I SA/Go 53/22

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Dariusz Skupień Sędziowie Sędzia WSA Anna Juszczyk – Wiśniewska Sędzia WSA Zbigniew Kruszewski (spr.) po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 7 kwietnia 2022 r. sprawy ze skargi R spółki z ograniczoną odpowiedzialnością na decyzję Dyrektora Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie uchylenia, po wznowieniu postępowania, decyzji ostatecznej oraz przyznania płatności dla obszarów z ograniczeniami naturalnymi lub innymi szczególnymi ograniczeniami (ONW) na rok 2019 oddala skargę w całości. Decyzją z [...] października 2021 r. nr [...] Dyrektor Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa utrzymał w mocy decyzję Kierownika Biura Powiatowego ARiMR z dnia [...] lipca 2021 r. o uchyleniu, po wznowieniu postępowania, decyzji ostatecznej z [...] lutego 2020 r. oraz przyznania płatności dla obszarów z ograniczeniami naturalnymi lub innymi szczególnymi ograniczeniami na rok 2019 (dalej: płatność ONW) w niższej kwocie. Z uzasadnień ww. decyzji oraz wynikał następujący stan sprawy: Skarżąca na 2019 r. domagała się przyznania płatności ONW do gruntów o łącznej powierzchni 76,33 ha. Obszar ten obejmował działki o nr. ewid.: [...] (0,52 ha), [...] (30,39 ha), [...] (6,13 ha) i [...] (39,29 ha). Organ I instancji decyzją z [...] lutego 2020 r. przyznał skarżącej żądaną płatność w kwocie 11.550 zł do powierzchni 75 ha, stanowiącej maksymalny obszar wynikający z § 3 ust. 4 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 13 marca 2015 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy finansowej w ramach działania "Płatności dla obszarów z ograniczeniami naturalnymi lub innymi szczególnymi ograniczeniami" objętego Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2014-2020 (Dz. U. z 2015 r. poz. 364 ze zm. - dalej: rozporządzenie ONW). Następnie, w toku odrębnego postępowania w sprawie płatności suszowej, w dniach 11 sierpnia 2020 r. i 26 sierpnia 2020 r. w gospodarstwie skarżącej odbyły się oględziny działek referencyjnych w ramach ustalenia maksymalnego kwalifikowanego obszaru (dalej: MKO). Przeprowadzona kontrola wykazała, że powierzchnia użytkowana rolniczo była niższa od deklarowanej. Następnie Kierownik Biura Powiatowego wznowił postępowanie administracyjne w sprawie zakończonej decyzją ostateczną z dnia [...] lutego 2020 r., uznając, że zachodzi przesłanka wznowienia określona w art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a. Następnie wymienioną na wstępie decyzją z [...] lipca 2021 r. Kierownik Biura Powiatowego uchylił własną decyzję z [...] lutego 2020 r. i przyznał płatność w kwocie 7.780 zł wynikającej z pomniejszenia płatności o 2.261,49 zł ze względu na stwierdzone nieprawidłowości. Wskazał, że w trakcie kontroli administracyjnej powierzchnie działek rolnych ustalono różnicę pomiędzy powierzchnią zadeklarowaną kwalifikowaną (75 ha), a powierzchnią kwalifikującą się do płatności ONW (65,21 ha) wynoszącą 10,88 ha. Tym samym przedeklarowanie powierzchni wyniosło 15,01%. Takie przedeklarowania powierzchni skutkowało pomniejszenie płatności zgodnie ze wskaźnikiem wynikającym z art. 19a ust. 1 rozporządzenia nr 640/2014. Na skutek wniesionego odwołania Dyrektor Oddziału Regionalnego decyzją z dnia [...] października 2021 r. utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. Podzielił stanowisko ustalenia organu I instancji o zajściu przesłanki wznowienia postępowania, ponieważ ustalenia dokonane na skutek kontroli na miejscu wykazały, iż część powierzchni przedmiotowych działek rolnych nie była użytkowana rolniczo w roku 2019. W konsekwencji powyższych działań w ocenie organu odwoławczego należało dokonać ponownej weryfikacji wniosku Spółki dotyczącego przyznania płatności ONW na rok 2019. Organ podkreślił, iż na każdej z kontrolowanych działek powierzchnia stwierdzona jest mniejsza niż deklaracja Spółki, oceniając ustalenia co do powierzchni poczynione w decyzji organu I instancji jako prawidłowe. Na działce rolnej znajdującej się na działce ewidencyjnej nr [...], kontrola zmierzyła powierzchnie kwalifikującą się do pomocy finansowej o areale 36,41 ha, tj. łącznie o 2,88 ha mniej niż deklaracja spółki wynosząca 39,29 ha. Organ podkreślił, iż wśród terenów wyłączonych z MKO w/w działki inspektorzy terenowi uwzględnili zarówno obszary nieużytkowane rolniczo przylegające bezpośrednio do granicy ewidencyjnej działki nr [...], ale występujące w jej granicach, jak i szereg nieużytkowanych rolniczo enklaw. Wykonana na miejscu dokumentacja fotograficzna ukazała znajdujące się w granicach ewidencyjnych działki nr [...] wieloletnie drzewa i krzaki występujące w skupiskach. Wielkość przedmiotowej roślinności zdaniem organu nakazuje stwierdzić, iż w miejscach jej występowania spółka G nie prowadziła działalności rolniczej. Okoliczność tę, mimo, że kontrola została przeprowadzona w roku 2020, rozciągnąć należy również na rok 2019, a podstawą takiego wnioskowania jest uwzględnienie czasu niezbędnego do rozwoju roślinności zobrazowanej na terenach wyłączonych z MKO. Konsekwencją ustaleń dokonanych w ramach kontroli jest wyłączenie z MKO działki nr [...] opisanych terenów zakrzaczonych i zadrzewionych. Z kolei w przypadku działki nr [...], powierzchnia trwałego użytku zielonego kwalifikująca się do pomocy ustalona w trakcie kontroli administracyjnej w oparciu o dane ustalone w trakcie kontroli na miejscu wyniosła 22,91 ha tj. o 7,48 ha niż deklarowała to spółka. Kontrola na miejscu prowadzona ujawniła obszary nieużytkowane rolniczo, jak i szereg nieużytkowanych rolniczo enklaw. Na zdjęciach wykonanych podczas wizytacji terenowej uwieczniono wieloletnie samosiejki krzaków, drzew liściastych i rozłogi wierzby szarej rozsiane po całym obszarze wyłączonym z pomocy. Skala występowania oraz wielkość samosiejek zdaniem organu pozwala uznać, iż na tej części działki w roku 2019 nie była prowadzona działalność rolnicza. Na działce [...] zmierzono powierzchnię kwalifikującą się do płatności wynoszącą 5,89 ha, podczas, gdy skarżąca we wniosku o przyznanie płatności deklarowała 6,13 ha, zaś wyłączony obszar obejmował wieloletnie skupisko zakrzaczeń. Na działce o numerze [...] przeprowadzone czynności kontrolne nie pozwoliły uznać, iż w granicach wskazanej działki (deklarowane 0,52 ha) występuje jakikolwiek obszar kwalifikujący się do MKO. Inspektorzy wykonujący kontrole na miejscu stwierdzili, iż na działce nr [...] zaniechano prowadzenia działalności rolniczej na całej jej powierzchni. Dyrektor Oddziału Regionalnego wskazał, że stwierdzony stan działki udokumentowany na zdjęciach, na których wyraźnie widać przede wszystkim rozłogi wierzby szarej - rośliny wieloletniej należącej do rodziny wierzbowatych, skupiska drzew, krzewów oraz chwastów, czyli obszary, których stan świadczy o tym, iż nie była - w świetle zasad agrotechniki i dobrej praktyki rolnicze - na tym obszarze prowadzona działalność rolnicza. Organ odwoławczy uznał więc za trafne ustalenia faktyczne oraz obliczenie kwoty należnych płatności, w tym również zmniejszenie kwoty płatności na podstawie art. 19a ust. 1 rozporządzenia nr 640/2014. Spółka, reprezentowana przez radcę prawnego K.L. – P., złożyła skargę na decyzję Dyrektora Oddziału Regionalnego, zarzucając: - naruszenie art. 74 Rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1306/2013 z dnia 17 grudnia 2013 w sprawie finansowania wspólnej polityki rolnej, zarządzania nią i monitorowania jej oraz uchylające rozporządzenia Rady (EWG) nr 352/78, (WE) nr 165/94, (WE) nr 2799/98, (WE) nr 814/2000, (WE) nr 1290/2005 i (WE) nr 485/2008 (Dz. Urz. UE L 347 z 20.12.2013 r., str. 549, ze zm.) - zwanego dalej Rozporządzeniem nr 1306/2013, poprzez błędne ustalenie powierzchni deklarowanej do płatności - naruszenie art. 19a ust. 1 Rozporządzenia delegowanego Komisji (UE) nr 640/2014 z dnia 11 marca 2014 r. uzupełniające rozporządzenie Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1306/2013 w odniesieniu do zintegrowanego systemu zarządzania i kontroli oraz warunków odmowy lub wycofania płatności oraz do kar administracyjnych mających zastosowanie do płatności bezpośrednich, wsparcia rozwoju obszarów wiejskich oraz zasady wzajemnej zgodności (Dz.U.UE.L.2014.181.48), zwane dalej Rozporządzeniem nr 640/2014, poprzez błędne obliczenia obszaru stwierdzonego. W uzasadnieniu skargi pełnomocnik Strony skarżącej wskazał, że w 2020 roku miała miejsce kontrola, która prócz stwierdzonych w zaskarżonej decyzji 65,21 ha doliczyła jeszcze kwalifikujące się 2,81 ha, a zatem powierzchnia faktycznie uprawiana powinna wynieść 68,02 ha, nie zaś 65,21 ha. Zdaniem spółki błędy w wykonanych pomiarach, a co za tym idzie niewłaściwe określenie wysokości przyznanej płatności stanowią naruszenie art. 74 rozporządzenia (UE) nr 1306/2013 oraz art. 19a ust. 1 Rozporządzenia nr 640/2014. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Wobec braku sprzeciwu skarżącej, Sąd uwzględnił wniosek organu o rozpoznanie sprawy w postępowaniu uproszczonym i wydał wyrok na posiedzeniu niejawnym, bez przeprowadzania rozprawy (art. 119 pkt 2 i art. 120 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi; Dz. U. z 2022 r. poz. 329; dalej: p.p.s.a.). Odnosząc się już do meritum sprawy, Sąd uznał, że organy ARiMR prawidłowo uznały, że w sprawie zaszły przesłanki wznowienia postępowania na podstawie art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a. Zgodnie z art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a. w sprawie zakończonej decyzją ostateczną wznawia się postępowanie, jeżeli wyjdą na jaw istotne dla sprawy nowe okoliczności faktyczne lub nowe dowody istniejące w dniu wydania decyzji, nieznane organowi, który wydał decyzję. Nową okolicznością istotną dla sprawy w rozumieniu powołanego przepisu może być tylko taki fakt, który mógłby mieć wpływ na odmienne rozstrzygnięcie sprawy, czyli mógł spowodować, że we wznowionym postępowaniu zapadłaby co do swej istoty decyzja odmienna od rozstrzygnięcia dotychczasowego. Okoliczności te muszą więc być prawotwórcze, z punktu widzenia znajdującego zastosowanie w sprawie przepisu prawa materialnego. Przez pojęcie nowych okoliczności faktycznych lub nowych dowodów, o których mowa w art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a., należy rozumieć okoliczności lub dowody nowo odkryte, dotyczące przedmiotu sprawy i mające znaczenie prawne, istniejące w dniu wydania decyzji ostatecznej, lecz nieznane organowi, który wydał decyzję. W ocenie Sądu organy ARiMR zasadnie uznały, że nową nieznaną organowi i istotną dla rozstrzygnięcia okolicznością faktyczną był fakt zawyżenia przez skarżącą powierzchni kwalifikującej się do płatności, ponieważ rzutowało to na wymiar należnych skarżącej płatności, a zatem fakt taki ma znaczenie prawne. Wynika to z brzmienia § 3 ust. 1 rozporządzenia ONW, w myśl którego: " Wysokość płatności ONW w danym roku kalendarzowym ustala się jako iloczyn stawek płatności na 1 ha użytków rolnych i powierzchni użytków rolnych, do których przysługuje płatność ONW, po uwzględnieniu zmniejszeń lub wykluczeń wynikających ze stwierdzonych nieprawidłowości lub niezgodności.". Zgodnie zaś z § 3 ust. 2 rozporządzenia ONW, zgodnie z którym: "Przy ustalaniu wysokości płatności ONW uwzględnia się powierzchnię działek rolnych, nie większą jednak niż maksymalny kwalifikowalny obszar, o którym mowa w art. 5 ust. 2 lit. b rozporządzenia nr 640/2014, określony w systemie identyfikacji działek rolnych, o którym mowa w przepisach o krajowym systemie ewidencji producentów, ewidencji gospodarstw rolnych oraz ewidencji wniosków o przyznanie płatności." Spór w sprawie dotyczył w istocie jednak nie samych zasad przyznawania płatności, a kluczowego dla rozstrzygnięcia ustalenia o powierzchni kwalifikującej się do płatności, a ściśle tego, czy Istota sporu w niniejszej sprawie sprowadza się do oceny przez Sąd, czy organy prawidłowo uznały, że powierzchnia kwalifikująca się płatności jest mniejsza od tego deklarowanej przez skarżącą łącznie o 9,79 ha. W ocenie Sądu, za podstawę ustalenia o zawyżeniu we wniosku powierzchni gruntów kwalifikujących się do płatności, organy ARiMR prawidłowo przyjęły dowód z protokołu oględzin działek referencyjnych z dnia [...] września 2020 r. oraz z dokumentacji fotograficznej obrazującej stan działek. Zdaniem Sądu organ odwoławczy w zaskarżonej decyzji należycie, drobiazgowo i. wyczerpująco ocenił te dowody. Nie ograniczył się przy tym do powielenia ustaleń kontrolujących, lecz poddał je weryfikacji, a płynące z niej wnioski wyczerpująco zreferował. Swe spostrzeżenia dotyczące każdej z działek odniósł do konkretnych zdjęć wykonanych w trakcie kontroli na miejscu. Tym samym organ wykazał, że obszar działek rolnych, który można zakwalifikować do płatności ONW na rok 2019 był mniejszy o 9,79 ha niż deklarowany przez skarżącą. Ustalenia ległe u podstaw zaskarżonej decyzji nie naruszają zasad oceny dowodów wynikających z art. 77 i 80 k.p.a., zaś przyjęcie za podstawę ustaleń dowodu z protokołu oględzin działek sporządzonego na potrzeby innego postępowania znajduje podstawę prawną w art. 75 § 1 k.p.a. Wskazać należy, że organ prowadzący postępowanie administracyjne nie jest związany zasadą bezpośredniości rozumianą jako obowiązek oparcia, przez orzekający w sprawie sąd, ustaleń faktycznych na bezpośrednio przeprowadzonych dowodach i może oprzeć swoje rozstrzygnięcie na dowodach utrwalonych przez inny organ procesowy w innym postępowaniu (wyrok WSA w Poznaniu z 29 listopada 2017 r. II SA/Po 778/17). W ocenie Sądu organ niewadliwie ustalił, że na działce rolnej "A1", znajdującej się na działce ewidencyjnej nr [...], areał kwalifikujący się do pomocy finansowej o wielkości 36,41 ha, co stanowi o 2,88 ha mniej niż deklaracja spółki. Na podstawie dokumentacji fotograficznej organ ustalił, że w granicach ewidencyjnych działki nr [...] znajdują się wieloletnie drzewa i krzaki występujące w skupiskach. Nie ma przy tym podstaw do kwestionowania stwierdzenia, że wielkość przedmiotowej roślinności nakazuje stwierdzić, iż w miejscach jej występowania spółka nie prowadziła działalności rolniczej również w roku 2019. Z kolei w zakresie działki nr [...] (działki rolnej "B3") powierzchnia trwałego użytku zielonego kwalifikująca się do pomocy ustalona w oparciu o dane ustalone w trakcie kontroli na miejscu wyniosła 22,91 ha tj. o 7,48 ha mniej niż deklaracja spółki. Na zdjęciach wykonanych podczas wizytacji terenowej - jak ustalił organ odwoławczy, a czego skarżąca nie podważyła - zostały zobrazowane wieloletnie (biorąc pod uwagę ich kilkudziesięciocentymetrową wielkość) samosiejki krzaków, drzew liściastych i rozłogi wierzby szarej rozsiane po całym obszarze wyłączonym z pomocy. Również w tym przypadku Sąd nie znalazł uzasadnienia do kwestionowania wniosku organu, iż skala występowania oraz wielkość samosiejek nie pozwalała uznać, iż na tej części działki w roku 2019 była prowadzona działalność rolnicza. Na działce o numerze [...] inspektorzy wykonujący kontrole na miejscu stwierdzili, iż na działce nr [...] zaniechano prowadzenia działalności rolniczej na całej jej powierzchni. Również tego ustalenia skarżąca nie zakwestionowała. Podobnie ocenić należy ustalenia dotyczące działki nr [...], gdzie stwierdzono obszar kwalifikujący się do płatności o 0,24 mniejszy od deklarowanego. W każdym z tych przypadków organ wskazał dlaczego ustalenia poczynione w 2020 roku należy odnieść również do stanu działek istniejącego w roku 2019. Sąd nie znajduje również podstaw do podważenia stwierdzeń organu odwoławczego, że części działek, które zostały wyłączone z MKO nie można uznać za grunty ugorowane. Stąd za zasadne uznał Sąd stwierdzenie, iż na zakwestionowanych obszarach nie mogła być w 2019 roku prowadzona działalność rolnicza, o której mowa w § 2 ust. 1 pkt 2 Rozporządzenia ONW w zw. z regulacją określoną w art. 4 ust. 1 ppkt (ii) (iii) Rozporządzenia nr 1307/2013. Jak trafnie stwierdzono w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, wskazywana wyżej działalność rolnicza oznacza (ii) utrzymywanie użytków rolnych w stanie, dzięki któremu nadają się one do wypasu lub uprawy bez konieczności podejmowania działań przygotowawczych wykraczających poza zwykłe metody rolniczej zwykły sprzęt rolniczy, w oparciu o kryteria określone przez państwa członkowskie na podstawie ram ustanowionych przez Komisję, lub (iii) prowadzenie działań minimalnych, określanych przez państwa członkowskie, na użytkach rolnych utrzymujących się naturalnie w stanie nadającym się do wypasu lub uprawy (art. 4 ust. 1 lit. c Rozporządzenia 1307/2013). O czym już była mowa przy ustalaniu wysokości płatności uwzględnia się powierzchnię działek rolnych, nie większą jednak niż MKO, o którym mowa w art. 5 ust. 2. lit. b Rozporządzenia nr 640/2014, określony w systemie identyfikacji działek rolnych, o którym mowa w przepisach o krajowym systemie ewidencji producentów, ewidencji gospodarstw rolnych oraz ewidencji wniosków o przyznanie płatności. (§ 3 ust. 2 Rozporządzenia ONW) Jak również zasadnie uznał organ, uwzględniając zawartą w art. 4 ust. 1 lit. c Rozporządzenia 1307/2013 definicję działalności rolniczej, przyjąć należy, iż obszary zadrzewione zakrzaczone - występujące w granicach danej działki - są obszarami, na których nie ma możliwości prowadzenia działalności rolniczej, a co za tym idzie, nie można ich włączyć do obszaru MKO poszczególnych działek. Działalność rolnicza - to działalność oznaczająca produkcję, hodowlę lub uprawę produktów rolnych (w tym zbiory, dojenie, hodowla zwierząt oraz utrzymywanie zwierząt do celów gospodarskich) lub utrzymywanie użytków rolnych w stanie, dzięki któremu nadają się one do wypasu lub uprawy, poprzez obowiązkowe wykonanie co najmniej jednego zabiegu agrotechnicznego polegającego na usunięciu lub zniszczeniu niepożądanej roślinności, w terminie do dnia (...) roku, w którym został złożony wniosek o przyznanie płatności bezpośrednich. Wskazać też należy, że z art. 32 ust. 1-4 rozporządzenia 1307/2013 wynika, że za hektar kwalifikujący się do płatności uznaje wszelkie użytki wykorzystywane do prowadzenia działalności rolniczej lub utrzymywane w stanie, dzięki któremu nadają się one do wypasu lub uprawy poprzez obowiązkowe wykonanie zabiegu agrotechnicznego polegającego na usunięciu lub zniszczeniu niepożądanej roślinności. Odnosząc się do zarzutów skargi Sąd stwierdza, że organ prawidłowo ustalił powierzchnię deklarowaną do płatności oraz prawidłowo obliczył obszar powierzchni działek kwalifikujący się do płatności. Wobec zawyżenia powierzchni kwalifikującej się do płatności ONW, organy prawidłowo zastosowały art. 19a ust. 1 akapit pierwszy Rozporządzenia nr 640/2014, który stanowi, iż jeżeli w odniesieniu do danej grupy upraw, o której mowa w art. 17 ust. 1, obszar zgłoszony do celów jakichkolwiek systemów pomocy obszarowej lub środków wsparcia obszarowego przekracza obszar zatwierdzony zgodnie z art. 18, pomoc oblicza się na podstawie obszaru zatwierdzonego, pomniejszonego o dwukrotność stwierdzonej różnicy, jeśli różnica ta wynosi więcej niż 3 % lub dwa hektary, ale nie więcej niż 20% obszaru zatwierdzonego. Nie znajduje również potwierdzenia twierdzenie skarżącej o pominięciu przez organy ARiMR dodatkowo stwierdzonej powierzchni 2,81 ha kwalifikującej się do płatności. Dowody z zawartego w aktach protokołu oględzin nie potwierdzają wadliwego ustalenia powierzchni. Skarżąca nie wskazuje zresztą na wadliwość obliczeń organu czy też niepełnowartościowość dowodu z protokołu oględzin oraz dokumentacji fotograficznej. Na potwierdzenie swojego zarzutu nie odwołuje się także do innego konkretnego dowodu, ograniczając się do stwierdzenia, że "kontrola (...) doliczyła się jeszcze kwalifikujące się 2,81 ha", co bez podania źródła takich wniosków uniemożliwia Sądowi rzeczowe odniesienie się do twierdzeń strony. Wobec powyższego, na podstawie art. 151 p.p.s.a. Sąd orzekł jak w sentencji.