I SA/Go 490/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Alina Rzepecka Sędziowie Sędzia WSA Krystyna Skowrońska – Pastuszko Sędzia WSA Joanna Wierchowicz (spr.) Protokolant Referent stażysta Anna Pakuła po rozpoznaniu w dniu 14 lipca 2010 r. na rozprawie sprawy ze skargi K.R. i O.R. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Z. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie podatku od nieruchomości za 2010 r. oddala skargę. I SA/Go 490/10 UZASADNIENIE Zaskarżoną decyzją z [...] marca 2010r., nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze utrzymało w mocy decyzję Burmistrza Miasta z [...] stycznia 2010r. nr [...] w sprawie wymiaru podatnikom, O. i K.R., podatku od nieruchomości za 2010r. w kwocie 1027zł. Samorządowe Kolegium Odwoławcze wskazało ustalony przez siebie stan faktyczny. Wynikało z niego, że decyzja organu I instancji wydana została na podstawie złożonego przez podatników wykazu nieruchomości, w którym małżonkowie O. i K.R. wskazali jako przedmiot opodatkowania działkę nr [...] oraz pozostałe grunty o pow. 3098,11 mkw. W odwołaniu od decyzji Burmistrza Miasta podatnicy zażądali obniżenia podatku o kwotę 219,67 zł naliczonej jako podatek za drogę użytkowaną publicznie. Wskazali, iż zgodnie z uchwałą Rady Miast nr XLI/50/06 z [...] września 2006r. w sprawie zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego terenów powojskowych, część działki będącej ich własności przeznaczono na cele publiczne. Samorządowe Kolegium Odwoławcze rozpatrując sprawę ustaliło, iż podatnicy na podstawie umowy zawartej w formie aktu notarialnego [...] grudnia 2003r. nabyli od Skarbu Państwa – nieruchomość położoną w [...] zabudowaną budynkiem magazynowym stanowiącą działkę nr [...] o pow. 0,2143 ha oraz udział w 1/55 części w nieruchomościach stanowiących działki nr [...] o łącznej powierzchni 5, 2531 ha, wykorzystywanych jako wewnętrzne drogi dojazdowe. Udział skarżących, po przeliczeniu, wynosi 955,11 mkw. Działki te zabudowane są pełną infrastrukturą tj. chodnikami, kanalizacją ściekową i deszczową, posiadają sieć wodną, elektryczną i oświetlenie oraz nawierzchnię pokrytą kostką granitową i betonową. W toku postępowania odwoławczego Samorządowe Kolegium Odwoławcze wezwało organ podatkowy do wyjaśnienia czy sporne drogi stanowią drogi publiczne czy też są to wyłącznie wewnętrzne drogi dojazdowe, a w przypadku ustalenia, iż drogi znajdujące się na ww. działkach stanowią drogi publiczne wezwało organ I instancji do przesłania stosownych aktów prawnych zaliczających je do danej kategorii dróg publicznych. Pismem z [...] maja 2010r. Burmistrz Miasta poinformował Samorządowe Kolegium Odwoławcze, iż działki ewidencyjne wchodzące w skład nieruchomości stanowiących drogi wewnętrzne nie są drogami publicznymi w myśl art. 1 ustawy z 21 marca 1985r. o drogach publicznych. Na podstawie tych ustaleń Samorządowe Kolegium Odwoławcze powołując się na przepisy art. 2 ust. 3 pkt 4 ustawy o podatkach i opłatach lokalnych odnoszące się do niepodlegających opodatkowaniu podatkiem od nieruchomości gruntów zajętych pod pasy drogowe dróg publicznych oraz na art. 4 pkt 1 i art. 2 ustawy z dnia 21 marca 1985r. o drogach publicznych, wyjaśniających pojęcia pasów drogowych oraz pojęcia drogi publicznej, utrzymało w mocy decyzję organu I instancji jako prawidłową. W uzasadnieniu decyzji Kolegium podkreśliło, iż drogi stanowiące przedmiot sporu stanowią własność osób fizycznych i w związku z tym nie spełniają definicji dróg publicznych w rozumieniu przepisów ustawy o drogach publicznych, a w konsekwencji nie są wyłączone spod opodatkowania podatkiem od nieruchomości na mocy art. 2 ust. pkt 4 ustawy o podatkach i opłatach lokalnych. W skardze do tutejszego Sądu na decyzję organu II instancji małżonkowie R. wskazali, iż zgodnie z Uchwałą Rady Miasta Nr XXVIIi/31/05 z dnia [...] lipca 2005r. w sprawie uchwalenia planu zagospodarowania przestrzennego terenów powojskowych oraz Uchwałą Nr XL1/5O/O6 z dnia [...] września 2006r. w sprawie zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego nieruchomości drogowe, których spór dotyczy, a stanowiące własność skarżących, zostały zamienione z dróg wewnętrznych dojazdowych na drogi gminne. W związku z tym złożyli do Burmistrza Miasta wniosek o przejęcie przez miasto ich udziału w tychże drogach. Po wstępnych negocjacjach skarżący wycofali się z rokowań ponieważ uznali, że próbowano im narzucić wykup udziałów w nieruchomościach za niekorzystną dla nich kwotę. Podkreślili, że spór z Miastem o wykup nieruchomości trwa nadal. Zdaniem skarżących Samorządowe Kolegium Odwoławcze nie zauważyło faktu, że ich nieruchomości od wielu lat są publiczne oraz, że pozostają współwłaścicielami działek drogowych w rejestrze ksiąg wieczystych, tylko dlatego, że urzędnicy nie dopełnili obowiązków wynikających z ustawy o gospodarce nieruchomościami z dnia 21 sierpnia 1997r. Podkreślili także, że zgodnie z prawem są to drogi publiczne, gminne i jako takie podlegają wyłączeniu z opodatkowania. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie jako niezasadnej. Podtrzymało też swoje stanowisko przedstawione w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Zdaniem organu II instancji zgodnie z art. 2 ust. 3 pkt 4 ustawy o podatkach i opłatach lokalnych opodatkowaniu podatkiem od nieruchomości nie podlegają grunty zajęte pod pasy drogowe dróg publicznych w rozumieniu przepisów o drogach publicznych oraz zlokalizowane w nich budowle - z wyjątkiem związanych z prowadzeniem działalności gospodarczej innej niż eksploatacja autostrad płatnych. Zaś pasem drogowym, w rozumieniu przepisu art. 4 pkt 1 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych, jest wydzielony liniami granicznymi grunt wraz z przestrzenią nad i pod jego powierzchnią, w którym są zlokalizowane droga oraz obiekty budowlane i urządzenia techniczne związane z prowadzeniem, zabezpieczeniem i obsługą ruchu, a także urządzenia związane z potrzebami zarządzania drogą. Z kolei drogą publiczną, w rozumieniu art. 1 tej ustawy, jest droga zaliczona do jednej z kategorii dróg, z której może korzystać każdy zgodnie z jej przeznaczeniem, z ograniczeniami i wyjątkami określonymi w ustawie lub innych przepisach szczególnych. Drogi publiczne ze względu na funkcje w sieci drogowej dzielą się na następujące kategorie: 1) drogi krajowe: 2) drogi wojewódzkie; 3) drogi powiatowe; 4) drogi gminne (art. 2 ust. 1 ustawy o drogach publicznych). Zgodnie z art. 2a ustawy j/w drogi krajowe stanowią własność Skarbu Państwa, zaś drogi wojewódzkie, powiatowe i gminne stanowią własność właściwego samorządu województwa, powiatu lub gminy. W ocenie Samorządowego Kolegium Odwoławczego przedmiotowe drogi stanowią własność osób fizycznych - nie spełniają zatem definicji dróg publicznych w rozumieniu przepisów ustawy o drogach publicznych w związku z czym nie ma do nich zastosowania przepis art. 2 ust. 1 pkt 1 w związku z art. 2 ust. 2 ustawy o podatkach i opłatach lokalnych, zgodnie z którymi opodatkowaniem podatkiem od nieruchomości podlegają grunty, które nie są sklasyfikowane w ewidencji gruntów jako użytki rolne, grunty zalesione i zakrzewione na użytkach rolnych lub lasy, co jest w tym przypadku bezsporne. Odnosząc się do zarzutu strony, iż sporne grunty są drogami publicznymi, a nie wewnętrznymi organ II instancji stwierdził, iż drogi te pozostają ciągle drogami wewnętrznymi także w przypadku ujęcia ich w planie zagospodarowania przestrzennego jako drogi publiczne. Samorządowe Kolegium Odwoławcze na poparcie swojego stanowiska w tym zakresie przytoczyło wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie II SA/Kr 472/08 z 29 października 2008r. w którym stwierdzono, iż "w obu ustawach: o zagospodarowaniu przestrzennym i o drogach publicznych użyto tej samej nazwy "droga publiczna", choć jest oczywiste, że w pierwszej określenie to dotyczy nie tylko dróg istniejących, ale także dopiero planowanych. Opisana i ustalona co do przebiegu w planie zagospodarowania przestrzennego, ale jeszcze nieistniejąca droga publiczna, jest planowaną drogą publiczną, a nie drogą, której publiczny charakter został określony odpowiednim aktem przewidzianym ustawą o drogach publicznych. W planowaniu przestrzennym więc określenie "droga publiczna" spełnia inną funkcję niż w gospodarowaniu i zarządzaniu drogami publicznymi. W pierwszym przypadku służy określeniu zamierzenia planistycznego, w drugim skatalogowaniu istniejących zasobów podlegających określonym regułom administrowania. Ustawa o drogach publicznych poza katalogiem dróg publicznych umieszcza drogi wewnętrzne, ale na tle jej przepisów czynnik wyróżniający jest oczywisty: zawsze jest to odpowiedni akt prawny zaliczający drogę do odpowiedniej kategorii. Takiego czynnika wyróżniającego na etapie planowania przestrzennego nie ma." Samorządowe Kolegium Odwoławcze powołało się także na orzeczenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z 12 marca 2009r ( II SA/Kr 1158/2008) w którym Sąd ten uznał, iż ".... objęte wnioskiem drogi nie mają charakteru dróg publicznych, gdyż nie została wobec nich wydana uchwała właściwego organu o zaliczeniu do określonej kategorii dróg publicznych. Wydanie takiej uchwały na podstawie art. 6-7 ustawy o drogach publicznych następuje po powstaniu drogi. Nie można więc wymagać, by już na etapie projektowania droga, która jeszcze nie istnieje, była przedmiotem uchwały o zaliczeniu jej do określonej kategorii dróg publicznych. Skoro więc zaliczenie takie może nastąpić dopiero po wybudowaniu drogi, to żadna droga na etapie". W opinii Samorządowego Kolegium Odwoławczego fakt korzystania z gruntów przez nieoznaczony krąg podmiotów nie decyduje o tym, czy dana droga należy do kategorii dróg publicznych czy jest drogą wewnętrzną. Zaliczenie do kategorii dróg gminnych następuje w drodze uchwały rady gminy po zasięgnięciu opinii właściwego zarządu powiatu, ustalenie przebiegu istniejących dróg gminnych następuje w drodze uchwały rady gminy - takich uchwał nie podjęto w związku z czym sporne drogi nie zostały przekwalifikowane na drogi publiczne. Pismem z [...] czerwca 2010r. małżonkowie R. zarzucili niekompletność przekazanej Sądowi przez organ odwoławczy dokumentacji i wnieśli o uzupełnienie akt sprawy poprzez dołączenie do nich treści uchwał Rady Miejskiej– Nr XXVIII/31/06 oraz XLI/50/06 dotyczących planu zagospodarowania przestrzennego terenów powojskowych przy ulicy [...], aktualnych map nieruchomości spornych wraz z opisem , wykazu zameldowanych mieszkańców i wykazu firm działających na terenie byłych koszar nie mających dostępu do drogi publicznej i korzystających bezumownie ze spornych dróg. Po doręczeniu odpisu pisma skarżących stronie przeciwnej Samorządowe Kolegium Odwoławcze, odnosząc się do jego treści podniosło, iż decyzja wydana została na podstawie deklaracji podatkowej strony. Okolicznościami zaś spornymi nie były powierzchnie nieruchomości lecz charakter nieruchomości tj. czy stanowią one czy też nie drogę publiczną. Odpierając zarzut niekompletności akt administracyjnych sprawy Samorządowe Kolegium Odwoławcze wyjaśniło, iż dołączyło do akt sprawy wszystkie przedłożone przez stronę załączniki. Potwierdziło ponadto brak wypisu działki nr [...] zastrzegając jednak, że w toku postępowania wymiar tej działki nie był kwestionowany przez stronę. Żądanie dołączenia wykazu mieszkańców i firm uznał organ odwoławczy za bezcelowe bowiem w ocenie organu takie dowody nie mają wpływu na wynik postępowania, a ponadto organ takich dokumentów nie posiada. W odniesieniu do żądania dołączenia uchwał dotyczących planów zagospodarowania przestrzennego Samorządowe Kolegium Odwoławcze podkreśliło, iż uchwały o planie zagospodarowania przestrzennego nie decydują o charakterze drogi wobec czego ich analiza w sprawie jest bezcelowa. Podkreśliło, iż przy rozpatrywaniu odwołania organ II instancji wzywał organ I instancji do przedstawienia uchwał w sprawie zaliczenia spornych dróg do dróg publicznych, ale otrzymał jedynie deklarację, iż uchwały takiej nie podjęto. Wojewódzki sąd Administracyjny zważył co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 oraz art. 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz. 1269 ze zm.) sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości poprzez m. in. kontrolę administracji publicznej. Kontrola ta jest sprawowana pod względem zgodności z prawem wydawanych przez nią decyzji, postanowień bądź innych aktów. Z punktu widzenia tak zakreślonej kognicji Sądu Administracyjnego należy stwierdzić, iż skarga nie zasługuje na uwzględnienie, bowiem dokonana przez organ podatkowy interpretacja przepisów art. 2 ust. 1 pkt 1,2 i 4, art. 2 ust. 2 i ust. 3 pkt 4 ustawy z dnia 12 stycznia 1991r. o podatkach i opłatach lokalnych (dalej określanej jako "u.p.o.l.") mających zastosowanie w sprawie –- nie narusza prawa. Sąd nie stwierdził także naruszenia przepisów proceduralnych zawartych w ustawie z dnia 29 sierpnia 1997r. Ordynacja podatkowa (Dz. U. Nr 137, poz. 926 ze zm.) w stopniu mogącym mieć wpływ na rozstrzygnięcie sprawy. Istota sporu między stronami sprowadza się do rozstrzygnięcia czy działki drogowe, których współwłaścicielami w 1/55 części są skarżący stanowią drogi publiczne i tym samym nie podlegają w świetle art. 2 ust. 3 pkt 4 "u.p.o.l." opodatkowaniu podatkiem od nieruchomości jak domagają się tego skarżący, czy też przeciwnie, działkom tym należy odmówić charakteru dróg publicznych co w konsekwencji spowoduje obciążenie ich jako współwłaścicieli obowiązkiem podatkowym w podatku od nieruchomości . W związku z powyższym należy stwierdzić, że zgodnie ze wspomnianym na wstępie art. 2 ust. 3 pkt 4 "u.p.o.l." w brzmieniu obowiązującym od dnia 1 stycznia 2007r. opodatkowaniu podatkiem od nieruchomości nie podlegają grunty zajęte pod pasy drogowe dróg publicznych w rozumieniu przepisów o drogach publicznych. Pojęcie "drogi publicznej" oraz "pasa drogowego" jest zawarte w ustawie o drogach publicznych. Drogi publiczne, zgodnie z art. 2 ustawy z dnia 21 marca 1985r. o drogach publicznych (j.t. Dz.U. 2007, Nr 19, poz.115) , dzielą się na krajowe, wojewódzkie, powiatowe i gminne. Oprócz dróg publicznych ustawa wyróżnia drogi wewnętrzne (art. 8), które już nie korzystają z omawianego wyłączenia z opodatkowania. Drogami wewnętrznymi są drogi niezaliczone do żadnej kategorii dróg publicznych, w szczególności drogi w osiedlach mieszkaniowych, dojazdowe do gruntów rolnych i leśnych, dojazdowe do obiektów użytkowanych przez przedsiębiorców, place przed dworcami kolejowymi, autobusowymi i portami oraz pętle autobusowe. Grunty pod pasami dróg wewnętrznych, co do zasady, podlegają opodatkowaniu, w tym przypadku podatkiem od nieruchomości. Zgodnie z art. 7 ustawy o drogach publicznych do dróg gminnych zalicza się drogi o znaczeniu lokalnym niezaliczone do innych kategorii, stanowiące uzupełniającą sieć dróg służących miejscowym potrzebom, z wyłączeniem dróg wewnętrznych. Zaliczenie do kategorii dróg gminnych następuje w drodze uchwały rady gminy po zasięgnięciu opinii właściwego zarządu powiatu. Ustalenie przebiegu istniejących dróg gminnych następuje w drodze uchwały rady gminy. Odpowiednio, z mocy art. 6 ust. 2 ustawy o drogach publicznych zaliczenie drogi do drogi wojewódzkiej następuje na podstawie uchwały sejmiku województwa w porozumieniu z ministrami właściwymi do spraw transportu oraz obrony narodowej. Jak wynika z ustaleń organu Samorządowego Kolegium Odwoławczego, ponad wszelką wątpliwość ani organy gminy ani organy województwa nie podjęły uchwał w sprawie zaliczenia nieruchomości skarżących do którejś z tej kategorii dróg publicznych. Przeciwnego dowodu nie przedstawiła również strona skarżąca na poparcie swoich twierdzeń. Dowodu takiego nie stanowią wypisy z ewidencji gruntów, w których nieruchomości te określa się znaczkiem "dr". W odniesieniu bowiem do dróg publicznych, dla oceny ich charakteru nie mają znaczenia wypisy z ewidencji gruntów lecz, z mocy przepisu szczególnego – artykułu 2 ust. 2 pkt 4 u.p.o.l.- przepisy ustawy o drogach publicznych. Organy administracyjne poza tym nie kwestionowały okoliczności, że wskazane działki stanowią drogi wewnętrzne, kwestionowały natomiast, że są to drogi publiczne. Trafnie Samorządowe Kolegium Odwoławcze stwierdziło, iż fakt korzystania z tych dróg przez większą ilość osób i firm mających przy nich siedziby, nie stanowi o tym, że jest to droga publiczna. Zasadnie w związku z tym uznało, że skompletowanie listy osób i firm korzystających z tych dróg nie ma wpływu na rozstrzygnięcie istoty sporu. Skoro zatem brak jest uchwały zaliczającej drogi wewnętrzne do jednej z kategorii dróg publicznych, brak jest w konsekwencji podstaw do uznania, że działki będące własnością skarżących (w częściach ułamkowych) nie podlegają opodatkowaniu. Zatem decyzja wymiarowa w odniesieniu do skarżących w podatku od nieruchomości nie zawiera nieprawidłowości, które uzasadniałyby wyeliminowanie jej z obrotu prawnego. Wbrew stanowisku skarżących na ustalenie charakteru dróg publicznej w rozumieniu ustawy o drogach publicznych nie mają również wpływu uchwały w sprawie planów zagospodarowania przestrzennego jak też zmiany przez nie wprowadzane. Jak sama nazwa wskazuje są to tylko plany a zatem coś co jest projektowane na przyszłość i co może ulec zmianie. Sąd w całej rozciągłości zgadza się przy tym z, przytoczonym przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze, poglądem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie, wyrażonym w wyroku z 29 października 2008r. zgodnie z którym w planowaniu przestrzennym określenie "droga publiczna" spełnia inną funkcję niż w gospodarowaniu i zarządzaniu drogami publicznymi. W pierwszym przypadku służy określeniu zamierzenia planistycznego, w drugim skatalogowaniu istniejących zasobów podlegających określonym regułom administrowania. Jest to zasadnicza różnica skutkująca m.in. istnieniem po stronie skarżących obowiązku podatkowego w podatku od nieruchomości. Skarżący wskazują w skardze na zawisły między nimi a Burmistrzem Gminy spór dotyczący odpłatnego przejęcia dróg wewnętrznych na własność gminy, a konkretnie udziałów we współwłasności działek stanowiących drogi wewnętrzne. W odniesieniu do tego konfliktu, dotyczącego problematyki regulowanej przepisami o gospodarce nieruchomościami należy stwierdzić, iż pozostaje on poza kognicją Sądu w niniejszej sprawie. Dotyczy bowiem nie sprawy publicznoprawnej lecz cywilnej, dla której właściwa jest droga postępowania cywilnego. Organ administracji bowiem nie korzysta w niej z przymiotu władzy, lecz w rokowaniach dotyczących ceny przejęcia nieruchomości jest stroną stosunku cywilnoprawnego. Wobec tego zarzuty skarżących odnoszące się do tej materii nie mogą być przedmiotem rozpoznania w niniejszym postępowaniu i nie mają wpływu na rozstrzygnięcie w sprawie. Nie znajdując zatem podstaw do stwierdzenia, że zaskarżona decyzja niezgodna jest z przepisami prawa materialnego lub uchybia przepisom prawa procesowego w stopniu mogącym mieć co najmniej istotny wpływ na wynik sprawy, stosownie do przepisu art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), Sąd orzekł o oddaleniu skargi.