I SA/Go 45/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jacek Niedzielski Sędziowie Asesor WSA Zbigniew Kruszewski (spr.) Sędzia WSA Dariusz Skupień Protokolant sekretarz sądowy Danuta Chorabik po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 11 kwietnia 2018 r . sprawy ze skargi A sp. z o.o. na decyzję Dyrektora Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie płatności dla obszarów z ograniczeniami naturalnymi lub innymi szczególnymi ograniczeniami (ONW) na rok 2016 oddala skargę. Decyzją z [...] listopada 2017 r. nr [...] Dyrektor Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa (dalej: Dyrektor OR ARiMR) po rozpoznaniu odwołania A Sp. z o.o. (dalej: Skarżąca albo Spółka) utrzymał w mocy decyzję Kierownika Biura Powiatowego ARiMR (dalej: Kierownik BP ARiMR) z [...] sierpnia 2017 r. w sprawie przyznania płatności dla obszarów z ograniczeniami naturalnymi lub innymi szczególnymi ograniczeniami (dalej: płatność ONW). Jako podstawę prawną decyzji wskazano art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postepowania administracyjnego (Dz. U. z 2017 r. poz. 1257 ze zm. - dalej: k.p.a.) w zw. z art. 10 ust. 2 ustawy z 9 maja 2008 r. o Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa (Dz. U. z 2017 r. poz. 2137 ze zm.), § 2 ust. 1 - 3, § 3 ust. 1 - 4 rozporządzenia Ministra Rozwoju Wsi z 13 marca 2015 r. w sprawie szczegółowych zasad i trybu przyznawania pomocy w ramach działania "Płatności dla obszarów z ograniczeniami naturalnymi lub innymi szczególnymi ograniczeniami" objętego Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2014 - 2020 (Dz. U. z 2015 r. poz. 364 ze zm. - dalej: rozporządzenie ONW), § 4 ust. 1 i 2 rozporządzenia Ministra Rozwoju Wsi z 12 marca 2015 r. w sprawie szczegółowych wymagań jakie powinny spełniać wniosku w sprawach dotyczących płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego (Dz. U. z 2015 r., poz. 352 ze zm. - dalej: rozporządzenie w sprawie wniosku). Z uzasadnienia decyzji Dyrektora OR ARiMR wynikał następujący stan sprawy. Dnia 15 czerwca 2016 r. Skarżąca złożyła wniosek o przyznanie m. in. płatności ONW na 2016 rok. Do płatności zadeklarowano działki rolne o łącznej powierzchni 76,50 ha. Po otrzymaniu wniosku, pismem z [...] czerwca 2016 r. Kierownik BP ARiMR poinformował skarżącą Spółkę o niedołączeniu do wniosku o płatność ONW obligatoryjnego załącznika w postaci materiału graficznego i niewyrysowania wszystkich działek rolnych deklarowanych do płatności. Jako podstawę wezwania wskazano art. 25 ust. 1 ustawy z 20 lutego 2015 r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich w ramach Programu Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2014-2020 (Dz. U. z 2015 r. poz. 349 ze zm. dalej: ustawa PROW). Spółka złożyła brakujący materiał graficzny 27 czerwca 2016 r. Decyzją z [...] sierpnia 2016 r. Kierownik BP ARiMR: (1) umorzył postępowanie w zakresie w jakim Skarżąca cofnęła wniosek o przyznanie płatności ONW (2) przyznał Skarżącej płatność ONW w wysokości 7.103,47 zł, uwzględniającej pomniejszenie płatności o 617,69 zł z uwagi na stwierdzone nieprawidłowości i niezgodności. W uzasadnieniu wskazano, iż płatność przyznano zgodnie z § 2 rozporządzenia ONW, zaś wobec tego, iż kompletny wniosek o przyznanie płatności wpłynął 27 czerwca 2017 r. tj. 8 dni roboczych po upływie terminu do składania wniosków pomniejszono płatność o 1% przyznanej kwoty za każdy dzień opóźnienia zgodnie z art. 13 ust. 1 rozporządzenia delegowanego Komisji (UE) nr 640/2014 z dnia 11 marca 2014 r. uzupełniającego rozporządzenie Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1306/2013 w odniesieniu do zintegrowanego systemu zarządzania i kontroli oraz warunków odmowy lub wycofania płatności oraz do kar administracyjnych mających zastosowanie do płatności bezpośrednich, wsparcia rozwoju obszarów wiejskich oraz zasady wzajemnej zgodności (Dz.U.UE.L.2014.181.48, dalej: rozporządzenie nr 640/2014). W odwołaniu od decyzji Kierownika BP ARiMR, Spółka zakwestionowała zastosowanie art. 13 ust. 1 rozporządzenia nr 640/2014 poprzez przyjęcie, że nie zaszły nadzwyczajne okoliczności w przekazaniu przez organ dokumentacji graficznej, gdyż materiał przekazano do innego podmiotu, a Spółka nie mogła pobrać materiału w wersji elektronicznej z przyczyn obciążających organ. Dyrektor OR ARiMR, motywując utrzymanie w mocy decyzji organu pierwszej instancji, wskazał, że w 2016 r. przedłużony termin do składania wniosków upływał 15 czerwca, zaś Spółka złożywszy swój wniosek ostatniego dnia terminu, uzupełniła go brakujący - wymagany zgodnie za § 5 ust. 3 rozporządzenia ONW - materiał graficzny dopiero 27 czerwca 2016 r. czyli z opóźnieniem wynoszącym 8 dni roboczych. Organ odwoławczy argumentował jednocześnie, że w przypadku spółki nie można mówić o nadzwyczajnej okoliczności uzasadniającej odstąpienie od pomniejszenia płatności. Stwierdził, iż Spółka nie sygnalizowała bowiem problemów z pozyskaniem materiału graficznego, a wręcz nie złożyła wniosku o jego udostępnienie na podstawie § ust. 5 rozporządzenia ONW. Ostatecznie Dyrektor OR ARiMR uznał, iż zaszły przesłanki wynikające z art. 13 ust. 1 rozporządzenia nr 640/2014 uzasadniające pomniejszenie płatności. Pismem z [...] grudnia 2017 r. Spółka wniosła to WSA w Gorzowie Wlkp. skargę decyzję Dyrektora OR ARiMR i wnosząc o stwierdzenie jej nieważności zarzuciła: - nieważność zaskarżonej decyzji na podstawie art. 107 § 1 pkt 8 k.p.a., gdyż nie zawierała podpisu z imienia i nazwiska osoby upoważnionej do jej wydania, ewentualnie - naruszenie art. 13 ust. 1 akapit pierwszy rozporządzenia nr 640/2014 poprzez przyjęcie, że uzupełnienie braków formalnych wniosku o przyznanie płatności w siedmiodniowym terminie skutkuje zmniejszeniem płatności. - ewentualnie naruszenie art. 64 § 2 k.p.a. poprzez uznanie, że uzupełnienie braku formalnego wniosku w trybie przepisu nie wywołuje skutku w postaci daty złożenia wniosku w dniu złożenia pierwotnego wniosku lecz w dacie uzupełnienia braku wniosku. W uzasadnieniu skargi Skarżąca argumentowała, iż brak podpisu pod decyzją zawierającego imię i nazwisko osoby podpisującej w sposób rażący narusza art. 107 § 1 k.p.a. i przez to skutkuje nieważność decyzji. Brak podpisu uniemożliwia bowiem identyfikację osoby, która decyzję podpisała. Podniosła jednocześnie, iż uzupełnienie wniosku na wezwanie organu winno skutkować przyjęciem, iż wniosek był kompletny w dacie jego pierwotnego złożenia. Odpowiadając na skargę Dyrektor OR ARiMR wniósł o jej oddalenie, w całości podtrzymując argumenty podniesione w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: 1. Zgodnie art.1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2017 r., poz. 2188), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości między innymi poprzez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym zasadą jest, że kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Z kolei stosownie do art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017 r. poz. 1369 ze zm. - dalej: p.p.s.a.) sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a, który jednak dotyczy kognicji sądu w sprawach ze skarg na interpretacje podatkowe, a zatem nie ma zastosowania w niniejszej sprawie. 2. Rozpoznając sprawę w tak określonych granicach kognicji, Sąd uznał, iż zaskarżona decyzja nie naruszała prawa. 3. Decyzją tą Dyrektor OR ARiMR, na podstawie przepisów wskazanych w części wstępnej uzasadnienia, utrzymał w mocy decyzję Kierownika BP ARiMR, którą przyznano skarżącej spółce płatność ONW w kwocie pomniejszonej z uwagi na opóźnienie w złożeniu obowiązkowych załączników jakimi były materiały graficzne. 4. Przedstawienie merytorycznej oceny zaskarżonej decyzji poprzedzić jednak należało odniesieniem się do najdalej idącego zarzutu nieważności decyzji, która - zdaniem skarżącej - wynikała z braku poprawnego podpisu na zaskarżonej decyzji. Skarżąca, jak należy rozumieć z lakonicznych wywodów skargi, podstawy nieważności upatrywała w braku podpisu imiennego ("z imienia i nazwiska") nie natomiast w nieopatrzeniu decyzji w ogóle podpisem. 4.1. I chodź co do zasady należy zgodzić się z autorką skargi, iż brak podpisu na decyzji (art. 107 § 1 pkt 8 k.p.a.) stanowi przesłankę nieważności decyzji (art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.), ponieważ takie uchybienie musi być uznane za rażące naruszenie prawa (zob. np. wyr. NSA z 03.03.2015 r. II GSK 2438/13, dostępny w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych, http://orzeczenia.nsa.gov.pl - w skrócie: CBOSA), to jednak brak jest podstaw do przyjęcia, że tego rodzaju mankament cechował decyzję Dyrektora OR ARiMR wydaną w niniejszej sprawie. 4.2. Odnosząc się do zastrzeżeń Skarżącej Sąd zauważa, iż w aktach postępowania administracyjnego przedstawionych Sądowi znajduje się egzemplarz decyzji opatrzony podpisem i imienną pieczęcią osoby podpisującej, z której wynika, iż decyzję podpisała, działając z upoważnienia Dyrektora OR ARiMR, jego zastępca – B.N. – G.. 4.3. W ocenie Sądu decyzja została podpisana zgodnie z art. 107 § 1 pkt 8 k.p.a., który stanowi, iż decyzja musi zawierać podpis z podaniem imienia, nazwiska oraz stanowiska. Ani ten ani żaden inny przepis k.p.a. nie formułuje wymogu, by podpis pod decyzją był czytelny. K.p.a. w ogóle nie przesądza o rodzaju popisu. Prawne i praktyczne znaczenie podpisu polega bowiem na tym, że pozwala on na identyfikację osoby biorącej udział w wydaniu decyzji. Identyfikacji osoby podpisującej decyzję służy obok podpisu również wskazanie imienia, nazwiska oraz stanowiska służbowego (por. np. wyr. NSA: z 14.02.2013r., I GSK 395/12, z 06.12.2012r., I GSK 246/12, CBOSA). Pod pojęciem podpisu należy rozumieć znak ręczny określonej osoby, pozwalający dzięki jego indywidualnym cechom na identyfikację tej osoby. Nie musi obejmować pełnego nazwiska (zob. uchw. SN z 28.12.1973r., III CZP 78/72, OSN 1973, nr 12, poz. 207). Podpis pod decyzją musi być zatem własnoręczny, lecz nie musi być czytelny (wyr. NSA z 04.04.2008 r., II FSK 151/07, CBOSA). Twierdzenie o nieważności zaskarżonej decyzji nie znajduje zatem oparcia w przepisach prawa. 5. Oceniając merytoryczną treść decyzji, tzn. rozstrzygnięcie o przyznaniu Spółce płatności ONW, należy stwierdzić, iż Skarżąca kwestionowała wyłącznie pomniejszenie płatności na podstawie art. 13 ust. 1 rozporządzenia 640/2014 z powodu opóźnienia w dołączeniu do wniosku załącznika graficznego do wniosku. 6. Sąd zatem, oceniając decyzję w zakresie nieobjętym zastrzeżeniami strony, ograniczy się do stwierdzenia, iż nie dostrzegł naruszeń prawa przy rozpoznaniu wniosku Skarżącej przez organy ARiMR; zarówno w przypadku ustaleń dotyczących powierzchni do której przysługiwała wnioskowana płatność ONW oraz przyjętych w decyzji stawek płatności. Organy zastosowały również właściwe przepisy prawa materialnego. 7. Natomiast w kwestii spornej Sąd uznał, iż pomniejszenie płatności na podstawie art. 13 ust. 1 rozporządzenia 640/2014 było uzasadnione z uwagi na opóźnienie w złożeniu załącznika w postaci materiału graficznego o którym mowa w § 5 ust. 3 rozporządzenia ONW. 7.1. Zgodnie z ww. przepisem rozporządzenia ONW, do wniosku o przyznanie płatności ONW rolnik dołącza materiał graficzny udostępniony lub przesłany przez ARiMR. W myśl § 5 ust. 5 tego rozporządzenia w przypadku gdy rolnik po raz pierwszy ubiega się o przyznanie płatności ONW do danych użytków rolnych, Agencja na wniosek rolnika udostępnia konieczny materiał graficzny. 8. W sprawie nie było sporne, iż Skarżąca materiał graficzny stanowiący załącznik do jej wniosku o przyznanie płatności ONW złożyła z opóźnieniem. Zgodnie bowiem z § 1 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z 16 maja 2016 r. w sprawie przedłużenia terminu składania wniosków o przyznanie płatności bezpośrednich lub płatności niezwiązanej do tytoniu (Dz. U. z 2016 r. poz. 680) w zw. z § 5 ust. 2 rozporządzenia ONW, w 2016 roku wnioski składało się do 15 czerwca 2016 r. Skarżąca natomiast - co nie było kwestionowane - swój wniosek złożyła ostatniego dnia terminu. Wniosek ten, w momencie jego złożenia nie był kompletny, ponieważ nie dołączono do niego materiału graficznego, który stanowił obligatoryjny załącznik zgodnie z § 5 ust. 3 rozporządzenia ONW. Nie było również sporne, iż załączniki te złożyła dopiero 27 czerwca 2016 r. Sekwencja zdarzeń wskazuje przy tym, iż wniosek uzupełniono w następstwie wezwania z [...] czerwca 2016 r. wystosowanego w przez Kierownika BP ARiMR na podstawie art. 25 ust. 1 ustawy PROW (k. 44 akt WSA). Opóźnienie w złożeniu kompletnego wniosku wynosiło zatem 8 dni roboczych. 9. Trafnie w tej sytuacji organ uznał, iż zachodzą przesłanki do zastosowania zmniejszenia płatności o 1% za każdy dzień opóźnienia w złożeniu wniosku na podstawie art. 13 ust. 1 zd. pierwsze rozporządzenia nr 640/2014 9.1. Przepis ten przewiduje, iż z wyjątkiem przypadków siły wyższej i nadzwyczajnych okoliczności, o których mowa w art. 4, złożenie wniosku o przyznanie pomocy lub wniosku o płatność na podstawie niniejszego rozporządzenia po ostatecznym terminie złożenia wniosku ustalonym przez Komisję na podstawie art. 78 lit. b) rozporządzenia (UE) nr 1306/2013 prowadzi do zmniejszenia o 1 % za każdy dzień roboczy kwot, do których beneficjent byłby uprawniony, gdyby wniosek został złożony w terminie. 9.2. Wbrew ocenie Skarżącej terminu nie można uznać za zachowany w przypadku wystosowania przez organ ARiMR wezwania, o którym mowa w art. 25 ust. 1 ustawy PROW. W myśl tego przepisu, w przypadku gdy wniosek o przyznanie pomocy nie czyni zadość wymaganiom innym niż wskazane w art. 64 § 1 k.p.a., kierownik biura powiatowego ARiMR niezwłocznie po otrzymaniu tego wniosku, informuje podmiot ubiegający się o przyznanie pomocy o stwierdzonych brakach oraz o skutkach ich nieusunięcia w terminie, w jakim można dokonać poprawek zgodnie z art. 13 ust. 3 rozporządzenia nr 640/2014 z, chyba że ten termin upłynął. Przepisu art. 64 § 2 Kodeksu postępowania administracyjnego nie stosuje się. 9.3. Oznacza to, iż w przypadku wpływu niekompletnego wniosku, tzn. dotkniętego brakami innymi niż braki o których mowa w art. 64 § 1 k.p.a., obowiązkiem organu jest zawiadomienie beneficjenta o brakach ze wskazaniem na konsekwencje ich nieusunięcia. Z przepisu tego nie wynika natomiast, by organ określał termin na uzupełnienie wniosku. Zawiadomienie nie pełni zatem takiej funkcji jak wezwanie do uzupełnienia braków formalnych, lecz służy wyłącznie poinformowaniu strony o niespełnieniu przez wniosek wymogów wynikających z przepisów prawa, w tym: braku koniecznych załączników. Wyraźnie wyłączone stosowanie art. 64 § 2 k.p.a. oznacza natomiast, że ewentualne uzupełnienie braków w następstwie zawiadomienia nie jest podstawą do przyjęcia fikcji, iż kompletny wniosek został złożony w ustawowym terminie. Z art. 25 ustawy PROW nie wynika, by działania organu mogły modyfikować ostateczny termin do złożenia kompletnego wniosku bądź też uchylać skutki opóźnień w złożeniu kompletnych wniosków. Tym samym nietrafne było stanowisko Spółki o istnieniu podstaw do zastosowania w sprawie art. 64 § 2 k.p.a. i przyjęcia, iż uzupełnienie braków w terminie określonym w wezwaniu musi być uznane za dokonane w terminie do złożenia wniosku. 9.4. Sąd uznał również, że postępowanie Kierownika BP ARiMR, po otrzymaniu niekompletnego wniosku, było prawidłowe. Organ, zgodnie z art. 25 ust. 1 ustawy PROW, wprawdzie mylnie nadając swemu pismu nazwę "wezwanie", powiadomił Skarżącą o dostrzeżonych brakach wniosku. Wskazał na prawidłową podstawę prawną swej czynności oraz pouczył, iż uzupełnienia należy dokonać w terminie określonym w art. 13 ust. 3 rozporządzenia nr 640/2014, wskazując, iż datą końcową terminu poprawienia wniosku jest 11 lipca 2016 r. Wskazał również, że wniesienie poprawek do wniosku po 15 czerwca 2016 r. skutkuje pomniejszenie płatności o 1% za każdy dzień opóźnienia. Organ uczynił zatem zadość swojemu obowiązkowi wynikającemu z art. 25 ust. 1 ustawy PROW. Jak wskazano wcześniej, zawiadomienie takie nie modyfikowało w żaden sposób terminu do złożenia wniosku o płatność. 10. W tej sytuacji zastosowanie przez organ art. 13 ust. 1 rozporządzenia nr 640/2014 było w uzasadnione. Organy prawidłowo ustaliły też ilość dni opóźnienia w złożeniu kompletnego wniosku i prawidłowo obliczyły kwotę potrącenia przy zastosowaniu stawki wynikającej z ww. przepisu. 10.1. Dyrektor OR ARiMR zasadnie uznał też, że nie zaszły przesłanki uzasadniające - zgodnie z art. 13 ust. 1 rozporządzenia nr 640/2014 - odstąpienie od pomniejszenia płatności czyli siła wyższa i inne nadzwyczajne okoliczności. Nie można tak zakwalifikować okoliczności na które Spółka powoływała się w odwołaniu od decyzji Kierownika BP ARiMR, tzn. niemożliwość pobrania załączników graficznych ze strony ARiMR z uwagi na "przyczyny techniczne" i "małą wydolność systemu". Pomijając już nawet możliwość uznania takich przeszkód za nadzwyczajne okoliczności o których mowa w art. 2 ust. 2 rozporządzenia nr 1306/2013, do którego odsyła art. 29 ust. 3 ustawy PROW, to należy zauważyć, iż okoliczności te nie zostały przez skarżącą ani w żaden sposób udokumentowane. Z akt postępowania ani z oświadczeń Spółki nie wynika również, by podejmowała ona jakiekolwiek wysiłki w celu usunięcia rzekomych trudności w uzyskaniu materiałów. Trzeba zresztą odnotować, że na przeszkody takie Skarżąca powołała się dopiero w odwołaniu od decyzji ARiMR we wrześniu 2016 roku. Nadto, na co zwrócił uwagę Dyrektor OR ARiMR, a czego w skardze nie kwestionowano, Skarżąca nie wystąpiła do Kierownika BP ARiMR o udostępnienie materiałów graficznych w trybie § 5 ust. 5 rozporządzenia ONW. Wskazuje to, iż niedołączenie do wniosku materiału graficznego wynikało z zaniedbania strony. Trafnie również argumentował organ, iż zgodnie z art. 27 ustawy PROW ciężar wykazania przesłanek wsparcia spoczywa na podmiocie ubiegającym się o płatności oraz, że uzyskanie płatności jest przywilejem rolnika, co powoduje, że obowiązkiem rolnika ubiegającego się o wsparcie jest dochowanie szczególnej staranności przy wypełnianiu wniosków. 11. W tym stanie rzeczy Sąd, na podstawie art. 151 p.p.s.a., oddalił skargę.