I SA/Go 54/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Alina Rzepecka Sędziowie Sędzia WSA Anna Juszczyk - Wiśniewska Asesor WSA Zbigniew Kruszewski (spr.) Protokolant Starszy sekretarz sądowy Alicja Rakiej po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 31 maja 2019 r. sprawy ze skargi R.B. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...]r. nr [...] w przedmiocie opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi za 2016 i 2017 rok uchyla zaskarżoną decyzję w całości. Decyzją z [...] października 2018 r. nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze (SKO, organ odwoławczy, organ II instancji) orzekło o utrzymaniu w mocy decyzji Zarządu Związku Międzygminnego [...] (dalej: ZZM, organ I instancji) z [...] lipca 2018 r. nr [...], którą określono R.B. (dalej: Skarżący) i E.B. (dalej: uczestniczka postępowania) wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi w kwocie 170,00 zł za 2016 r. oraz w kwocie 210,00 za 2017 r. od domku letniskowego lub innej nieruchomości wykorzystywanej na cele rekreacyjno – wypoczynkowe. Z akt postępowania administracyjnego wynika następujący stan sprawy. Dnia 30 lipca 2013 r. Skarżący złożył deklarację o wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi pochodzącymi z nieruchomości położonej w [...], a stanowiącej własność Skarżącego i Uczestniczki postepowania. Zadeklarował iż, odpady będą zbierane w sposób selektywny, składając deklarację jak dla nieruchomości zamieszkałej. ZZM powziąwszy wątpliwość co do rzeczywistego sposobu wykorzystywania nieruchomości, przeprowadził postępowanie administracyjne, a następnie wydał - jako organ uprawniony zgodnie z art. 6q ust. 1 ustawy z 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (Dz. U. z 2018 r. poz. 1454 ze zm. - dalej: u.c.p.g.) - decyzję, określającą wysokość opłaty za gospodarowanie odpadami, odmienną niż wynikająca z deklaracji Skarżącego. Ustalił bowiem, że nieruchomość nie jest zamieszkana, a Skarżący wykorzystują ją jedynie przez część roku i to na cele rekreacyjno – wypoczynkowe. Stwierdził, że właściciele nieruchomości o charakterze letniskowym zobowiązani są do gromadzenia odpadów komunalnych i uiszczania opłat za odbiór i zagospodarowanie odpadów komunalnych w latach 2016 i 2017. Związek Międzygminny ocenił, że w przypadku nieruchomości, dla której składali deklaracje Skarżący, deklaracja powinna być złożona jak dla nieruchomości o charakterze letniskowym i powinna być uiszczana roczna opata ryczałtowa ze względu na charakterze nieruchomości. Taki charakter nieruchomości potwierdzić miały - zdaniem ZZM - oględziny nieruchomości oraz fakt, iż Skarżący odbierał kierowaną dla siebie korespondencję pod adresem zamieszkania w [...]. Dalej organ ocenił jako będącą bez znaczenia dla sprawy okoliczność, czy Skarżący w miesiącach letnich (a nawet dłużej) przebywa tam na stałe. Wskazał również, że nie kwestionuje, iż w dokumentach jest to budynek mieszkalny, lecz przekonany jest, że nieruchomość jest wykorzystywana w celach rekreacyjno – wypoczynkowych. Dalej wywiódł, że z faktu, że nieruchomość jest przystosowana do zamieszkania i takie przeznaczenie wynika z dokumentów nie przesądza, że nie jest wykorzystywana na cele rekreacyjne i tym samym podlega opłacie ryczałtowej. Związek Międzygminny wskazał, że ocenie podlega faktyczne wykorzystanie nieruchomości w danym okresie. Jednocześnie wyjaśnił, że właściciel nieruchomości, który zamieszkuje w domku letniskowym przez większą część roku, zobowiązany jest do złożenia deklaracji jak dla nieruchomości niezamieszkałej, na której powstają odpady komunalne (np. w marcu) – deklarując stosowne objętości pojemników, a następnie powinien złożyć (w dogodnym dla siebie momencie, wtedy kiedy przestaje użytkować nieruchomość) deklarację zerową (np. w listopadzie). W takim przypadku opłata obowiązuje przez 9 miesięcy i zależy tylko i wyłącznie od korzystania z nieruchomości. Mając na uwadze całokształt okoliczności sprawy, Związek Międzygminny naliczył opłatę ryczałtową za gospodarowanie odpadami komunalnymi zgodnie z podjętą uchwałą nr [...] Zgromadzenia Związku z [...] marca 2015 r. i uchwałą nr [...] z [...] sierpnia 2016 r. w sprawie ustalenia ryczałtowej stawki opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi dla nieruchomości, na których znajdują się domki letniskowe lub inne nieruchomości wykorzystywane na cele rekreacyjno – wypoczynkowe wykorzystywane jedynie przez część roku. Po rozpatrzeniu wniesionego przez małżonków R. i E. B. odwołania SKO, wymienioną na wstępie decyzją z [...] października 2018 r., utrzymało w mocy decyzję Związku Międzygminnego. W uzasadnieniu wydanej decyzji po omówieniu obowiązującego stanu prawnego w zakresie ponoszenia opłat za gospodarowanie odpadami komunalnymi, SKO stwierdziło, że odwołanie nie zasługiwało na uwzględnienie. Zdaniem organu odwoławczego oględziny nieruchomości potwierdziły, że nieruchomość była wykorzystywana sezonowo, a kwalifikacja prawnobudowlana budynku nie przesądzała, że był on wykorzystywany w celach mieszkalnych. Skarżący nie zgodził się z decyzją SKO i, pismem z [...] grudnia 2018 r. wniósł od niej skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wlkp. Zarzucił w niej naruszenie przepisów u.c.p.g. poprzez wadliwe określenie stawek opłat rocznych za 2016 i 2017 rok. Uzasadniając skargę, stwierdził, że nie przeprowadzono oględzin nieruchomości, ponieważ przedstawiciele ZZM obejrzeli ją i sfotografowali wyłącznie od frontu pod nieobecność Skarżącego oraz, że ZZM usiłował na nim wymusić zmianę deklaracji w sprawie odbioru odpadów, czego on nie uczyni, ponieważ tam mieszka. W odpowiedzi na skargę SKO podtrzymało swoje dotychczasowe stanowisko w sprawie i wniosło o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Na podstawie art.1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2017 r., poz. 2188 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości między innymi poprzez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym zasadą jest, że kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Z kolei stosownie do art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2018 r. poz. 1302 ze zm.- powoływanej dalej jako "p.p.s.a.") Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a, który dotyczy interpretacji podatkowych i który nie ma zastosowania w niniejszej sprawie. Rozpoznając sprawę w tak zakreślonych granicach kognicji Sąd uznał, iż zaskarżona decyzja zapadła z naruszeniem przepisów prawa procesowego, które mogło mieć wpływ treść rozstrzygnięcia. Zaskarżoną decyzją SKO utrzymało w mocy decyzję Związku Międzygminnego, którą z kolei określono opłatę z tytułu gospodarowania odpadami komunalnymi dla ich nieruchomości położonej w [...] wobec przyjęcia, iż jej właściciele winni byli ponosić opłatę właściwą dla nieruchomości na których znajdują się domki letniskowe oraz dla innych nieruchomości wykorzystywanych na cele rekreacyjno - wypoczynkowe, odmawiając im prawa do korygowania deklaracji poprzez wskazywanie, iż nieruchomość jest zamieszkiwana przez 2 osoby. Nie przesądząjąc, iż stanowisko SKO jest błędne, musi być one jednak uznane przynajmniej za przedwczesne, a już z pewnością za niewystarczająco umotywowane. Początkowo jednak należy uznać, iż ZZM przysługiwało, co do zasady, prawo do wydania decyzji określającej opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi. Podstawę prawną po temu zawierał art. 6o ust. 1 u.c.p.g. stanowiący, iż kompetencja taka przysługuje w przypadku uzasadnionych wątpliwości co do danych zawartych w deklaracji, zaś art. 6q ust. 1 u.c.p.g. przyznawał ją zarządowi związku międzygminnego. Odnosząc się już do meritum rozstrzygnięcia należy uznać, że organy oparły swoje rozstrzygnięcia o treść § 1 lit. a) uchwały Zgromadzenia Związku Międzygminnego [...] Nr [...] z [...] sierpnia 2016 r. w sprawie ustalenia ryczałtowej stawki opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi dla nieruchomości, na których znajdują się domki letniskowe lub inne nieruchomości wykorzystywane na cele rekreacyjno - wypoczynkowe, wykorzystywane jedynie przez część roku (Dz. Urz. Woj. z 2016 r. poz. 1740) oraz § 1 ust. 1 lit. a) poprzedzającej ją uchwały z [...] marca 2015 r. nr [...] o tym samym tytule, które wprawdzie w innych wysokościach lecz określały stawki opłaty dla nieruchomości, na których znajdują się domki letniskowe lub inne nieruchomości wykorzystywane na cele rekreacyjno - wypoczynkowe. Podobieństwo treściowe co do określenia przedmiotu tzn. zdefiniowania cech nieruchomości, dla których określały opłatę, uzasadnia wspólną wykładnię obu tych przepisów. Oba przepisy zgodnie rozróżniają: (a) nieruchomości na których znajdują się domki letniskowe, (b) inne nieruchomości. W obu wszakże przypadkach, obok wyróżniających kryteriów przedmiotowych (nieruchomość z domkiem, inna nieruchomość), relewantną cechą, stanowiącą przesłankę zastosowania opłaty, jest ich wykorzystywanie na cele rekreacyjno - wypoczynkowe w okresie od 1 maja do 30 września, co stanowi kryterium funkcjonalne odnoszące się do sposobu i okresu używania nieruchomości. Należy przy tym uznać, iż oba te kryteria muszą zostać spełnione łącznie. Nie można bowiem uznać, iż kryterium funkcjonalne odnosi się wyłącznie do "innych" nieruchomości", czyli takich, które nie są gruntami na których znajdują się domki letniskowe, ponieważ wówczas zbędne w treści przepisu byłoby słowo "inne". Z powyższego wynika, iż dla oceny czy winna zostać określona opłata w wysokości ustalanej ww. uchwałami, obowiązkiem organu było niewątpliwe stwierdzenie, czy w przypadku nieruchomości spełnione jest jedno z kryteriów przedmiotowych oraz ustalenie, czy spełnione jest kryterium funkcjonalne. Organy w swych decyzjach przyjęły, iż nieruchomość skarżących stanowi nieruchomość zabudowaną budynkiem letniskowym i jest wykorzystywana na cele rekreacyjno - wypoczynkowe przez cześć roku. Oceniając taką kwalifikację stwierdzić należy, że zasadnie przyjęto, że o tym czy dany budynek można zakwalifikować jako dom letniskowy nie przesądzają - jakby tego chcieli Skarżący - jego cechy techniczne, lecz sposób wykorzystania, na co wskazuje właśnie użycie w przepisach uchwał wyrażenia "używanych do celów rekreacyjno - wypoczynkowych". Tym niemniej już samo ustalenie, że nieruchomość Skarżącego takim celom służyła, podobnie jak ustalenie o wyłącznie sezonowym wykorzystywaniu nieruchomości, było - w świetle zgromadzonego materiału dowodowego - nieuzasadnione. Po pierwsze bowiem, brak w świetle zgromadzonego materiału dowodowego jakiegokolwiek potwierdzenia wyłącznie sezonowego wykorzystywania nieruchomości. Odnosząc się natomiast do ustalenia o wykorzystywaniu spornej nieruchomości w celach rekreacyjno - wypoczynkowych, Sąd wskazuje, iż ustalenie takie w świetle zgromadzonych dowodów oraz uzasadnienia takiej konkluzji w decyzjach organów obu instancji, musi być uznane za arbitralne. W tym kontekście należy wskazać, iż odesłanie do przepisów Ordynacji podatkowej (art. 6q ust. 1 u.c.p.g.) narzuca organom stosowanie wszystkich przepisów tego aktu prawnego - w tym: dotyczących zasad postepowania (zawartych w Dziale IV). Organy przede wszystkim związane są zasadą prawdy obiektywnej która nakłada na nie obowiązek podejmowania wszelkich niezbędnych działań w celu dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz załatwienia sprawy w postępowaniu (art. 122 o.p.) zasadą swobodnej oceny materiału dowodowego nakazującą ocenę na podstawie całego materiału dowodowego czy dana okoliczność została udowodniona (art. 191 o.p.). Organy winny jednocześnie, zgodnie z zasadą przekonywania (art. 124 o.p.), sporządzić formalnie zupełne (art. 210 § 4 o.p.) oraz zawierające wyczerpujące i przekonujące uzasadnienie faktyczne i prawne wskazujące na przesłanki jakimi kierowały się wydając określonej treści rozstrzygnięcie. Organy, ustalenie o tym, iż nieruchomość jest wykorzystywana w celach rekreacyjno - wypoczynkowych oparły o dowód z jej oględzin. Wedle treści protokołu z [...] maja 2018 r., którym dowód ten utrwalono, oględziny ograniczyły się do stwierdzenia, iż na "na terenie ogrodzonej działki znajduje się murowany budynek wykorzystywany w celach rekreacyjno - wypoczynkowych" (k. 42 akt adm.). Taka kwalifikacja wykracza jednak poza zakres czynności podejmowanych w toku oględzin. Wskazuje się bowiem, iż oględziny to oglądanie, obejrzenie kogoś, czegoś, lustracja, przegląd. Polegają one na bezpośrednim zbadaniu osoby, nieruchomości, miejsca bądź rzeczy ruchomej przez właściwy organ podatkowy, w celu dokonania spostrzeżeń mających znaczenie dla ustalenia stanu faktycznego w sprawie (P. Pietrasz [w:] Ordynacja podatkowa. Komentarz aktualizowany, LEX/el. 2019, uwagi do art. 198). Zasadniczym celem oględzin jest więc odnotowanie cech fizycznych i właściwości przedmiotu, nie zaś formułowanie ustaleń faktycznych, a tym bardziej czynienie prawnej kwalifikacji poczynionych w toku oględzin spostrzeżeń. Te bowiem pozostają domeną organu na etapie rozstrzygnięcia sprawy. Tym samym niepoparte żadną konkretną obserwacją stwierdzenie, iż dom jest wykorzystywany w celach rekreacyjno - wypoczynkowych nie mogło zostać uznane za dopuszczalne ani za miarodajne i nie mogło stanowić podstawy oparcia o nie ustaleń faktycznych. Należy też wskazać, iż spostrzeżenie to za podstawę swych rozstrzygnięć organy przyjęły bezrefleksyjnie. W toku postępowania nie uzyskano również żadnego innego dowodu służącego zbadaniu sposobu oraz celu wykorzystywania nieruchomości. W szczególności nie przesłuchano Skarżących, a ograniczono się wyłącznie do wezwania ich do złożenia wyjaśnień dotyczących: tytułu prawnego do nieruchomości i przyczyn niezłożenia deklaracji o oczekiwanej przez organ treści. Argumentowano jednocześnie - na potwierdzenie niezamieszkiwania przez Skarżącego na spornej nieruchomości - że nie przedłożył on dowodów potwierdzających wywóz nieczystości płynnych oraz, że odbiera kierowaną do niego korespondencję w [...]. Żaden z tych wniosków nie stanowi jednak wystarczającego uzasadnienia dla stanowiska, że dom służy jedynie do celów rekreacyjno - wypoczynkowych, a już tym bardziej dla tego, że jest wykorzystywany sezonowo, a to te okoliczności - o czym już bowiem była mowa - stanowią prawne przesłanki zastosowania opłaty takiej jak określona zaskarżoną decyzją. Spełnione one muszą być przy tym łącznie. Tym samym Sąd uznał, że organy nie dysponowały wystarczającym dowodem potwierdzającym ustalony cel wykorzystywania nieruchomości. Nadto nie poczyniły jakichkolwiek działań w celu ustalenia okresu, w jakim nieruchomość jest wykorzystywana. W konsekwencji ustalenia w tych kwestiach należało uznać za dowolne. Charakteru ich arbitralności dopełnia stwierdzenie organu I instancji o tym, iż "jest przekonany, że nieruchomość jest wykorzystywana w celach rekreacyjno - wypoczynkowych". Tymczasem uzasadnienie zaskarżonej decyzji służy przedstawieniu ustaleń faktycznych i oceny prawnej, nie zaś, niepopartych dowodami, przekonań. Z powyższych względów Sąd uznał, iż zaskarżona decyzja zapadła z naruszeniem art. 122, art. 124, art. 191 i art. 210 § 4 o.p. w zw. z art. 6q ust. 1 u.c.p.g. i z tej przyczyny ją uchylił na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. Przy ponownym rozpoznaniu sprawy, SKO, kierując się naprowadzonymi w niniejszym uzasadnieniu wskazaniami, uzupełni materiał dowodowy dla ustalenia celu i sposobu wykorzystywania nieruchomości skarżących i dopiero wtedy wyda ponowne rozstrzygnięcie. Uznając zaś, że konieczne będzie przeprowadzenie postępowania dowodowego w zakresie o jakim mowa w art. 233 § 2 o.p., wyda decyzję kasacyjną formułując precyzyjne wytyczne wiążące ZZM.