I SA/Go 515/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Krystyna Skowrońska-Pastuszko Sędziowie Sędzia WSA Alina Rzepecka (spr.) Sędzia WSA Joanna Wierchowicz Protokolant Sekretarz sądowy Danuta Chorabik po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 21 lipca 2010 r. sprawy ze skargi J.R. na decyzję Dyrektora Lubuskiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Z. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie przyznania płatności z tytułu wspierania działalności rolniczej na obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania na 2009 r. 1. Uchyla zaskarżoną decyzję. 2. Określa, że zaskarżona decyzja nie może być wykonana. 3. Przyznaje od Skarbu Państwa Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wielkopolskim ustanowionemu z urzędu pełnomocnikowi adwokatowi J.L. kwotę 257 (dwieście pięćdziesiąt siedem) złotych oraz kwotę 52,80 (pięćdziesiąt dwa 80/100) złotych stanowiącą 22 % VAT tytułem nieopłaconej pomocy prawnej. J.R. (zw. dalej Skarżący, Strona) złożył skargę na decyzję Dyrektora Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa (zw. dalej Dyrektor OR ARiMR) z dnia [...] marca 2010 r. nr [...] (nr dokumentu [...]) utrzymującą w mocy decyzję wydaną przez Kierownika Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa (zw. dalej Kierownik BP ARiMR) z dnia [...] lutego 2010 roku nr [...] w sprawie przyznania płatności ONW na 2009 rok. Z przeprowadzonego w sprawie postępowania wynika, iż Skarżący w dniu 11 maja 2009 roku złożył w Biurze Powiatowym Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa (zw. dalej BP ARiMR) wniosek o przyznanie pomocy finansowej z tytułu wspierania gospodarowania na obszarach górskich i innych obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania (ONW) na rok 2009. Zadeklarował w nim użytkowanie działek rolnych o łącznej powierzchni 12,08 ha, o następujących numerach i powierzchniach: – działka A nr ewid. [...] o pow. 0,65ha; – działka B nr ewid. [...] o pow. 2,25ha; – działka C nr ewid. [...] o pow. 0,16ha; – działka D nr ewid. [...] o pow. 1,13ha; – działka E nr ewid. [...] o pow. 4,56ha; – działka F nr ewid. [...] o pow. 3,33ha. Z uwagi na wykryte, w wyniku dokonanej weryfikacji w/w wniosku, nieprawidłowości polegające na tym, iż suma powierzchni działek rolnych, powierzchni niezgłaszanej oraz zalesionej deklarowanych na działkach ewidencyjnych o nr [...] (działka F) i nr [...] (działka E) położonych w [...] jest większa od sumarycznej powierzchni dopuszczalnych typów użytków uprawniających do uzyskania płatności ONW występujących na działkach ewidencyjnych, Kierownik BP ARiMR pismem z dnia [...] października 2009 r. wezwał Stronę do złożenia wyjaśnień. W odpowiedzi, w dniu [...] listopada 2009 r. Skarżący złożył korektę wniosku, w której wskazał prawidłowo powierzchnię całkowitą działki nr [...], jak również pomniejszył deklarowaną we wniosku powierzchnię działki rolnej E z 4,56 ha do wielkości 3,12 ha oraz pomniejszył powierzchnię działki F z 3,33 ha do wielkości 2,90 ha. Ponadto, w dalszym etapie prowadzonego postępowania, w oparciu o dostępne narzędzia informatyczne tj. ortofotomapa oraz dane zawarte w bazie referencyjnej LPID/GIS Kierownik BP ARiMR uznał, iż Skarżący błędnie wykazał powierzchnie działek A, B, C i D, w związku z tym dokonał ich prawidłowego ustalenia, pomniejszając je, w następujący sposób: – powierzchnię działki rolnej A leżącej na działce ewidencyjnej nr [...] z deklarowanych 0,65 ha do wielkości 0,63 ha; – powierzchnię działki rolnej B leżącej na działce ewidencyjnej nr [...] z deklarowanych 2,25 ha do wielkości 1,58 ha; – powierzchnię działki rolnej C leżącej na działce ewidencyjnej nr [...] z deklarowanych 0,16 ha do wielkości 0,14 ha; – powierzchnię działki rolnej D leżącej na działce ewidencyjnej nr [...] z deklarowanych 1,13 ha do wielkości 1,10 ha. Reasumując powyższe, powierzchnia kwalifikowana do płatności ONW zadeklarowana przez Skarżącego w złożonym wniosku wynosiła łącznie 12,08 ha, zaś powierzchnia ustalona w wyniku przeprowadzonej kontroli administracyjnej wyniosła 9,47 ha. Poczynione w ramach postępowania ustalenia znalazły odzwierciedlenie w decyzji Kierownika BP ARiMR z dnia [...] lutego 2010 r. nr [...] w której przyznano płatność do obszaru ONW w kwocie 760,75 zł (płatność została pomniejszona o kwotę 934,38 zł ze względu na stwierdzone nieprawidłowości), przy zastosowaniu stawki płatności ONW dla I strefy ONW do 1 ha w kwocie 179 zł. Na powyższą decyzję Skarżący złożył odwołanie. Wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i przyznanie dofinansowania we wnioskowanej wysokości 4700 zł do 1 ha (zgodnie z broszurą Program Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007-2013 wydaną przez Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi) podniósł, iż kwota dofinansowania w wysokości 760,75 zł do 1 ha nie wystarcza nawet w małej części na kultywację gleby, nie wspominając już o dodatkowych materiałach siewnych, środkach i usługach ochrony roślin oraz ubezpieczeniu rolnika. Decyzją z dnia [...] marca 2010 r. o nr [...] Dyrektor OR ARiMR utrzymał w mocy zaskarżone rozstrzygnięcie podkreślając, że organ I instancji prawidłowo ustalił stan faktyczny sprawy oraz w prawidłowy sposób zastosował obowiązujące przepisy prawa. W jego ocenie, w prowadzonym postępowaniu organ I instancji bezsprzecznie ustalił, iż złożony przez Skarżącego wniosek pomocowy był nieprawidłowy, gdyż zadeklarował on do płatności ONW powierzchnię upraw większą aniżeli faktycznie uprawiał, co skutkowało zastosowaniem w niniejszej sprawie pomniejszenia płatności ONW, ustalanej w zależności od dokonanej oceny wagi stwierdzonej niezgodności określonej w przepisach o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego. Zgodnie z art. 68 ust. 2 Rozporządzenia Komisji (WE) 796/2004 z dnia 21 kwietnia 2004 r. ustanawiającego szczegółowe zasady wdrażania zasady współzależności, modulacji oraz zintegrowanego systemu administracji i kontroli przewidzianych w rozporządzeniach Rady (WE) nr 1782/2003 i (WE) 73/2009 oraz wdrażania zasady współzależności przewidzianej w Rozporządzeniu Rady (WE) nr 479/2008 (Dz. Urz. UE nr L 141 z 30.04.2004 r. str. 18 ze zm.) obniżki te nie mają zastosowania jedynie w odniesieniu do tych części wniosku pomocowego, odnośnie co do których rolnik informował właściwy organ na piśmie, że wniosek pomocowy jest nieprawidłowy lub zdezaktualizował się od czasu złożenia, pod warunkiem że rolnik nie został powiadomiony o zamiarze właściwego organu co do przeprowadzenia kontroli na miejscu, oraz że ten organ nie poinformował rolnika o jakichkolwiek nieprawidłowościach we wniosku, co jednak w niniejszej sprawie nie miało miejsca, gdyż J.R. został poinformowany o istniejących nieprawidłowościach w wezwaniu z dnia [...] października 2009 r. nr [...]. Co zaś się tyczy zarzutu, podniesionego w odwołaniu, niezastosowania w niniejszej sprawie stawki dofinansowania w wysokości 4700 zł do 1 ha zgodnie z broszurą Program Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007-2013 wydaną przez Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi, organ odwoławczy wskazał, iż stawka płatności ONW określona została w § 3 ust. 2 Rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 11 marca 2009 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy finansowej w ramach działania "Wspieranie gospodarowania na obszarach górskich i innych obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania (ONW)" objętej Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007-2013 (Dz. U Nr 40, poz. 329 ze zm.), który stanowi, iż płatność ONW jest przyznawana rolnikowi do działek rolnych lub ich części położonych na obszarach ONW, użytkowanych jako grunty orne, sady oraz trwałe użytki zielone w wysokości: 1) 179 zł na 1 ha - na obszarze ONW typu nizinnego strefy nizinnej I, 2) 264 zł na 1 ha - na obszarze ONW typu nizinnego strefy nizinnej II, 3) 264 zł na 1 ha - na obszarze ONW typu ze specyficznymi utrudnieniami, 4) 320 zł na 1 ha - na obszarze ONW typu górskiego - stanowiących stawki podstawowe. W toku prowadzonego postępowania ustalono, iż grunty rolne na których Skarżący prowadził działalność rolniczą położone są w na obszarze ONW typu nizinnego strefy nizinnej I, w związku z tym wysokość płatności ONW na 1 ha wyniosła 179 zł i to właśnie taka stawka płatności ONW została zastosowana w niniejszej sprawie. Jednocześnie Dyrektor OR ARiMR podkreślił, iż powołana przez Skarżącego broszura Ministerstwa Rolnictwa dotycząca Programu Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007-2013 nie stanowi aktu prawnego w oparciu, o który mogą być przyznawane płatności ONW, a dane zawarte w ogólnodostępnych materiałach mają wyłącznie charakter informacyjny. W skardze z dnia [...] marca 2010 r. wniesionej na powyższe rozstrzygnięcie, Strona wniosła o uchylenie w/w decyzji i jej zmianę oraz zasądzenie na rzecz Skarżącego kwoty płatności 4700 zł do każdego ha. W uzasadnieniu skargi, Skarżący wskazał, iż zawyżenie przez niego powierzchni działek powstało w sposób przez niego niezawiniony i wynikało jedynie z przedłożeniu mu w BP ARiMR map gruntów rolnych w innej skali (nie w skali 1:2500), o czym nie został wcześniej poinformowany. W odpowiedzi na skargę Dyrektor OR ARiMR, przytaczając argumenty jak w uzasadnieniu swojego rozstrzygnięcia, wniósł o jej oddalenie. Ponadto podkreślił, iż w niniejszej sprawie głównym dowodem były ortofotomapy działek rolnych nr [...], gdyż posłużenie się w tym przypadku właśnie nimi było szczególnie uzasadnione, gdyż tylko na podstawie zdjęć wykonanych w roku 2004 organy administracji publicznej były w stanie zweryfikować informacje dotyczące stanu przedmiotowych gruntów rolnych, a przede wszystkim ustalić czy były one utrzymywane w dobrej kulturze rolnej na dzień 30 czerwca 2003 r. To w ich oparciu, biorąc pod uwagę doświadczenie życiowe, w tym okres wzrostu drzew i roślin uznano, iż grunty zalesione i zakrzewione w 2004 r. nie były przez Skarżącego użytkowane rolniczo w czerwcu 2003 r. Podkreślił ponadto, iż zaskarżona decyzja nie narusza art. 7 kpa i 107 § 3 kpa, albowiem organ administracji publicznej działał na podstawie przepisów prawa oraz podjął wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli, a uzasadnienie faktyczne decyzji zawiera wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, zaś uzasadnienie prawne -wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji, z przytoczeniem przepisów prawa. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. W myśl § 2 wyżej wymienionego artykułu ustawy ustrojowej kontrola, o której mowa, jest sprawowana pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sąd rozpoznaje zatem sprawę rozstrzygniętą decyzją ostateczną z punktu widzenia legalności, tj. zgodności z prawem całego toku postępowania administracyjnego i prawidłowości zastosowania przepisów prawa. Zgodnie z art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm. - zwanej dalej P.p.s.a.), uwzględnienie przez sąd administracyjny skargi i uchylenie zaskarżonej decyzji bądź postanowienia w całości lub w części następuje wtedy, gdy sąd stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Ponadto w każdej sytuacji, jeżeli zachodzą ustawowe przyczyny określone w Kodeksie postępowania administracyjnego lub w innych przepisach, sąd uwzględniając skargę stwierdza nieważność decyzji lub postanowienia w całości lub w części (art. 145 § 1 pkt 2 P.p.s.a.). Dodać też należy, że stosownie do art. 134 § 1 P.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Brak związania zarzutami i wnioskami skargi oznacza, że sąd bada w pełnym zakresie zgodność z prawem zaskarżonego aktu, czynności lub bezczynności organu administracji publicznej. Mając na względzie powyższy wzorzec kontroli sądowoadministracyjnej Sąd rozpoznający niniejszą sprawę stwierdził, że skarga zasługuje na uwzględnienie, gdyż uznał, że doszło do naruszenia przepisów postępowania, które mogło mieć wpływ na wynik sprawy, co w konsekwencji skutkuje koniecznością wyeliminowania z obrotu prawnego zaskarżonej decyzji. U podstaw każdego postępowania administracyjnego leży zasada prawdy materialnej, która została określona w art. 7 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (j.t. Dz.U z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 z późn. zm. - zwanej dalej K.p.a.). Zgodnie z powołanym przepisem organy administracji mają obowiązek podjęcia wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, a następnie do jej załatwienia. Wiąże się to z obowiązkiem zebrania i rozpatrzenia, w sposób wyczerpujący, materiału dowodowego, o czym stanowi art. 77 § 1 K.p.a., gdyż wyłącznie na podstawie całokształtu zebranego materiału dowodowego można ustalić, czy dana okoliczność została udowodniona (art. 80 K.p.a.). Niedopełnienie przez organ powyższego obowiązku rzetelnego i wszechstronnego ustalenia stanu faktycznego sprawy czyni przedwczesnym dokonywanie subsumcji normy prawa materialnego określającej prawa lub obowiązki strony stosunku administracyjnoprawnego. Naruszenie przepisów postępowania w tym zakresie może bowiem doprowadzić do nieprawidłowego zastosowania przepisów prawa materialnego. W ocenie Sądu, sytuacja taka zaistniała w rozpoznawanej sprawie, bowiem ustalony przez organy, a konsekwentnie kwestionowany przez stronę stan faktyczny, będący podstawą zaskarżonej decyzji administracyjnej, budzi uzasadnione wątpliwości, co do swej poprawności. Podkreślić trzeba, że ocena zastosowania prawa materialnego - szeregu wymienionych wyżej przepisów prawa krajowego oraz wspólnotowego, determinowana jest przyjęciem prawidłowych ustaleń faktycznych. W ocenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w niniejszej sprawie wystąpiły istotne uchybienia procesowe w przedmiocie tychże ustaleń, w szczególności gromadzenia i oceny dowodów. Przedmiotem oceny w rozpoznawanej sprawie jest decyzja Dyrektora OR ARiMR z dnia [...] marca 2010 r., którą utrzymano w mocy decyzję Kierownika BP ARiMR z dnia [...] lutego 2010 roku w sprawie przyznania płatności ONW na 2009 rok w pomniejszonej wysokości. Jak wynika z treści decyzji organów obu instancji podstawą prawną ich rozstrzygnięć były przepisy rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 11 marca 2009 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy finansowej w ramach działania "Wspieranie gospodarowania na obszarach górskich i innych obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania (ONW)", objętej Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007-2013 (Dz. U Nr 40, poz.329 ze zm.). Zgodnie z § 2 rozporządzenia, przyznaje się płatność ONW rolnikowi, w rozumieniu art. 2 lit. a rozporządzenia Rady (WE) nr 73/2009, jeżeli: 1. zobowiązał się do przestrzegania wymagań, o których mowa wart. 14 ust. 2 tiret drugie rozporządzenia Rady (WE) nr 1257/1999 z dnia 17 maja 1999 r. w sprawie wsparcia rozwoju obszarów wiejskich z Europejskiego Funduszu Orientacji i Gwarancji Rolnej (EFOGR) oraz zmieniającego i uchylającego niektóre rozporządzenia (Dz. Urz. WE L 160 z 26.06.1999, str. 80, z późn. zm.; Dz. Urz. UE Polskie wydanie specjalne, rozdz. 3, t. 25, str. 391, z późn. zm.); 2. łączna powierzchnia posiadanych przez niego działek rolnych w rozumieniu przepisów o krajowym systemie ewidencji producentów, ewidencji gospodarstw rolnych oraz ewidencji wniosków o przyznanie płatności, zwanych dalej "działkami rolnymi", lub ich części, położonych na obszarach górskich i innych obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania, zwanych dalej "obszarami ONW", na których jest prowadzona działalność rolnicza w rozumieniu art. 2 lit. c Rozporządzenia Rady (WE) nr 73/2009, wynosi co najmniej 1 ha; 3. położone na obszarach ONW powierzchnie działek rolnych lub ich części, będących w jego posiadaniu, wynoszą nie więcej niż 300 ha; 4. został mu nadany numer identyfikacyjny w trybie przepisów o krajowym systemie ewidencji producentów, ewidencji gospodarstw rolnych oraz ewidencji wniosków o przyznanie płatności, zwany dalej "numerem identyfikacyjnym"; 5. przestrzegane są wymogi i normy określone w przepisach o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego, zgodnie z przepisami art. 50a i art. 51 rozporządzenia Rady (WE) nr 1698/2005 z dnia 20 września 2005 r. w sprawie wsparcia rozwoju obszarów wiejskich przez Europejski Fundusz Rolny na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich (EFRROW) (Dz. Urz. UE L 277 z 21.10.2005, str. 1, z późn. zm.). Podkreślić trzeba, że dofinansowanie jest uzależnione od łącznego spełnienia przez producenta rolnego wszystkich wymienionych w § 2 przesłanek ustawowych, a rozstrzygnięcie w tej sprawie winno być poprzedzone przeprowadzeniem postępowania, które cechuje wnikliwość i rzetelność. Powtórzyć w tym momencie należy, że postępowanie wyjaśniające winno być ponadto przeprowadzone zgodnie z ogólnymi regułami postępowania administracyjnego, w tym w szczególności zgodnie z zasadą prawdy obiektywnej wyrażoną w art. 7 kpa, stosownie do której organ administracyjny winien dokonać ustaleń zgodnie z rzeczywistym stanem rzeczy. W tym celu organ winien określić zakres postępowania wyjaśniającego oraz środki dowodowe niezbędne dla należytego ustalenia stanu rzeczy. Rozwinięciem powyższej zasady jest art. 77 § 1 Kpa, stosownie do którego organ jest obowiązany zebrać i w sposób wyczerpujący rozpatrzyć cały materiał dowodowy. Wyczerpujące rozpatrzenie materiału dowodowego wymaga zaś przeprowadzenia oceny wartości dowodowej każdego dowodu, jak również wskazania, na podstawie jakich dowodów organ poczynił ustalenia faktyczne oraz przyczyn, dla których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej. Poczynione ustalenia oraz przeprowadzona ocena materiału dowodowego winna przy tym znajdować pełne odzwierciedlenie w treści decyzji administracyjnej (art. 107 § 3 Kpa). Zasada prawdy obiektywnej ma fundamentalne znaczenie dla przeprowadzenia prawidłowego postępowania administracyjnego i pozwala dokonać subsumcji faktów uznanych za udowodnione pod właściwą normę prawną, a w konsekwencji ustalenie skutków prawnych tych faktów. Zasada ta nie daje organowi prawa do swobodnej oceny dowodów według dowolnych kryteriów, swoją ocenę organy administracji winny oprzeć o przekonywujące podstawy i dać temu wyraz w uzasadnieniu decyzji. Z przepisów art. 7 i 77 § 1 Kpa jasno wynika, że organ winien postępowanie dowodowe oprzeć na zasadzie oficjalności, a to oznacza, iż zarówno Kierownik BP ARiMR, jak i Dyrektor LOR ARiMR z urzędu winni przeprowadzić dowody służące ustaleniu stanu faktycznego sprawy (zob. m. in. NSA z 29 września 1997 roku, sygn. I SA/Wr 700/97; B. Adamiak, J. Borowiak, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Warszawa 2006, s. 404-405). Mając na uwadze stanowisko Skarżącego oraz treść art. 107 Kpa, decyzje organów administracji powinny zawierać szczegółowe uzasadnienie faktyczne w zakresie spełnienia bądź też nie przez Stronę wymogów przyznania płatności ONW. Podkreślić trzeba, że uzasadnienie faktyczne powinno zawierać wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów na których się oparł, jak również przyczyny z powodu, których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej. Zaś materiał dowodowy w niniejszej sprawie winien być zgromadzony w sposób wyczerpujący i kompleksowy, co więcej winien jasno i bez żadnych wątpliwości dowodzić temu co organ w zaskarżonej decyzji przedstawił. Tymczasem, w ocenie Sądu, zgromadzony w niniejszej sprawie materiał dowodowy, w/w wymogów w żadnym razie nie spełnia. Po pierwsze, brak jest w przedstawionych Sądowi aktach administracyjnych jakichkolwiek dokumentów (ewidencji, ortofotomap bądź innych dokumentów kartograficznych) identyfikujących działkę rolną o nr ewid. [...] (oznaczoną w niniejszej sprawie symbolem B). Po drugie, na co należy zwrócić także szczególną uwagę, przedłożona Sądowi dokumentacja w postaci ortofotomap określających pozostałe działki jest bardzo nieczytelna i niejasna, w szczególności dotyczy to działki o nr ewid. [...], ale także działek o nr ewid. [...] czy [...]. Nie zostało również w żadnej sposób wyjaśnione przez organ, zarówno I instancji, jak i organ odwoławczy, skąd pochodzą przedłożone wydruki cyfrowe ortofotomap, kto, kiedy i w jaki sposób wydruki te wykonał, na jakim etapie postępowania zostały one zaliczone w skład materiału dowodowego, jak również czy Skarżący miał możliwość zapoznania się z ich obrazami. Zastrzeżenia Sądu budzi także sama decyzja Dyrektora OR ARiMR, która w żadnym razie nie jest zgodna z ustawowym wzorcem i w żadnym razie nie realizuje modelu uzasadnienia nakazanego przez ustawodawcę. Zastrzeżenia budzą, w szczególności umotywowania rozstrzygnięcia w zakresie samego ustalenia powierzchni działek rolnych o symbolach A, B, C i D, jak również E i F polegającego na ich pomniejszeniu przez organy obu instancji o 27,56% w stosunku do powierzchni zadeklarowanej we wniosku przez samego Skarżącego. Co prawda, organ odwoławczy podzielając ustalenia organu I instancji w kwestii prawidłowego ustalenia powierzchni działek rolnych, którym przyznano dofinansowanie wskazał, że ich pomniejszenia dokonano na podstawie wskazań ortofotomapy. Szczegółowo wyjaśnił przy tym, że ortofotomapa jest kartometrycznym, tonalnym obrazem terenu powstałym w wyniku przetworzenia zdjęcia lotniczego na obraz, odpowiadający rzutowi ortogonalnemu na powierzchnie odniesienia, przedstawiony w odpowiednim odwzorowaniu i kroju arkuszowym, uzupełniony informacjami kreskowymi, nazwami, symbolami, siatką i opisem współrzędnych oraz informacjami pozaramkowymi. Organ II instancji motywując miarodajność takiego dowodu powoływał się w szczegółowości na to, że obliczenia dokonywane na jej podstawie są precyzyjne, gdyż mapa wiernie przedstawia stan pokrycia terenu. Wynika to stąd, iż ortofotomapa jest przetworzonym zdjęciem lotniczym, poddanym korekcji geometrycznej. Jakkolwiek, opieranie się przez organ na wymienionym środku dowodowym jest co do zasady prawidłowe i zasadne, to z całą mocą należy stwierdzić, że dowód taki bez wątpienia powinien znajdować się w aktach sprawy, co więcej winien on być czytelny i jasny do zrozumienia. W niniejszej sprawie, dopiero z argumentacji zawartej w odpowiedzi na skargę wynika, że dofinansowanie jest uzależnione od powierzchni posiadanych gruntów rolnych, które na dzień 30 czerwca 2003 r. utrzymane były w dobrej kulturze rolnej. Jednakże nawet wtedy organ w żaden sposób nie wyjaśnił w jaki sposób ustalił, że 2,61 ha (różnica pomiędzy powierzchnią zadeklarowaną a stwierdzoną przez organ) nie były utrzymane w dobrej kulturze rolnej. Również wydruki cyfrowe ortofotomap, mimo że jak już wspomniano wcześniej nie dokumentują wszystkich wskazanych we wniosku działek, to tych gruntów, których dotyczą, w żaden sposób nie pozwalają na odpowiedź które części z nich i dlaczego pozbawione zostały dofinansowania ONW. W ocenie Sądu, na podstawie analizy akt administracyjnych nie można przyjąć, aby w okolicznościach rozpoznawanej sprawy, organy administracji publicznej w zgodzie z wymogami postępowania administracyjnego oraz wskazanych wyżej przepisów wspólnotowych, dokonały nie budzących wątpliwości ustaleń okoliczności faktycznych mających istotne znaczenia dla sprawy, w oparciu o całokształt zgromadzonego w toku prowadzonego postępowania materiału dowodowego. Ponadto, trudno jest odmówić prawdziwości twierdzeniu Skarżącego, iż działał on w zaufaniu do danych przedstawionych mu w siedzibie Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa przez jego pracowników. Jednakże, w tym miejscu należy podkreślić, iż argument ten, jakkolwiek ważny, nie mógłby stanowić samoistnej podstawy do uchylenia zaskarżonego rozstrzygnięcia. W świetle powyższego, ustalenie przez organ stanu faktycznego w oparciu o niepełny materiał dowodowy stanowi wyraźne naruszenie zasady zebrania i rozpatrzenia, w sposób wyczerpujący, materiału dowodowego, wyrażonej w art. 77 § 1 K.p.a, zaś nieprzekonywujące i odbiegające w sposób rażący od zasad ogólnych postępowania administracyjnego, przede wszystkim zasady - obowiązku wyjaśniania przesłanek zasadności rozstrzygnięcia oraz zasady pogłębiania zaufania obywateli do organów państwa i podnoszenia ich świadomości i kultury prawnej, uzasadnienie zaskarżonej decyzji, w efekcie przesądza o istotnej wadliwości zaskarżonej decyzji. Nie wystarczy bowiem, aby organ w uzasadnieniu decyzji wskazał dlaczego przyznał określone płatności rolne, ale koniecznym jest również wnikliwe i dokładne oraz przekonywujące wyjaśnienie dlaczego płatności w oznaczonym, wnioskowanym przez producenta rolnego zakresie nie przyznał. Organ winien prowadzić postępowanie w taki sposób, by z decyzji i jej uzasadnienia wynikało jasno i wyraźnie, dlaczego podjęto takie, a nie inne rozstrzygnięcie, zwłaszcza w sytuacji gdy, chociażby tylko w ocenie subiektywnej Strony nieuwzględniono jej żądania w ogóle, bądź jak ma to miejsce w przedmiotowej sprawie - uwzględniono w części. W tej sytuacji organy winny przekonać Skarżącego w uzasadnieniu swojej decyzji, że jego stanowisko zostało poważnie wzięte pod uwagę, a przyczyną rozstrzygnięcia niekorzystnego dla Strony były istotne powody (zob. m.in. wyrok SN z 16 lutego 1994 roku, sygn. III ARN 2/94 oraz WSA w Warszawie z 30 sierpnia 2006 roku, sygn. VII SA/Wa 997/06). Chodzi więc o to, by adresat decyzji był w przekonaniu, że decyzja jest słuszna i zgodna z prawem. Sąd stoi na stanowisku, iż uzasadnienie faktyczne i prawne decyzji administracyjnej stanowi jej element niezbędny, istotny z punktu widzenia zakresu zastosowania wielu norm prawnych, a co za tym idzie posiada ogromne znaczenie dla oceny praworządności działania administracji publicznej. Wobec wskazanych powyżej istotnych uchybień, kontrola prawidłowości zastosowania przepisów prawa materialnego stała się niemożliwa. Nie jest powinnością Sądu, aby wyręczać organy administracji własną oceną materiału zgromadzonego w postępowaniu administracyjnym i co jest najistotniejsze - nie mając oparcia w analizie całokształtu zgromadzonego materiału. Powyższe braki powodowały, że ustalenie organu odwoławczego, w szczególności co do działek, bez zgromadzonego w pełny i wyczerpujący sposób materiału dowodowego musi być uznane za poczynione z naruszeniem zasady swobodnej oceny dowodów. Rozstrzygnięcie takie cechuje arbitralność, co z kolei powoduje, iż nie poddaje się ono całościowej merytorycznej kontroli sądowej, ponieważ nie przekonuje zarówno Sądu jak i strony postępowania o prawidłowości wydanej w jej sprawie decyzji. Rozpatrując ponownie sprawę, organ będzie obowiązany uzupełnić akta postępowania w zgodzie z przedstawionymi wyżej wskazaniami i stosownie do treści zgromadzonych dowodów wydać ponowną decyzję, wyczerpująco motywując swe rozstrzygnięcie, zaś nowe postępowanie powinien przeprowadzić z zachowaniem zasad, którym poprzednio uchybił. Ze względu na powyższe okoliczności Sąd uznał, iż zaskarżona decyzja narusza przepisy art. 7, art. 77 § 1 i art. 107 § 3 Kpa co mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, wobec czego należało orzec o uchyleniu zaskarżonej decyzji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. Z uwagi na uwzględnienie skargi, na podstawie art. 152 P.p.s.a. Sąd określił, że zaskarżona decyzja nie może być wykonana a rozstrzygnięcie to zachowuje moc do chwili uprawomocnienia się wyroku. O kosztach postępowania orzeczono na zasadzie art. 200 w zw. z art. 205 § 2 i art. 209 cyt. ustawy oraz na podstawie § 18 ust. 1 pkt 1 lit. c Rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu (Dz.U. Nr 163, poz. 1348 ze zm.). Sędzia WSA Sędzia WSA Sędzia WSA Alina Rzepecka Krystyna Skowrońska-Pastuszko Joanna Wierchowicz