I SA/Go 430/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jacek Niedzielski (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Anna Juszczyk-Wiśniewska Sędzia WSA Dariusz Skupień Protokolant Starszy asystent sędziego Marta Świetlik po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 29 listopada 2018 r. sprawy ze skargi Gminy na informację Zarządu Województwa z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie pomocy finansowej w ramach Programu Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2014-2020 uchyla zaskarżony akt. 1. Gmina (dalej: Skarżąca lub Gmina) złożyła 8 czerwca 2018 r. wniosek o przyznanie pomocy w wysokości 495.665 zł na operację typu: "Inwestycje w obiekty pełniące funkcje kulturalne", na operację typu Kształtowanie przestrzeni publicznej oraz na operacje typu "Ochrona zabytków i budownictwa tradycyjnego w ramach działania "Podstawowe usługi i odnowa wsi na obszarach wiejskich" objętego Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2014 - 2020. 2. Pismem z [...] sierpnia 2018 r. Zarząd Województwa poinformował Gminę o odmowie przyznania wnioskowanej pomocy. Jako podstawę prawną informacji wskazał: - art. 35 ust. 1 ustawy z 20 lutego 2015 r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich w ramach Programu Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2014 - 2020 (Dz. U. z 2018 r. poz. 627 ze zm. - dalej: ustawa PROW). - § 11 ust. 2 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania oraz wypłaty pomocy finansowej na operacje typu "Inwestycje w obiekty pełniące funkcje kulturalne", operacje typu "Kształtowanie przestrzeni publicznej" oraz operacje typu "Ochrona zabytków i budownictwa tradycyjnego" w ramach działania "Podstawowe usługi i odnowa wsi na obszarach wiejskich" objętego Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2014-2020 (Dz. U. z 2017 r. poz. 1737 ze zm. dalej: "rozporządzenie MRiRW") Odmowę motywowano tym, że wniosek otrzymał 15 punktów, natomiast pomoc może być przyznana na realizację operacji, która uzyskała co najmniej 16 punktów, co wynika z § 11 ust. 2 rozporządzenia MRiRW. 3. Pismem z [...] września 2018 r. Gmina, reprezentowana przez Burmistrza, wniosła skargę na informację Zarządu Województwa. Określając zakres zaskarżenia wskazała, że skarga dotyczy oceny wniosku w zakresie: - kryterium powstania i utrzymania miejsc pracy, - kryterium zastosowania rozwiązań, które są innowacyjne, co najmniej w skali województwa, w tym rozwiązań organizacyjnych, technicznych lub technologicznych, które zapewniają warunki dla tworzenia wysokiej jakości oferty kulturalnej dostępnej dla zróżnicowanych grup odbiorców, - kryterium uwzględnienia w operacji wyposażenia obiektu budowlanego będącego przedmiotem operacji w mikroinstalację, która będzie zapewniała pokrycie co najmniej w 50% zapotrzebowania tego obiektu na energię elektryczną lub cieplną, albo obiekt budowlany będący przedmiotem operacji jest wyposażony w mikroinstalację, która zapewnia pokrycie co najmniej w 50% zapotrzebowania tego obiektu na energię elektryczną lub cieplną, - kryterium regionalne dotyczące liczby osób zamieszkałych w miejscowości, w której będzie realizowana operacja według stanu na dzień 31 grudnia roku poprzedzającego rok ogłoszenia naboru wniosków o przyznanie pomocy. Zarzucając niesłuszne nieprzyznanie punktów w ww. kryteriach oceny Wniosku Gmina wniosła o "wykonanie ponownej oceny niniejszych kryteriów i skorygowanie przyznanej liczby punktów". W uzasadnieniu skargi, Gmina podniosła, że mimo wskazania we wniosku spełnionych kryteriów objętych skargą, nie przyznano jej za nie punktów, a w zakresie nie przyznania punktacji za kryterium powstania i utrzymania miejsc pracy wskazała, iż pomimo oświadczenia w treści wniosku, że utworzy i utrzyma w okresie trwałości operacji jedno miejsce pracy w wymiarze 2 etatów w przeliczeniu na pełne etaty średnioroczne, a pomimo to za to kryterium nie przyznano gminie punktów. 4. Pismem z [...] września 2018 r. Zarząd Województwa, reprezentowany przez radcę prawnego P.S., złożył odpowiedź na skargę, wnosząc o jej oddalenie. W uzasadnieniu, w odniesieniu do kryterium związanego z utworzeniem i utrzymaniem miejsca pracy Zarząd Województwa wskazał, że zgodnie z pkt 5 załącznika nr 1 do uchwały Zarządu Województwa z [...] marca 2018 r. podstawą przyznania punktów za spełnienie tego kryterium będzie oświadczenie Wnioskodawcy o utworzeniu i utrzymaniu w okresie pięciu lat od otrzymania płatności końcowej miejsc pracy w przeliczeniu na pełne etaty średnioroczne. Zdaniem Zarządu Województwa, brak oświadczenia Gminy musiał skutkować stwierdzeniem, ze nie spełniła również wymogu utworzenia i utrzymania miejsca pracy. W uzasadnieniu w odniesieniu do zarzutu nieuwzględnienia kryterium innowacyjności (§ 8 ust. 1 pkt 3 rozporządzenia MRiRW) Zarząd Województwa, dodatkowo odwołując się do treści lit. B pkt VI.20 instrukcji wypełniania wniosku wskazał, że Gmina nie załączyła żadnego dokumentu sporządzonego przez osobę posiadającą wiedzę specjalną w tym zakresie, z którego wynikałoby, że operacja, którą zamierza zrealizować, jest innowacyjna, a jedynie załączyła opis rozwiązań innowacyjnych zastosowanych w ramach operacji podpisany przez Burmistrza. W zakresie zarzutu nieuwzględnienia spełnienia kryterium wyposażenia budynku w mikroinstalację ( § 8 ust. 1 pkt 4 rozporządzenie MRiRW) Zarząd Województwa, odwołując się do treści lit. B pkt VI.15 instrukcji wypełniania wniosku wskazał, że Gmina nie załączyła żadnego dokumentu sporządzonego przez osobę posiadającą wiedzę specjalną w tym zakresie. Skarżąca dołączyła do wniosku jedynie opis przewidzianej do zastosowania mikroinstalacji OZE podpisany przez Burmistrza. W odniesieniu do zarzutu nieuwzględnienia w punktacji spełnienia kryterium regionalnego (§ 8 ust. 2 pkt 4 lit. c rozporządzenie MRiRW) Zarząd Województwa, odwołując się do treści pkt 11 załącznika nr 1 do uchwały nr [...] Zarządu Województwa z dnia [...] marca 2018 r. w sprawie ustalenia terminu i miejsca składania wniosków o przyznanie pomocy na operacje typu "Inwestycje w obiekty pełniące funkcje kulturalne" w ramach działania "Podstawowe usługi i odnowa wsi na obszarach wiejskich" objętego Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2014 – 2020 wskazał, że weryfikacja tego kryterium jest prowadzona na podstawie zaświadczenia wystawionego przez wójta/ burmistrza określającego liczbę mieszkańców miejscowości, w której będzie realizowana operacja, według stanu na dzień 31 grudnia roku poprzedzającego rok ogłoszenia naboru wniosków o przyznanie pomocy. Ponieważ Gmina nie załączyła takiego zaświadczenia, nie mogła otrzymać punktów za spełnienie oznaczonego kryterium. 5. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: 5.1. Skarga okazała się celowa, ponieważ zaskarżony nią akt naruszał prawo. 5.2. Zgodnie z art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2017 poz. 2188 ze zm.), sądy administracyjne kontrolują działalność administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. W art. 3 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2018 poz. 1302 dalej: p.p.s.a.), zawarto katalog spraw, w których działalność administracji publicznej poddana została kontroli sądowej, przy czym na zasadzie art. 3 § 3 p.p.s.a., sądy administracyjne orzekają także w sprawach, w których przepisy ustaw szczególnych przewidują sądową kontrolę i stosują środki określone w tych przepisach. Przedmiotem skargi w niniejszej sprawie była pisemna informacja o odmowie przyznania pomocy, której dotyczył wniosek o przyznanie pomocy finansowej w ramach działania, o którym stanowi art. 3 ust. 1 pkt 7 ustawy, tj. "Podstawowe usługi i odnowa wsi na obszarach wiejskich" oraz poddziałania z art. 3 ust. 1 pkt 7 lit. c ustawy. Do odmowy przyznania tej pomocy oraz ustalenia właściwości sądu do kontroli jej legalności znajdowały zatem zastosowanie regulacje art. 35 ustawy PROW. Zgodnie zatem z art. 35 ust. 2 ustawy, w przypadku odmowy przyznania pomocy podmiotowi ubiegającemu się o jej przyznanie przysługuje prawo zaskarżenia do sadu administracyjnego pisemnej informacji o odmowie na zasadach i w trybie określonych dla aktów lub czynności, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. Dlatego sprawa wszczęta skargą Gminy znajdowała się w kognicji WSA. 6. Przeprowadzona kontrola legalności zaskarżonego aktu wykazała, że rozstrzygnięcie to naruszało przepisy postępowania - art. 35 ust. 1 ustawy PROW, przy czym ranga tego naruszenia tamowała możliwość rzeczowej oceny przesłanek odmowy przyznania pomocy. Zgodnie z art. 35 ust. 1 ustawy PROW, w przypadku, gdy nie są spełnione warunki przyznania przedmiotowej pomocy, podmiot właściwy w sprawie o przyznanie pomocy informuje podmiot ubiegający się o przyznanie pomocy, w formie pisemnej, o odmowie jej przyznania z podaniem przyczyn odmowy. 6.1. Z uzasadnienia zaskarżonej informacji wynika, że przyczyną odmowy jest zbyt niska punktacja w odniesieniu do kryteriów oceny określonych w § 8 ust. 1 i ust. 2 pkt 4 rozporządzenia MRiRW, ponieważ wniosek otrzymał 15 punktów, natomiast pomoc może być przyznana na realizację operacji, która uzyskała co najmniej 16 punktów. Do pisma załączono zestawienie punktów za kryteria wyboru operacji za kryteria zawarte w § 8 ust. 1 i 2 pkt 4 rozporządzeni MRiRW. 6.2. W ocenie Sądu taka informacja nie czyni zadość obowiązkowi organu podania przyczyn odmowy przyznania pomocy, ponieważ nie wskazuje przyczyny, dla której odmówiono przyznania pomocy. Podaje jedynie wynik oceny sumaryczny ocenę punktową spełnienia poszczególnych kryteriów. Z informacji nie wynika jednak, jakie konkretne i zindywidualizowane okoliczności zaważyły na ocenie, że spełniono kryteriów wskazanych w § 8 ust.1 i 2 pkt 4 rozporządzenia MRiRW. Sąd podkreśla więc, że podanie przyczyn odmowy, o których mowa w z art. 35 ust. 1 ustawy PROW, nie może ograniczać się wyłącznie do podania punktacji poszczególnych kryteriów. Musi zawierać dane, z których wynika dlaczego określone kryteria zostały ocenione niekorzystnie dla wnioskodawcy. 6.3. Ponieważ w zaskarżonej informacji nie podano takich przyczyn, odmowa uwzględnienia wniosku była dla Gminy arbitralna. Jednocześnie Gmina, nie znając konkretnych przesłanek odmowy, nie mogła sformułować merytorycznych zarzutów przeciwko informacji. To, że nie znała przyczyn odmowy pośrednio potwierdza treść samej skargi, gdzie wprawdzie odniesiono się do cząstkowych ocen dotyczących czterech zakwestionowanych przez oceniających kryteriów, ocenę w spornych elementach zakwestionowano w zasadzie hasłowo. 6.4. Zarząd Województwa przesłanki, jakimi kierował się, odmawiając przyznania punktów w przypadku czterech spornych kryteriów, przedstawił dopiero w odpowiedzi na skargę. Wskazał tam zarówno faktyczne, jak i prawne przyczyny odmowy przyznania pomocy. W ocenie Sądu były to jednak działania spóźnione i nie mogły rzutować na ocenę zaskarżonego aktu. Wszystkie te argumenty powinny znaleźć się bowiem w samej informacji, gdyż to jej zgodność z prawem jest przedmiotem kontroli sądowej. Odpowiedź na skargę nie zastępuje tego aktu i ocenie Sądu pod kątem jej legalności nie podlega. Art. 35 ust. 1 ustawy PROW wprost obarcza organ wskazaniem przyczyny odmowy już w informacji o odmowie przyznania pomocy. Postępowanie sądowe jest zaś wtórne w stosunku do postępowania o udzielenie pomocy. Służy wyłącznie kontroli prawidłowości działania organu i zaskarżonego aktu na dzień jego wydania. Stąd uzasadnienie oceny musi być integralnym elementem samej informacji o odmowie przyznania pomocy, a nie argumentem podnoszonym dopiero w sporze toczonym przed sądem administracyjnym. 6.5. Z powyższych względów Sąd, na podstawie art. 146 § 1 p.p.s.a., orzekł jak sentencji wyroku. 6.6. Przy ponownym rozpoznaniu sprawy Zarząd Województwa uwzględni przedstawione powyżej stanowisko i oceni wniosek ponownie, zaś w przypadku odmowy przyznania pomocy wyczerpująco poinformuje Gminę o rzeczywistych przyczynach odmowy z podaniem okoliczności, które zaważyły na niekorzystnej dla gminy ocenie spełnienia poszczególnych kryteriów wynikających z rozporządzenia MRiRW. 6.7. Ubocznie już tylko, jako że nie zaważyło to na treści rozstrzygnięcia, odnosząc się do uzasadnienia odpowiedzi na skargę, Sąd wskazuje, że z § 15 ust. 1 rozporządzenia MRiRW wynikają obligatoryjne elementy wniosku o przyznanie pomocy, zaś § 15 ust. 2 rozporządzenia stanowi, że do wniosku o przyznanie pomocy dołącza się dokumenty niezbędne do przyznania pomocy, w tym do ustalenia spełnienia warunków przyznania pomocy i kryteriów wyboru operacji, albo ich kopie, których wykaz zawiera formularz wniosku o przyznanie pomocy. W formularzu stosowanym dla operacji, o dofinansowanie której ubiegała się Gmina, wykaz załączników nie wymieniał oświadczenia w sprawie zatrudnienia. Stąd nie można uznawać obowiązku jego złożenia jako warunku formalnego dla oceny spełnienia kryterium i to nawet pomimo odesłania w formularzu wniosku do instrukcji wypełniania wniosku określającej oświadczenie jako obligatoryjny załącznik do wniosku. Wbrew twierdzeniu organu zawartemu w odpowiedzi na skargę obowiązku tego nie można wywieść z treści § 8 ust. 1 pkt 5 rozporządzenia.