I SA/Go 407/25

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Damian Bronowicki (sprawozdawca) Sędziowie Sędzia WSA Jacek Niedzielski Sędzia WSA Dariusz Skupień Protokolant starszy sekretarz sądowy Agnieszka Czajkowski po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 29 stycznia 2026 r. sprawy ze skargi F.I., J.I. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie zmiany decyzji ostatecznej w sprawie łącznego zobowiązania pieniężnego na 2025 rok oddala skargę w całości. F.I. i J.I. (strona, skarżący), wnieśli skargę na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego (organ II instancji, SKO) z dnia [...] października 2025 r. utrzymującą w mocy decyzję Wójta Gminy (Wójt, organ I instancji) z [...] czerwca 2025 r. w przedmiocie zmiany decyzji ostatecznej w sprawie łącznego zobowiązania pieniężnego na 2025 r. W sprawie wystąpił następujący stan faktyczny. Decyzją z dnia [...] czerwca 2025 r. organ I instancji ustalił podatnikom łączne zobowiązanie pieniężne, obejmujące podatek rolny oraz podatek od nieruchomości, w wysokości 1 195 zł. W uzasadnieniu organ wyjaśnił, że wyrokiem Sądu Rejonowego z dnia [...] stycznia 2024r., sygn. [...], nakazano Gminie dokonanie podziału geodezyjnego działki nr [...], a następnie odłączenie części gruntu z Księgi Wieczystej prowadzonej dla Gminy i założenie nowej Księgi Wieczystej dla działki wydzielonej. W nowej Księdze Wieczystej miało zostać ujawnione prawo własności na rzecz małżonków F. i J.I.. Podział geodezyjny został dokonany w lutym 2025 r., w wyniku czego powstały dwie działki: nr [...]. Działka nr [...] o powierzchni 0,1180 ha, sklasyfikowana w ewidencji gruntów jako "dr" (drogi), została przypisana na własność Państwa I.. Zmiana ta została wprowadzona do ewidencji gruntów i budynków w dniu [...] lutego 2025 r., co zostało potwierdzone zawiadomieniem starosty z dnia [...] lutego 2025 r. W związku z tym Wójt uznał, że od marca 2025 r. podatnik stał się właścicielem działki nr [...], która - z uwagi na klasyfikację w ewidencji gruntów jako "drogi" - nie stanowi użytku rolnego ani lasu, lecz podlega opodatkowaniu podatkiem od nieruchomości jako tzw. grunt pozostały (art. 2 ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 5 ust. 1 ustawy o podatkach i opłatach lokalnych). W postępowaniu odwoławczym SKO utrzymało decyzję organu I instancji w mocy. SKO wskazało, że z wyjaśnień Wójta Gminy z dnia [...] października 2025 r. wynika jednoznacznie, że działka nr [...] nie została zaliczona do kategorii dróg publicznych w rozumieniu art. 2 ust. 1 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych. Działka stanowi własność osób fizycznych, Państwa I., i nie jest objęta uchwałą Rady Gminy o zaliczeniu do kategorii dróg publicznych. Zgodnie z uchwałą Rady Gminy z dnia [...] września 2013 r. do dróg gminnych zaliczona była jedynie działka nr [...] w pierwotnych granicach. Po dokonaniu podziału działki nr [...], nowo powstała działka nr [...] została odłączona od księgi wieczystej prowadzonej dla mienia gminnego i dla niej założono nową księgę wieczystą, w której jako właścicieli wpisano Państwa I.. Tym samym działka nr [...], mimo oznaczenia w ewidencji gruntów symbolem "dr", nie jest drogą publiczną, lecz prywatną drogą wewnętrzną, stanowiącą własność osób fizycznych. W konsekwencji nie ma podstaw do zastosowania zwolnienia z podatku od nieruchomości, o którym mowa w art. 2 ust. 3 pkt 4 ustawy o podatkach i opłatach lokalnych, przysługującego wyłącznie gruntom zajętym pod pasy drogowe dróg publicznych. Ponadto zarzut, że gmina nie wykonała w pełni wyroku sądu cywilnego [...], nie może odnieść skutku w postępowaniu podatkowym. Organ podatkowy nie jest właściwy do oceny prawidłowości czynności geodezyjnych ani do kontrolowania wykonania orzeczeń sądu powszechnego w zakresie rozgraniczenia nieruchomości. Zgodnie z art. 21 ust. 1 ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne, organ podatkowy jest związany danymi zawartymi w ewidencji gruntów i budynków, które stanowią podstawę wymiaru podatków. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wlkp. podatnicy podnieśli, że nie zgadzają się ze stanowiskiem Samorządowego Kolegium Odwoławczego, zgodnie z którym gmina jako organ podatkowy nie jest uprawniona do oceny prawidłowości czynności geodezyjnych ani do weryfikowania wykonania orzeczeń sądu powszechnego w zakresie rozgraniczenia nieruchomości. Wskazali, że zgodnie z wyrokiem [...] Sąd nie nakazał podzielić działki [...] na dwie odrębne działki, lecz z działki [...] wydzielić część w granicach starej działki [...] i wpisać skarżących jako właścicieli. Natomiast Gmina dokonała we własnym zakresie i bez zgody skarżących zwykłego podziału działki [...] (dr) na dwie odrębne. Tym sposobem stali się właścicielami drogi, gdy prawidłowo Gmina winna cofnąć się do pierwotnych oznaczeń czyli łąki i pastwiska. Uważają, że Gmina nieprawidłowo zrealizowała wyrok, i że świadomie wykonała czynności z pokrzywdzeniem dla skarżących, "bo na przykład, na jakiej podstawie założono nową księgę wieczystą, a takiego wniosku nie składaliśmy, a dokumenty geodezyjne, które były podstawą wpisu w Starostwie mimo, iż figuruje na nich nieczytelny mazak, my nigdy ich nie podpisywaliśmy". Podali, że w zakresie podrobienia podpisów na dokumentach urzędowych złożyli doniesienie do Prokuratury. Skarżący wnieśli o uchylenie skarżonej decyzji SKO i poprzedzającej decyzji Wójta Gminy, celem ponownego prawidłowego ustalenia podstawy wymiaru podatku. Pierwotnie działka [...] oznaczona na mapach jako łąki i pastwiska a zgodnie z wyrokiem Sądu należało się cofnąć do stanu, gdy obecna działka [...] była działką [...], czyli łąką i pastwiskami. Tym samym nie może być po stronie skarżących podatku od gruntu według stawki grunty pozostałe. Kserokopia starej mapy, na której odnotowano działkę [...] i naocznie widać, iż działka [...] rozdziela działkę [...], dla działki [...] nie założono księgi wieczystej, gdyż uznana została i tak było jako granica pomiędzy dwoma działkami, a droga powstała na dawnej działce [...]. W odpowiedzi na skargę SKO wniosło o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim zważył, co następuje: Zgodnie z art. 3 § 2 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2025 r. poz. 935 z późn. zm.; dalej: p.p.s.a.), kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na decyzje administracyjne. Wskutek takiej kontroli decyzja może zostać uchylona, jeśli sąd stwierdzi:a) naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy,b) naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego,c) inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art.145 § 1 pkt 1 p.p.s.a.). W przypadku kwalifikowanego naruszenia prawa sąd stwierdza nieważność decyzji (art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a.). Zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a., sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a, które to zastrzeżenie nie ma zastosowania w rozpatrywanej sprawie. W myśl art. 151 p.p.s.a., w razie nieuwzględnienia skargi w całości albo w części sąd oddala skargę odpowiednio w całości albo w części. Oceniając legalność zaskarżonej decyzji w ramach powyższych kryteriów, Sąd stwierdził, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie, albowiem Sąd nie stwierdził naruszenia przepisów prawa, czy to procesowego czy materialnego w stopniu, o którym mowa w art. 145 p.p.s.a. Spór pomiędzy skarżącymi oraz organem dotyczy tego, czy Wójt Gminy prawidłowo uznał, że będąca własnością skarżących działka nr [...], leżącą w granicach dawnej działki nr [...], ma zostać opodatkowana podatkiem od nieruchomości jako drogę. Organ podatkowy I instancji posłużył się w tym celu danymi wynikającymi z ewidencji gruntów i budynków (k. 39-40 akt podatkowych). Zdaniem skarżących zapisy w ewidencji nie odzwierciedlają stanu rzeczywistego ukształtowanego wyrokiem Sądu Rejonowego z [...] stycznia 2024 r. sygn. akt [...]. W ich ocenie z treści wspomnianego orzeczenia wynika obowiązek oznaczenia rodzaju działki jako łąkę i pastwisko. Pozostałe elementy stanu faktycznego takie jak powierzchnia, stawka podatku czy oznaczenie pozostałych nieruchomości nie są w sprawie sporne. W tak zarysowanym sporze rację należało przyznać SKO. Zgodnie z art. 21 ust. 1 ustawy z 1 lipca 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne (Dz. U. z 2024 r. poz. 1151 ze zm., dalej: u.p.g.k.) podstawę planowania gospodarczego, planowania przestrzennego, wymiaru podatków i świadczeń, oznaczania nieruchomości w księgach wieczystych, statystyki publicznej, gospodarki nieruchomościami oraz ewidencji gospodarstw rolnych stanowią dane zawarte w ewidencji gruntów i budynków. Przepis ten należy interpretować w ten sposób, że przy ustalaniu zobowiązania podatkowego w podatku od nieruchomości, w podatku rolnym i podatku leśnym, winny zostać uwzględnione zarówno elementy przedmiotowe, jak i podmiotowe zawarte w ewidencji gruntów i budynków. Informacje dotyczące funkcji (użytkowego przeznaczenia) zarówno gruntu, jak i budynku (lokalu) mają dla organu podatkowego charakter wiążący i nie mogą być przezeń samodzielnie korygowane w ramach postępowania podatkowego, bez zmiany tych wpisów w ewidencji gruntów. Odstąpienie od tej zasady jest możliwe jedynie w wyjątkowych sytuacjach. W przedmiotowej sprawie sytuacja taka nie zachodzi. Jak wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w uchwale składu siedmiu sędziów z 18 listopada 2013 r., II FPS 2/13 (orzeczenie to oraz pozostałe wskazane w treści niniejszego uzasadnienia dostępne są na stronie internetowej orzeczenia.nsa.gov.pl), wskazana reguła bezwzględnego związania danymi ewidencyjnymi, w pewnych przypadkach może zostać - w ramach postępowania podatkowego - podważona, nawet bez potrzeby uprzedniej zmiany samej ewidencji. Może to mieć miejsce w sytuacji, gdy oparcie się na danych ewidencyjnych pozostawałoby w sprzeczności z innymi bezwzględnie obowiązującymi regulacjami prawnymi (np. zawartymi w przepisach o księgach wieczystych i hipotece) lub też musiałoby się wiązać z pominięciem przepisów zawartych w ustawie podatkowej, mających wpływ na wymiar podatku. Jak wyjaśniono w wyroku NSA z 15 lipca 2014 r., II FSK 2565/12, uwzględniając kryterium mocy wiążącej ewidencji gruntów i budynków dla wymiaru podatku od nieruchomości, tj. ustalenia elementów przedmiotowych i podmiotowych zobowiązania podatkowego, zawarte w niej informacje można podzielić na dwie kategorie. Pierwszą z nich tworzą dane bezwzględnie wiążące organ podatkowy (dopóki ewidencja nie zostanie zmieniona w przewidzianym prawem trybie administracyjnym, dane te nie mogą być przez organ w toku postępowania podatkowego samodzielnie korygowane). Do tej pierwszej grupy zaliczyć można dane ewidencyjne wskazujące położenie, granice i powierzchnię gruntów oraz rodzaj użytków gruntowych i klasy gleboznawcze, a w odniesieniu do budynków i lokali stanowiących odrębny przedmiot własności - także informacje dotyczące ich położenia, przeznaczenia, funkcji użytkowych i powierzchni użytkowej lokali (art. 20 ust. 1 u.p.g.k.). Drugą kategorię stanowią natomiast informacje o względnej mocy wiążącej, tj. takie, których zgodność z rzeczywistym stanem prawnym lub faktycznym może być przy wymiarze podatku weryfikowana, przy zastosowaniu dopuszczalnych instrumentów procesowych (art. 180 § 1 w związku z art. 194 § 3 ustawy z 29 sierpnia 1997 r. Ordynacja podatkowa Dz. U. z 2018 r. poz. 570 ze zm., dalej: o.p.). W drugiej grupie znajdą się z kolei: po pierwsze, dane dotyczące tych elementów przedmiotowych, które zostały wskazane w ustawie podatkowej (jako podlegające opodatkowaniu bądź nie), a jednocześnie w odniesieniu do których przepisy dotyczące prowadzenia ewidencji gruntów i budynków nie przewidują oznaczenia stosownym, skonkretyzowanym symbolem, po drugie zaś - dane dotyczące zlokalizowanych na działce gruntu budynków, które w rzeczywistości nie istnieją lub których faktyczna powierzchnia podlegająca opodatkowaniu różni się od wskazanej w ewidencji. Ewidencja gruntów nie może również przesądzać o własności nieruchomości (prawie użytkowania wieczystego), co przekłada się na ustalenie podmiotu opodatkowania podatkiem od nieruchomości (zob. np. wyroki NSA: z 18 stycznia 2023 r., III FSK 2008/21; z 6 listopada 2024 r., III FSK 1079/24). W niniejszej sprawie spór dotyczy wyłącznie prawidłowości oznaczenia działki w ww. ewidencji jako drogi (dr) – jak uznał organ, zamiast łąki (Ł) czy pastwiska (Ps). Zatem w sprawie nie zachodzi żadna z okoliczności mogących uzasadniać odstąpienie od zasady związania organów podatkowych danymi z ewidencji gruntów i budynków. W szczególności w sprawie nie ma miejsca sytuacja, w której jeden ze spornych rodzajów użytków gruntowych nie miał stosownego, skonkretyzowanego symbolu. W konsekwencji organy podatkowe prawidłowo ustaliły rodzaj należących do skarżących użytków gruntowych w oparciu o zapisy ewidencji gruntów i budynków. Prawidłowo również uznały, że skoro działka stanowi własność osób fizycznych to nie ma do niej zastosowania wyłączenie, o którym mowa w art. 2 ust. 3 pkt 4) u.p.o.l.Gmina nie może bowiem kreować statusu drogi publicznej na gruncie, który do niej nie należy. Reasumując, jeżeli skarżący uważają, że dane zawarte w ewidencji gruntów i budynków są nieprawidłowe, powinni rozpocząć odpowiednią procedurę administracyjną zmierzającą do aktualizacji danych zawartych w tej ewidencji. Dane te mają bowiem walor dokumentu urzędowego, o którym mowa w art. 194 o.p. i zgodnie z tym przepisem stanowią one dowód tego, co zostało w nich stwierdzone. Ustalenia oparte o treść tych dokumentów urzędowych stanowią istotny element określenia podatkowego stanu faktycznego. Podważenie tych danych bądź też ich zmiana może nastąpić w postępowaniu prowadzonym przed właściwymi organami administracji. Przyjęcie innego zapatrywania godziłoby w pewność obrotu prawnego, deprecjonując rangę dokumentu urzędowego, a tym samym - pełnioną przezeń funkcję. Do czasu zmiany ewidencji gruntów i budynków obowiązujące w niej zapisy wiążą w tym przedmiocie organy i sądy (wyroki NSA: z 11 czerwca 2013 r., sygn. akt II FSK 1928/11; z 9 czerwca 2017 r., sygn. akt II FSK 1360/15). Na marginesie wskazać można jedynie, że z treści wyroku Sądu Rejonowego z [...] stycznia 2024 r., sygn. akt [...] (k. 23 akt podatkowych) wynika, że w pozwie skarżący żądali m.in.: "wydzielenia z dotychczas istniejącej działki nr [...] dwóch działek o numerach [...] w taki sposób, aby wydzielona część nr [...] zawierała obszar gruntu, stanowiący użytek drogowy (podkreślenie tut. Sądu) w działce niegdyś oznaczonej nr [...], przedstawionej na mapie z 1954 roku, a działka nr [...] zawierała obszar działki nr [...]". Równocześnie z treści sentencji tego wyroku nie wynika aby konsekwencją opisanego w nim uzgodnienia stanu prawnego nieruchomości była również zmiana rodzaju użytku gruntowego. Sąd nie dostrzegł również innych niż podniesionych w skardze naruszeń prawa. W szczególności w niniejszej sprawie organy podatkowe obu instancji podjęły niezbędne czynności dowodowe i zgromadziły materiał uprawniający do wydania decyzji. Przebieg postępowania i zgromadzony materiał wskazują również, że strona miała możliwość przedkładania dowodów i miała zapewniony udział w postępowaniu. W ocenie Sądu, postępowanie dowodowe zostało przeprowadzone z zachowaniem reguł wynikających z art. 120, art. 121, art. 122 i art. 187 o.p., a wyprowadzone przez organy podatkowe wnioski w zakresie oceny materiału dowodowego należy uznać za trafne i nieprzekraczające granic swobodnej oceny dowodów, wyrażonej w art. 191o.p. Innymi słowy, w postępowaniu zachowane zostały zasady: legalizmu, postępowania w sposób budzący zaufanie do organów podatkowych, prawdy obiektywnej, zupełności zebranego materiału dowodowego oraz jego oceny, a także konstrukcji decyzji. Również analiza konstrukcji formalnej i merytorycznej decyzji Kolegium nie doprowadziła Sądu do stwierdzenia wad formalnych, czy też merytorycznych tego rozstrzygnięcia. W konsekwencji Sąd stwierdził, że uzasadnienie zaskarżonej decyzji odpowiada wymogom przewidzianym w art. 210 § 1 pkt 6 i § 4 o.p.