I SA/Go 429/22

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jacek Niedzielski Sędziowie Sędzia WSA Zbigniew Kruszewski (spr.) Sędzia WSA Damian Bronowicki po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 19 stycznia 2023 r. sprawy ze skargi Prokuratora Rejonowego na uchwałę Rady Gminy z dnia 17 grudnia 2021 r. nr XXXIX/257/21 w przedmiocie wyboru metody ustalenia opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi oraz ustalenia wysokości stawki tej opłaty stwierdza nieważność § 6 uchwały Rady Gminy z dnia 17 grudnia 2021 r. nr XXXIX/257/21. Pismem z [...] października 2022 r. Prokurator Rejonowy wniósł skargę na uchwałę numer XXXIX/257/21 Rady Gminy z dnia [...] grudnia 2021 r. w sprawie wyboru ustalenia opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi oraz ustalenia wysokości stawki tej opłaty (Dz. U. Woj. z 2021 r., poz. 2774) w części, tj. w zakresie § 6. Zaskarżonej uchwale zarzucił, iż została wydana z istotnym naruszeniem prawa, tj. art. 2 i art. 88 ust. 1 Konstytucji RP oraz art. 4 ust. 1 ustawy z dnia 20 lipca 2000 r. o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych (Dz.U. z 2019 r., poz. 1461 ze zm.; dalej: u.o.a.n.) polegającym na przyjęciu w § 6 zaskarżonej uchwały, stanowiącej akt prawa miejscowego, że wchodzi ona w życie z dniem 1 stycznia 2022 r. i podlega ogłoszeniu w Dzienniku Urzędowym Województwa, które nastąpiło w dniu 21 grudnia 2021 r., podczas gdy zgodnie z przepisami prawa dla skutecznego wejścia w życie uchwały - stanowiącej akt prawa miejscowego - wymagany jest upływ okresu 14 dni od dnia jej ogłoszenia, a tym samym określenie daty, z którą przepisy uchwalonego aktu zaczynają wiązać jego adresatów z naruszeniem wynikającego i z art. 4 ust. 1 u.o.a.n. okresu vacatio legis wobec braku podstaw do jego skrócenia. Prokurator wniósł o stwierdzenie nieważności uchwały w zaskarżonej części. Rada Gminy wniosła o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2022 r., poz. 1259) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W świetle art. 3 § 2 pkt 5 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2022 r., poz. 329; dalej: p.p.s.a.) sądy administracyjne właściwe są w sprawach kontroli zgodności z prawem uchwał organów jednostek samorządu terytorialnego oraz aktów organów administracji rządowej stanowiących przepisy prawa miejscowego. Sąd administracyjny dokonuje wskazanej kontroli według stanu prawnego istniejącego w dacie podejmowania przez organ aktu stanowiącego przedmiot zaskarżenia. Zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a. wskazana kontrola sądowa dokonywana jest w granicach sprawy, zaś sąd administracyjny orzekając w jej granicach, nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 p.p.s.a., sąd stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności (art. 147 § 1 p.p.s.a.). Unormowanie to nie określa, jakiego rodzaju naruszenia prawa są podstawą do stwierdzenia przez sąd nieważności uchwały. Doprecyzowanie przesłanek określających kompetencje sądu administracyjnego w tym względzie następuje w ustawach samorządowych. Z tych względów przepis ten należy stosować wraz z art. 91 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2023 poz. 40; dalej: u.s.g.), zgodnie z którym uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne (ust. 1). W przypadku nieistotnego naruszenia prawa organ nadzoru nie stwierdza nieważności uchwały lub zarządzenia, ograniczając się do wskazania, że uchwałę lub zarządzenie wydano z naruszeniem prawa (art. 91 ust. 4). Przyjmuje się, że do istotnych wad uchwały, których wystąpienie skutkuje stwierdzeniem jej nieważności, zalicza się naruszenie przepisów wyznaczających kompetencję organów jednostek samorządu terytorialnego do podejmowania uchwał, naruszenie podstawy prawnej podjętej uchwały, naruszenie przepisów prawa ustrojowego oraz prawa materialnego poprzez wadliwą ich interpretację oraz przepisów regulujących procedury podejmowania uchwał (zob.: Z. Kmieciak, M. Stahl, Akty nadzoru nad działalnością samorządu terytorialnego, Samorząd terytorialny, 2001, z. 1-2, s. 102). W rozpoznawanej sprawie ocenie Sądu podlegał przepis zaskarżonej uchwały, który określał jako datę wejścia w życie uchwały dzień 1 stycznia 2022 r., w miejsce przepisu przewidującego, że uchwała wchodzi w życie z upływem 14 dni od publikacji w dzienniku urzędowym województwa. Rozstrzygnięcie sprawy wymagało oceny: (a) czy Rada Gminy miała prawo określić termin wejścia w życie zaskarżonej uchwały tak jak uczyniła to w jej § 6, a w dalszej kolejności, (b) w razie uznania, że określono ów termin z naruszeniem prawa, czy naruszenie to należy uznać za istotne. W myśl art. 88 ust. 1 Konstytucji RP warunkiem wejścia w życie ustaw, rozporządzeń oraz aktów prawa miejscowego jest ich ogłoszenie. Zasady i tryb ogłaszania aktów normatywnych określa ustawa o ogłaszaniu aktów normatywnych. Data ogłoszenia przepisu prawnego, w tym m.in. uchwały stanowiącej akt prawa miejscowego, jest datą początkową, od której może on wejść w życie. Powtórzeniem zapisu konstytucyjnego jest art. 42 u.s.g., zgodnie z którym zasady i tryb ogłaszania aktów prawa miejscowego określa ustawa o ogłaszaniu aktów normatywnych. Dopiero ogłoszenie aktu normatywnego w sposób przewidziany prawem umożliwia stosowanie zawartych w nim przepisów. Zgodnie z art. 2 ust. 1 u.o.a.n., ogłoszenie aktu normatywnego w dzienniku urzędowym jest obowiązkowe, a - zgodnie z art. 3 ustawy - akty normatywne ogłasza się niezwłocznie. Akty normatywne, zawierające przepisy powszechnie obowiązujące, ogłaszane w dziennikach urzędowych wchodzą w życie po upływie czternastu dni od dnia ich ogłoszenia, chyba że dany akt normatywny określi termin dłuższy (art. 4 ust. 1 u.o.a.n.). Jedynie w uzasadnionych przypadkach akty normatywne, z zastrzeżeniem ust. 3, mogą wchodzić w życie w terminie krótszym niż czternaście dni, a jeżeli ważny interes państwa wymaga natychmiastowego wejścia w życie aktu normatywnego i zasady demokratycznego państwa prawnego nie stoją temu na przeszkodzie, dniem wejścia w życie może być dzień ogłoszenia tego aktu w dzienniku urzędowym (art. 4 ust. 2 u.o.a.n.). Przy obliczaniu terminu wejścia w życie aktu normatywnego określonego w dniach nie uwzględnia się dnia ogłoszenia, z wyjątkiem przypadków, gdy akt normatywny wchodzi w życie z dniem ogłoszenia (art. 6 ust. 1 u.o.a.n.). W wojewódzkim dzienniku urzędowym ogłasza się między innymi akty prawa miejscowego stanowione przez sejmik województwa, organ powiatu oraz organ gminy, w tym statuty województwa, powiatu i gminy (art. 13 pkt 2 u.o.a.n.). Nakaz zachowania odpowiedniej vacatio legis, zgodnie z ustalonym orzecznictwem Trybunału Konstytucyjnego stanowi jedną z norm składających się na treść zasady demokratycznego państwa prawnego (art. 2 Konstytucji RP) i wynika wprost z zasady zaufania do państwa (art. 2 i art. 7 Konstytucji RP). Nowe regulacje prawne powinny być wprowadzane w życie z zachowaniem odpowiedniej vacatio legis. Trybunał Konstytucyjny wielokrotnie podkreślał, że adresat normy musi mieć zapewniony czas na przystosowanie się do zmienionych regulacji i na bezpieczne podjęcie odpowiednich decyzji co do dalszego postępowania (por. orzeczenia TK z dnia: 15 grudnia 1997 r., sygn. K. 13/97, OTK ZU nr 5/1997, poz. 69, 4 stycznia 2000 r., sygn. K. 18/99, OTK ZU nr 1/2000, poz. 1). Regulacja ustawy przewiduje dwa wyjątki, kiedy można wyznaczyć krótszy niż 14 dniowy okres vacatio legis. Pierwszy, sformułowany jest w art. 4 ust. 2, drugi w art. 5 ustawy. Przewidziane w art. 4 ust. 2 ustawy odstępstwa od zasady 14-dniowego terminu vacatio legis ograniczone zostały - po pierwsze - do uzasadnionych przypadków wejścia w życie w terminie krótszym niż 14 dni, a - po wtóre - do ważnego interesu państwa wymagającego natychmiastowego wejścia w życie aktu normatywnego oraz braku sprzeczności takiego rozwiązania z zasadami demokratycznego państwa prawnego. Posłużenie się odpowiednią vacatio legis ma znaczenie ochronne dla adresatów norm prawnych. Gwarantować ma przewidywalność działalności prawodawczej, a tym samym zapewniać bezpieczeństwo prawne jednostki, stanowiące jeden z podstawowych elementów demokratycznego państwa prawnego (art. 2 Konstytucji RP). Podstawową funkcją vacatio legis jest umożliwienie adresatom norm prawnych zapoznanie się z nowymi regulacjami oraz dostosowanie się do zmieniającego stanu prawnego. Pozwala to na odpowiednie rozeznanie własnej sytuacji oraz zaplanowanie działań z uwzględnieniem wszystkich związanych z tym skutków prawnych (zob. szerzej wyrok Trybunału Konstytucyjnego z 2 grudnia 2014 r. sygn. akt P 29/13). W konsekwencji realizacji tej funkcji ochronnej oraz uwzględniając regułę interpretacyjną, że wyjątków nie należy interpretować rozszerzająco, ujęte w art. 4 ust. 2 ustawy odstępstwa należy wykładać ściśle. Prawodawca (tu: rada gminy) może wprowadzić akt normatywny powszechnie obowiązujący z vacatio legis krótszym niż 14 dni tylko wtedy, gdy jest to niezbędne dla ochrony innych konstytucyjnie chronionych wartości oraz ma obowiązek uzasadnić takie odstępstwo w uzasadnieniu danego aktu, wykazując jakie wartości przemawiają za zastosowaniem takiego rozwiązania. W orzecznictwie wskazuje się przy tym, że art. 4 ust. 2 ustawy nie ma zastosowania do aktów prawa miejscowego, gdyż ze swej istoty mają one charakter lokalny i wydawane są w interesie lokalnym, tj. interesie danej jednostki samorządu terytorialnego. Ważny interes państwa nie jest więc przesłanką, która mogłaby uzasadniać ich wprowadzenie w terminie określonym w art. 4 ust. 2 ustawy (por. wyrok NSA z 22 stycznia 2010 r., I OSK 1170/09). Drugi wyjątek od zasady 14-dniowego vacatio legis, przewiduje możliwość skrócenia 14-dniowego vacatio legis odnosi się do możliwości nadania aktowi normatywnemu wstecznej mocy obowiązującej, jeżeli zasady demokratycznego państwa prawnego nie stoją temu na przeszkodzie (art. 5 u.o.a.n.) nie ma w sprawie zastosowania. Ponieważ w przypadku zaskarżonej uchwały nie zachodziła żadna z przesłanek pozwalających na określenie vacatio legis innego niż 14-dniowe, Sąd uznał, że Prokurator Rejonowy zasadnie zarzucił Radzie Gminy naruszenie art. 4 ust. 1 u.o.a.n., poprzez zawarcie w § 6 zaskarżonej uchwały sformułowania, że wchodzi ona w życie z dniem 1 stycznia 2022 r. co doprowadziło do skrócenia 14 - dniowego vacatio legis. Okoliczność ta, w powiązaniu z faktem, iż zaskarżona uchwała została opublikowana w Dzienniku Urzędowym Województwa dnia 21 grudnia 2021 r., przesądza, że w sprawie doszło do istotnego naruszenia prawa w rozumieniu art. 91 ust. 1 i 4 u.s.g. Zaskarżona uchwała określała bowiem stawki opłat za gospodarowanie odpadami komunalnymi ciążących na mieszkańcach tej gminy, więc w interesie mieszkańców było poznanie wysokości opłat z właściwym wyprzedzeniem, które gwarantuje właśnie art. 4 ust. 1 u.o.a.n. Stąd Sąd, na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku. Pozbawienie zaskarżonej uchwały przepisu określającego termin jej wejścia w życie oznacza, że datą jej wejścia w życie jest dzień następny po upływie 14 dni od dnia jej ogłoszenia, stosownie do art. 4 ust. 1 u.o.a.n.