wskazana przez organ jako kompetentna w tym zakresie - ostatecznie uwzględniła zastrzeżenia Skarżącej, iż na działce uprawą jest len oleisty – to bez wdrożenia postępowania mającego na celu "podważenie" poprawionego wykazu, organ nie jest uprawniony do arbitralnego odrzucenia przedłożonego przez uprawnioną jednostkę wykazu. W ocenie Sądu pominięcie wykazu jaki Jednostka Certyfikująca przekazała organowi pierwszej instancji pismem z dnia [...] lutego 2020 r. stanowi naruszenie art. 7, art. 8, art. 77§1 i art.80 KPA. Przypomnieć w tym miejscu należy, że stosownie do art. 3 ust. 1 ustawy o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego, z zastrzeżeniem zasad i warunków określonych w przepisach, o których mowa w art. 1 pkt 1, do postępowań w sprawach indywidualnych rozstrzyganych w drodze decyzji stosuje się przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego, chyba że przepisy ustawy stanowią inaczej. Z tych też przyczyn oraz na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm.) Sąd orzekł jak w sentencji wyroku.