I SA/Go 588/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Anna Juszczyk - Wiśniewska Sędziowie Sędzia WSA Dariusz Skupień (spr.) Asesor WSA Zbigniew Kruszewski Protokolant Starszy sekretarz sądowy Alicja Rakiej po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 9 października 2019 r. sprawy ze skargi S.K.M. na decyzję Zarządu Województwa [...] z dnia [...]r. nr [...] w przedmiocie zwrotu dofinansowania 1. Uchyla zaskarżoną decyzję w całości. 2. Zasądza od Zarządu Województwa [...] na rzecz strony skarżącej kwotę 4700 (cztery tysiące siedemset) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. S.M. (zwana dalej: Stroną, Skarżącą) złożyła skargę na decyzję Zarządu Województwa [...] nr [...] z dnia [...] czerwca 2019 r. Zaskarżoną decyzją Zarząd Województwa (dalej: ZW) utrzymał w mocy swoją decyzję nr [...] z dnia [...] marca 2019 r., wydaną w sprawie zwrotu dofinansowania wynikającego z ustaleń audytowych umowy o dofinansowanie projektu nr [...] pt. "Ekonomia Społeczna z Sukcesem" współfinansowanego z Europejskiego Funduszu Społecznego w ramach: Regionalnego Programu Operacyjnego [...]2020 w ramach [...]- projekty realizowane poza formułą ZIT, realizowanego przez P. W sprawie wystąpił następujący stan faktyczny. Skarżąca zawarła z Zarządem Województwa pełniącym rolę Instytucji Zarządzającej (dalej: IZ ) w ramach Regionalnego Programu Operacyjnego [...]2020 w dniu [...] lipca 2016 r. umowę o dofinansowanie nr [...] na realizację projektu Ekonomia Społeczna z Sukcesem w ramach poddziałania 7.4.1 Aktywne włączenie w ramach podmiotów integracji społecznej - projekty realizowane poza formułą ZIT. W trakcie realizacji projektu w wyniku działań prowadzonych przez Instytucję Zarządzającą oraz Instytucję Audytową ustalono występowanie nieprawidłowości polegającej na tym, iż zdaniem IZ dysponuje podwójną dokumentacją w odniesieniu do postępowania na wybór psychologa. Instytucją Audytową (dalej : IA ), którą zgodnie z ustawą o zasadach realizacji programów w zakresie polityki spójności finansowanych w perspektywie finansowej 2014-2020 (Dz. U. z 2018 r., poz. 1431 z późn. zm.) jest Szef Krajowej Administracji Skarbowej posiada upoważnienie do dokonywania działań audytowych odnoszących się do instytucji zarządzających, jak i bezpośrednio do konkretnego projektu. Wyniki prac IA przekazywane są IZ na bieżąco w postaci pism, ale także w postaci sprawozdań wstępnych i sprawozdań końcowych za dany okres, którym objęty był audyt. W toku dodatkowego audytu, który przeprowadzony był w okresie marzec-kwiecień 2018 roku Instytucja Audytową przeprowadziła dodatkowe testy w IZ, po których ustalono, iż w ramach dwóch projektów Skarżąca która była odpowiedzialna za wybór wykonawców w postępowaniach w trybie zasady konkurencyjności przedstawiła IZ dwie wersje dokumentacji z postępowań wszczętych na te same usługi (pismo nr [...] z [...] maja 2018 r.). Stąd Instytucja Audytową rekomendowała IZ analizę wszystkich projektów RPO [...]2020, w których beneficjentem bądź partnerem jest P. pod kątem występowania tych samych nieprawidłowości. Ponadto w toku dalszych działań audytowych prowadzonych przez Instytucję Audytową niektóre takie projekty poddawane były testom, również w tym zakresie. I tak we wstępnym sprawozdaniu systemu zarządzania i kontroli w zakresie kluczowych wymogów kontrolnych 1-5, 7 oraz 9-12 Regionalnego Programu Operacyjnego - [...]2020 na lata 2014 - 2020 z grudnia 2018 r., l A wskazała wprost, iż w ramach projektu nr [...] występuje nieprawidłowość polegająca na tym, iż IZ przedstawiono dwie wersje dokumentacji z postępowań wszczętych na te same usługi. Działając zgodnie z rekomendacją l A przekazaną w piśmie z dnia [...] maja 2018 r., Instytucja Zarządzająca podjęła działania zmierzające do zweryfikowania, czy faktycznie doszło do nieprawidłowości. IZ dokonała ponownej analizy sprawy, w wyniku której stwierdzono, iż ścieżka umożliwiająca przeprowadzenie audytu nie została zachowana. Ustalenie to wynika z tego, że opiekun projektu w trakcie weryfikacji wniosku o płatność nr [...] złożonego 26 października 2016 r. dokonał sprawdzenia poprawności przeprowadzonego postępowania na podstawie dokumentów załączonych do ww. wniosku o płatność przesłanych przez Stronę w dniu 26 października 2016 r. za pośrednictwem systemu SL2014 w zakładce - Załączniki. Z przedstawionych dokumentów wynikało, że postępowanie na wybór psychologa zostało wszczęte dnia [...] czerwca 2016 r., a następnie rozstrzygnięte protokołem wyboru najkorzystniejszej oferty z dnia [...] czerwca 2016 r., i podpisaniem w dniu [...] czerwca 2016 r., umowy z wybranym wykonawcą usługi. Natomiast w trakcie kontroli przeprowadzonej w dniach [...] grudnia 2016 r. w siedzibie Beneficjenta przez zespół kontrolny IZ RPO-[...]2020 zostały przedstawione dokumenty z postępowania mającego na w celu wyłonienie wykonawcy tej samej usługi z datą wszczęcia [...] czerwca 2016 r. Zatem zdaniem organu Strona przedstawiła opiekunowi projektu oraz kontroli na miejscu w siedzibie Beneficjenta dwa rożne zestawy dokumentów źródłowych dotyczące tego samego postępowania. Beneficjent przekazując dnia 26 października 2016 r. wraz z wnioskiem o płatność dokumenty do weryfikacji przedmiotowego postępowania, przedłożył postępowanie wszczęte [...] czerwca 2016 r., a zakończone podpisaną umową z dnia [...] czerwca 2016 r., nie informując opiekuna, że niniejsze postępowanie zostało anulowane. Ponadto bezpodstawnie zawarł dnia [...] czerwca 2016 r., umowę z wykonawcą usługi, gdyż jak wynika z później przedstawionych dokumentów, postępowanie z dnia [...] czerwca 2016 r. zostało anulowane [...] czerwca 2016 r., a [...] czerwca 2016 r., wszczęto kolejne postępowanie na te same usługi. Takie postępowanie zdaniem organu stanowi naruszenie przepisów systemu realizacji, co należy uznać za nieprawidłowość i winno skutkować nałożeniem korekty w wysokości 25% w stosunku do wydatków objętych wskazanym wyżej postępowaniem, zgodnie z Wytycznymi dotyczącymi określania korekt finansowych dla wydatków finansowanych przez Unię w ramach zarządzania dzielonego w przypadku nieprzestrzegania przepisów dotyczących zamówień publicznych stanowiącymi załącznik do Decyzji Komisji [...] z dnia [...].12.2013 r - pkt 16 tabeli. W związku z powyższym pismem z dnia [...] października 2018 roku wezwano Stronę do zapłaty kwoty wydatków niekwalifikowalnych wynikających ze stwierdzonych nieprawidłowości w kwocie 36 645,00 zł. Skarżąca po odebraniu wezwania, złożyła wyjaśnienia, nie dokonała zwrotu żądanej kwoty. Stąd uchwałą nr [...] Zarządu Województwa z dnia [...] lutego 2019 roku wszczęto z urzędu postępowanie administracyjne w sprawie zwrotu przez Skarżącą środków, zakończone wydaniem decyzji administracyjnej nr [...] Zarządu Województwa z dnia [...] marca 2019 r. Podstawę materialną wydanej decyzji stanowił art.207 ust.1pkt 3,8,9 ppkt 1, pkt 11 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych ( Dz.U. z 2017r.poz.2077z późn. zm. dalej: u.f.p.) Skarżąca złożyła wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy. Zarzuciła w nim naruszenie szeregu przepisów prawa procesowego, wskazując przede wszystkim na pominięcie lub nieuwzględnienie przez organ zgromadzonych w aktach dowodów, niewykazanie wystąpienia w niniejszej sprawie nieprawidłowości oraz brak uzasadnienia wysokości nałożonej korekty. Decyzję nr [...] z dnia [...] czerwca 2019 r. ZW utrzymał w mocy decyzję z dnia [...] marca 2019 r. Jako podstawę materialną wydanej decyzji wskazano art.207 ust.1 pkt 2 i 3,8,9 ppkt 1, pkt 11 u.f.p. W skardze na przedmiotową decyzję ZW skarżąca zarzuciła: 1. Naruszenie przepisów postępowania, tj.: 1/ naruszenie art. 77 § 1 i 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeksu postępowania administracyjnego (dalej: k.p.a.) w zw. z art. 67 u.f.p., poprzez zaniechanie wydania w niniejszej sprawie postanowień dowodowych, względnie, oparcie rozstrzygnięcia w niniejszej sprawie na dowodach, co do których organ nie wydał postanowienia o ich dopuszczeniu; 2/ naruszenie art. 11 k.p.a. w zw. z art. 67 u.f.p. poprzez niedostateczne i nieprecyzyjne wyjaśnienie przesłanek jakimi kierował się organ przy załatwianiu niniejszej sprawy; 3/ naruszenie art. 7, art. 8 i art. 77 § 1 k.p.a. w zw. z art. 67 u.f.p. poprzez niepodjęcie przez organ wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy oraz poprzez niedostateczne rozpatrzenie materiału dowodowego; 4/ naruszenie art. 80 k.p.a w zw. z art. 67 u.f.p. poprzez dowolną ocenę materiału dowodowego; 5/ naruszenie art. 107 § 1 pkt 6) i § 3 k.p.a. w zw. z art. 67 u.f.p. poprzez brak wskazania w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji dowodów, na których organ oparł się wydając decyzję oraz przyczyn, z powodu których odmówił wiarygodności i mocy dowodowej dowodom zgłoszonym przez stronę; 6/ naruszenie art. 107 § 1 pkt. 6) i § 3 k.p.a. w zw. z art. 67 u.f.p. w zw. z art. 207 ust. 1 pkt. 2 i 3) u.f.p. poprzez brak wskazania w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, na jakiej podstawie organ uznał, że skarżąca wykorzystała środki z naruszeniem procedur, o których mowa w art. 184 u.f.p. oraz pobrała te środki nienależnie lub w nadmiernej wysokości; 7/ naruszenie art. 107 § 1 pkt. 6) i § 3 k.p.a. w zw. z art. 67 u.f.p. poprzez brak wskazania w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji na jakiej podstawie organ uznał, że w niniejszej sprawie skarżąca dopuściła się nieprawidłowości indywidualnej, w tym w szczególności, zaniechanie wskazania który z powszechnie obowiązujących przepisów prawa unijnego lub krajowego miał zostać przez skarżącą naruszony; 8/ naruszenie art. 107 § 1 pkt. 6) i § 3 k.p.a. w zw. z art. 67 u.f.p. poprzez brak wskazania w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji na jakiej podstawie organ uznał, że w niniejszej sprawie skarżąca dopuściła się naruszenia Umowy o dofinansowanie, w tym w szczególności, zaniechanie wskazania który z przepisów tej miał zostać przez skarżącą naruszony: 9/ naruszenie art. 107 § 1 pkt. 6) i § 3 k.p.a. w zw. z art. 67 u.f.p. poprzez brak wskazania w uzasadnieniu zaskarżone] decyzji dlaczego zastosowana przez organ korekta finansowa została określona w maksymalnej wysokości 25 % i nie została pomniejszona do poziomu np. 10% albo 5 % wydatków kwalifikowalnych; 10/ naruszenie art. 107 § 1 pkt. 6) i § 3 k.p.a. w zw. z art. 67 u.f.p. w zw. z art. 60 oraz art. 2 pkt 7 Rozporządzenia Rady (WE) nr 1083/2006 z dnia 11 lipca 2006 r. ustanawiającego przepisy ogólne dotyczące Europejskiego Funduszu Rozwoju Regionalnego, Europejskiego Funduszu Społecznego oraz Funduszu Spójności i uchylającego rozporządzenie (WE) nr 1260/1999 poprzez sformułowanie uzasadnienia prawnego zaskarżonej decyzji w oparciu o przepisy, które dotyczą okresu programowania 2007 - 2013 i nie mają zastosowania w niniejszej sprawie; 11/ naruszenie art. 107 § 1 pkt. 6) i § 3 k.p.a. w zw. z art. 67 u.f.p. w zw. z Wytycznymi dotyczącymi określenia korekt finansowych dokonywanych do wydatków finansowanych przez Unię w ramach zarządzenia dzielonego, w przypadku nieprzestrzegania przepisów dotyczących zamówień publicznych (w szczególności pkt. 16 tabeli tych Wytycznych) stanowiącymi Załącznik do Decyzji Komisji Europejskiej z dnia [...] grudnia 2013 nr [...] poprzez sformułowanie uzasadnienia prawnego zaskarżonej decyzji w oparciu o przepisy, które dotyczą wyłącznie okresu programowania 2007 - 2013 i nie mają zastosowania w niniejszej sprawie; 12/ naruszenie art. 96a § 1 k.p.a. i art. 96c k.p.a. poprzez bezpodstawne uznanie, że charakter niniejszej sprawy sprzeciwia się prowadzeniu mediacji oraz poprzez nieprzeprowadzenie mediacji mimo, Iż organ nie sprzeciwił się jej przeprowadzeniu w trybie art. 96c k.p.a. II. Naruszenie prawa materialnego, tj.: 1/ naruszenie art. 60 oraz art. 2 pkt 7) Rozporządzenia Rady (WE) nr 1083/2006 z dnia 11 lipca 2006 r. ustanawiającego przepisy ogólne dotyczące Europejskiego Funduszu Rozwoju Regionalnego, Europejskiego Funduszu Społecznego oraz Funduszu Spójności i uchylającego rozporządzenie (WE) nr 1260/1999 (dalej: rozporządzenie 1083/2006) poprzez zastosowanie tych regulacji pomimo, iż dotyczą one okresu programowania 2007 -2013 i nie mają zastosowania w niniejszej sprawie; 2/ naruszenie pkt. 16 tabeli Wytycznych dotyczących określenia korekt finansowych dokonywanych do wydatków finansowanych przez Unię w ramach zarządzenia dzielonego, w przypadku nieprzestrzegania przepisów dotyczących zamówień publicznych stanowiących Załącznik do Decyzji Komisji Europejskiej z dnia [...] grudnia 2013 nr [...] poprzez zastosowanie tych regulacji pomimo, iż dotyczą one wyłącznie okresu programowania 2007-2013 i nie mają zastosowania w niniejszej sprawie: 3/ naruszenie art. 207 ust. 1 pkt 2 u.f.p. poprzez błędne przyjęcie w zaskarżonej decyzji, że środki wypłacone skarżącemu zostały przez niego wykorzystane naruszeniem procedur, o których mowa w art. 184 u.f.p.; 4/ naruszenie art. 207 ust. 1 pkt 3 u.f.p. poprzez błędne przyjęcie w zaskarżonej decyzji, że środki wypłacone skarżącemu zostały przez niego pobrane nienależnie lub nadmiernej wysokości; 5/ naruszenie art. 207 ust. 1 pkt 1) i 2 u.f.p. poprzez błędne przyjęcie w zaskarżonej decyzji, że środki wypłacone skarżącemu zostały przez niego wykorzystane z naruszeniem procedur, o których mowa w art. 184 u.f.p. i pobrane nienależnie lub w nadmiernej wysokości, podczas gdy te same okoliczności nie mogą stanowić o zaistnieniu równocześnie dwóch przesłanek zwrotu środków; 6/ naruszenie 143 ust. 2 w zw. z art. 2 pkt 36) Rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (WE) nr 1303/2013 z dnia 17 grudnia 2013 r. ustanawiającego wspólne przepisy dotyczące Europejskiego Funduszu Rozwoju Regionalnego, Europejskiego Funduszu Społecznego, Funduszu Spójności, Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich oraz Europejskiego Funduszu Morskiego i Rybackiego oraz ustanawiającego przepisy ogólne dotyczące Europejskiego Funduszu Rozwoju Regionalnego, Europejskiego Funduszu Społecznego, Funduszu Spójności i Europejskiego Funduszu Morskiego i Rybackiego oraz uchylającego rozporządzenie Rady (WE) nr 1083/2006 (dalej: rozporządzenie 1303/2013) w zw. z art. 207 ust. 1 pkt 2) i 3) u.f.p. w zw. z art. 24 ust. 9 pkt 2) i art. 2 pkt 14) ustawy z dnia 11 lipca 2014 r. o zasadach realizacji programów w zakresie polityki spójności finansowanych w perspektywie finansowej 2014-2020 (dalej: ustawa wdrożeniowa), poprzez wszczęcie postępowania administracyjnego i wydanie decyzji orzekającej zwrot środków mimo niewystąpienia w niniejszej sprawie nieprawidłowości indywidualnej, i tym samym, braku podstaw do wszczęcia i prowadzenia tego postępowania; 7/ naruszenie art. 143 ust. 2 w zw. z art. 2 pkt 36) rozporządzenia 1303/2013 w zw. z art. 107 § 3 k.p.a. poprzez jego niezastosowanie w sytuacji, gdy państwo członkowskie przy anulowaniu całości lub części wkładu publicznego w ramach programu operacyjnego winno wziąć pod uwagę charakter i wagę nieprawidłowości oraz straty finansowe poniesione przez fundusze oraz zastosować proporcjonalną korektę, a także poprzez niewyjaśnienie dlaczego w niniejszej sprawie została orzeczona korekta finansowa w maksymalnej wysokości 25%, a nie np. w wysokości 10 % albo 5 % wartości wydatków kwalifikowanych. Organ w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zaważył co następuje: Skarga okazała się zasadna. Na podstawie art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn. Dz. U. z 2018, poz. 2107 ze zm.) sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Art. 145 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity Dz. U. z 2018, poz. 1302 – dalej: P.p.s.a.), ogranicza podstawy prawne uwzględnienia skargi do stwierdzenia naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego oraz innego naruszenia przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Zgodnie z art. 134 §1 P.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a. Ponadto podkreślić należy, że zgodnie z art. 133 § 1 P.p.s.a. Sąd wydaje wyrok po zamknięciu rozprawy na podstawie akt sprawy (...). Aktami sprawy w rozumieniu art. 133 § 1 są zarówno akta sądowe, jak i przedstawione sądowi administracyjnemu akta administracyjne (por. wyrok NSA z dnia 9 września 2005 r., FSK 1925/04). W pierwszej kolejności wskazać należy, że do przedmiotowego zwrotu przyznanych płatności stosuje się przepisy ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych a w niniejszej sprawie zastosowanie ma również rozporządzenie Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 17 grudnia 2013 r., nr 1303/2013, ustanawiającym wspólne przepisy dotyczące Europejskiego Funduszu Rozwoju Regionalnego, Europejskiego Funduszu Społecznego, Funduszu Spójności, Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich oraz Europejskiego Funduszu Morskiego i Rybackiego oraz ustanawiającego przepisy ogólne dotyczące Europejskiego Funduszu Rozwoju Regionalnego, Europejskiego Funduszu Społecznego, Funduszu Spójności i Europejskiego Funduszu Morskiego i Rybackiego oraz uchylającego rozporządzenie Rady (WE) nr 1083/2006 (Dz.U.UE.L.2013.347.320, ze zm.), zwanym dalej rozporządzeniem nr 1303/2013 Do postępowania w sprawie zwrotu dofinansowania zastosowanie mają przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego (k.p.a.). Wynika to z treści art. 67 u.f.p., zgodnie z którym do spraw dotyczących należności, o których mowa w art. 60, nieuregulowanych niniejszą ustawą stosuje się przepisy k.p.a. i odpowiednio przepisy działu III ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa W niniejszej sprawie materialnoprawną podstawą zaskarżonej decyzji powołanej przez organ stanowił art. 207 ust. 1 pkt 2 i 3 u.f.p. Zgodnie z ich treścią – w przypadku gdy środki przeznaczone na realizację programów finansowanych z udziałem środków europejskich są : - wykorzystane z naruszeniem procedur , o których mowa w art.184 ( pkt 2) - pobrane nienależnie lub w nadmiernej wysokości ( pkt 3) – podlegają zwrotowi wraz z odsetkami w wysokości określonej jak dla zaległości podatkowych, liczonymi od dnia przekazania środków, w terminie 14 dni od dnia doręczenia ostatecznej decyzji, o której mowa w ust. 9, na wskazany w tej decyzji rachunek bankowy. Przypomnieć należy, że art. 207 ust. 1 u.f.p. wyróżnia trzy podstawowe kategorie naruszeń, jakie mogą wystąpić w związku z realizacją programów finansowanych z udziałem środków europejskich. Pierwsza grupa naruszeń związana jest z wykorzystaniem środków przeznaczonych na realizację programów finansowanych z udziałem środków europejskich niezgodnie z ich przeznaczeniem (art. 207 ust. 1 pkt 1). Wykorzystanie wspomnianych środków niezgodnie z przeznaczeniem oznaczać może, że pomimo wydatkowania środków w ogóle bądź częściowo nie doszło do realizacji celu projektu (zadania) zgodnie z jego opisem przedstawionym np. w zawartej uprzednio umowie o dofinansowanie projektu, zgodnie z art. 206 u.f.p. (regulacja ta nie miała zastosowania w rozpoznawanej sprawie.) Druga grupa dotyczy wykorzystania środków z naruszeniem procedur określonych w umowie międzynarodowej lub innych procedur obowiązujących przy wykorzystywaniu środków przeznaczonych na realizację programów finansowanych z udziałem środków europejskich. Trzeci rodzaj naruszeń – spowodowany jest pobraniem środków, które nastąpiło nienależnie lub w nadmiernej wysokości. Organ powołał się na punkt drugi i trzeci. W przypadku podstawy z punktu drugiego w zaskarżonej decyzji z dnia [...] czerwca 2019r., stwierdzono, że Skarżąca przekazując dnia 26 października 2016 r. wraz z wnioskiem o płatność dokumenty do weryfikacji postępowania, przedłożyła dokumenty z postępowania wszczętego [...] czerwca 2016 r., a zakończonego podpisaną umową dnia [...] czerwca 2016 r., nie informując opiekuna projektu, że niniejsze postępowanie zostało anulowane w dniu [...] czerwca 2016 r. Dalej stwierdzono, że Beneficjent przedstawił do wniosku o płatność nr [...] złożonego dnia 26 października 2016 r., oraz zespołowi kontrolującymi w trakcie kontroli przeprowadzonej w dniach [...] grudnia 2016 r., w siedzibie Beneficjenta dwa różne zestawy dokumentów źródłowych dotyczące tego samego postępowania. Organ mając powyższe uznał, że ścieżka audytu nie została zachowana, a tym samym stwierdzono brak przejrzystości. W związku z tym nałożono korektę finansową w wysokości 25% wartości wydatków poniesionych na realizację zamówienia, na podstawie § 13 i 18 umowy o dofinansowanie projektu oraz na podstawie Wytycznych dotyczących określenia korekt finansowych dokonywanych do wydatków finansowanych przez Unię w ramach zarzadzania dzielonego w przypadku nieprzestrzegania przepisów dotyczących zamówień publicznych stanowiącymi załącznik do Decyzji Komisji Europejskiej z dnia [...] grudnia 2013 r. nr [...] pkt 16 tabeli. Organ przyjął, iż Beneficjent naruszył Rozdział 6.3 pkt 3 Wytycznych kwalifikowalności tj. wydatek nie został poniesiony w sposób przejrzysty, o czym świadczy dwoistość dokumentów, nie został należycie udokumentowany, co potwierdza przedłożenie przez Beneficjenta na etapie weryfikacji wniosku o płatność dokumentów z postępowania wszczętego dnia [...] czerwca 2016 r., rozstrzygniętego protokołem wyboru najkorzystniejszej oferty z dnia [...] czerwca 2016r., i zakończonego w dniu [...] czerwca 2016 r., podpisaniem umowy z wybranym wykonawcą usługi, bez poinformowania opiekuna projektu, że niniejsze postępowanie zostało anulowane. Tego rodzaju postępowanie Beneficjenta skutkuje przyjęciem iż naruszył art. 207 ust. 1 pkt 2 w zw. z art. 184 u.f.p. a więc środki unijne zostały wykorzystane z naruszeniem procedur. W konsekwencji zaś środki można też uznać, że zostały pobrane w nadmiernej wysokości co narusza art. 207 ust. 1 pkt 3. u.f.p. Natomiast w udzielonej odpowiedzi na skargę organ podniósł, że w zaskarżonej decyzji wskazał na umowę o dofinansowanie projektu, a dokładnie § 17 wyjaśniając, iż poprzez podpisanie umowy o dofinansowanie Beneficjent zobowiązuje się realizować projekt zgodnie z obowiązującymi go przepisami prawa i zobowiązaniami wynikającymi z dokumentów systemu realizacji w zamian za otrzymane dofinansowanie. Zgodnie z § 17 pkt. 1 umowy o dofinansowanie, w przypadku zlecania zadań lub ich części w ramach projektu wykonawcy Beneficjent zobowiązuje się zapewnić wszelkie dokumenty umożliwiające weryfikację kwalifikowalności wydatków". Weryfikacja kwalifikowalności wydatków przez Instytucję Zarządzającą odbywa się poprzez weryfikację wniosków o płatność oraz w ramach prowadzonych kontroli. W przedmiotowym projekcie Strona przedstawiła Organowi inne dokumenty na etapie kontroli, a inne na etapie weryfikacji wniosku o płatność, stąd stwierdzono nieprawidłowość skutkującą nałożeniem korekty. Z powyższego wynika, że jako naruszenie procedur w rozumieniu art. 184 u.f.p. organ upatruje w naruszeniu § 13, § 17 pkt. 1 i § 18 zawartej ze Skarżącą umowy o dofinansowanie. Dokonując analizy wskazanych regulacji zawartych w umowie z dnia [...] lipca 2016r., należy wskazać, że § 13 jest w punkcie pierwszym powtórzeniem regulacji z art.207 ust 1 u.f.p. natomiast w następnych punktach reguluje procedurę zwrotu środków. Z § 17 pkt. 1 umowy wynika natomiast nałożony na Skarżącą obowiązek zapewnienia wszelkich dokumentów umożliwiających weryfikację kwalifikowalności wydatków. Z zebranego materiału nie wynika aby, Skarżąca w trackie prowadzonego postępowania nie przedłożyła dokumentów uniemożliwiających weryfikację kwalifikowalności wydatków. Wskazany także przez organ § 18 umowy odnosi się do obowiązku poddania przez Skarżąca kontroli przez IZ oraz inne uprawnione podmioty w zakresie prawidłowości realizacji Projektu, w tym paragrafie wskazano także na sposób przeprowadzania kontroli oraz obowiązek udzielania przez Skarżącą określonych w punkcie 6 i 7 informacji. Z treści samej decyzji wynika, że Skarżąca poddała się obowiązkowi kontroli albowiem zespołowi kontrolującemu w trakcie kontroli przeprowadzonej w dniach [...] grudnia 2016r., w siedzibie Beneficjenta przedłożyła inne (niż do wniosku z dnia [...] października 2016r.) dokumenty źródłowe dotyczące tego samego postępowania. Podkreślić należy, że zaistniałe w tym postępowania niedokładności dotyczące braku przedstawienia w całości całej dokumentacji zostały ustalone na podstawie dokumentów przedstawionych przez Skarżącą. Z przedstawionego w decyzji opisu stany faktycznego wynika, że Skarżąca przedstawiła dokumenty umożliwiające weryfikację kwalifikowalności wydatku, który nie został przez organ zakwestionowany. Dokładny przebieg przeprowadzonego postępowania oraz zaistniałych w tej sprawie zdarzeń został szczegółowo opisany w piśmie Stowarzyszenia Pomocy Bliźniemu [...] z dnia [...] listopada 2018r., skierowanym do skarżącej. Pismo to zostało przez Skarżącą załączone do wniosku o ponowne rozpoznanie sprawy z dnia [...] kwietnia 2019r., w którym złożono wniosek o przeprowadzenie z niego dowodu ( k. 44, 54-58 akt adm.). Organ w udzielonej odpowiedzi na skargę podniósł, że " w zaskarżonej decyzji poddał analizie i ocenie dowody wniesione przez Stronę, w tym również pismo z dnia [...] listopada 2018 r., do którego dołączono wyjaśnienia Partnera projektu - Stowarzyszenia Pomocy Bliźniemu [...], które zamieszczono w aktach sprawy, a które zostało także dołączone do wniosku Strony o ponowne rozpatrzenie sprawy". W uzasadnieniu decyzji nie zaprzeczono zawartym w tym piśmie stwierdzeniu, że " dokumentacja z postępowania wraz z informacją o anulowaniu postępowania została przedstawiona podczas kontroli projektu zespołowi kontrolującemu z Instytucji Zarządzającej wraz z wyjaśnieniem dotyczącym anulowania" ponadto w tym piśmie podkreślono, że "kontrola przeprowadzona przez Instytucję Zarządzającą w trakcie realizacji projektu wskazała na prawidłową realizację projektu, a przede wszystkim na właściwe wydatkowanie środków a tym samym na ich kwalifikowalność. Nadmieniamy, iż otrzymano wysoką punktację w protokole pokontrolnym - 2, która świadczy o poprawnej realizacji projektu". Twierdzenia zawarte w tym piśmie odnoszące się do zaistniałego stanu faktycznego znane były organowi, nie zostały jednak przez niego ocenione. Podnieść w tym miejscu należy, że IZ po przeprowadzonej w grudniu 2016r., kontroli, nie zażądała zwrotu kwoty 36.640 zł. Mając na uwadze powyższe nie można podzielić obecnego stanowiska Organu, że w sprawie ścieżka audytu nie została zachowana i doszło do braku przejrzystości. Podkreślić należy, że rozpoznawana sprawa nie zawiera wielu dokumentów, zatem bez trudu można ustalić, czy w sposób prawidłowo dokonano wyboru wykonawcy oraz która obowiązuje umowa. Natomiast kwestia anulowania przetargu, czy zawarcia anulowanej następnie umowy, nie ma żadnego wpływu na oceną prawidłowości przeprowadzenia postępowania zakończonego zawarciem [...] czerwca 2016 umów. Nie można podzielić stanowiska, że mamy do czynienia z dwoma różnymi zestawami dokumentów źródłowych dotyczących tego samego postępowania, albowiem na podstawie zebranych przedstawionych przez skarżąca dokumentów można dokładnie ustalić na podstawie jakiej umowy zostały poniesione wydatki. Z przedstawionych zdarzeń wynika, że do wniosku z dnia [...] października 2016r., nie załączono wszystkich dokumentów, jednak ta niedokładność nie uniemożliwiała lub utrudniała zachowanie "ścieżki audytu", skoro organ na podstawie przedłożonych w czasie kontroli [...] grudnia dokumentów ustalił prawidłowy przebieg zdarzeń. Organ nie zakwestionował stanowiska Skarżącej, że wydatki dokonywane na podstawie postępowania zakończonego zawarciem [...] czerwca 2016 umów były i są realizowane. Nie można zatem uznać, że wystąpiła nieprawidłowość spowodowana naruszeniem jakiegokolwiek przepisu prawa wspólnotowego wynikająca z działania lub zaniechania podmiotu gospodarczego, które powoduje lub mogłoby spowodować szkodę w budżecie ogólnym Unii Europejskiej w drodze finansowania nieuzasadnionego wydatku z budżetu ogólnego. Organ w uzasadnieniu decyzji powołał się na dokumentację przesłaną za pośrednictwem systemu SL2014. Przez system SL 2014 – należy rozumieć aplikację główną Centralnego Systemu Teleinformatycznego ( § 1 pkt 27 umowy zawartej [...] lipca 2016r. ). W § 16 tej umowy określono zasady wykorzystywania Centralnego Systemu Informatycznego, w zaskarżonej decyzji nie wskazano jednak aby doszło do naruszenia regulacji § 16 tej umowy. Ponadto w zawartej umowie nie uregulowano kwestii sankcji za naruszenie § 16. Naruszenie tej regulacji nie stanowi także podstawy z § 26 do rozwiązania w trybie natychmiastowym umowy. Natomiast zastosowano wobec Skarżącej na podstawie pkt. 16 tabeli Wytycznych dotyczących określania korekt finansowych dla wydatków finansowanych przez Unię w ramach zarządzania dzielonego w przypadku nieprzestrzegania przepisów dotyczących zamówień publicznych stanowiących załącznik do Decyzji Komisji [...] z dnia [...].12.2013 r. Zgodnie natomiast z opisem nieprawidłowości dotyczącym tego punktu ma on zastosowanie w przypadku gdy ścieżka audytu dotycząca w szczególności punktacji przyznanej każdej ofercie jest niejasna, nieuzasadniona, niewystarczająco przejrzysta lub w ogóle nie istnieje. Wymienione przykładowo naruszenia wskazują, że regulacja z tego punktu ma zastosowanie w przypadku wystąpienia wad uniemożliwiających przejrzyste odtworzenie kryteriów, na podstawie których wybrano określoną ofertę, a nie odnosi się ona do kwestii komunikowania za pomocą systemu informatycznego SL2014. Ponadto organ nie wyjaśnił precyzyjnie dlaczego nie można dokonać zmniejszenia w tym przypadku korekty w zależności od powagi nieprawidłowości, chociaż w tej regulacji taka możliwość istnieje. Reasumując zaistnienie niedokładności polegającej na niezałączeniu do Systemu SL 2014 całej dokumentacji dotyczącej poniesienia wydatku, nie stanowi podstawy do zastosowania z art.207 ust.1 pkt 2 u.f.p. Odnosząc się do podstawy z art.207 ust.1 pkt 3 u.f.p. podkreślić należy, że pojęcie pobrania środków nienależnych nie zostało wyjaśnione w ust. 1 pkt 3 komentowanego przepisu. Wydaje się, że można przyjąć, podobnie jak w przypadku nienależnego pobrania dotacji (art. 169 ust. 3 u.f.p.), iż będą to środki udzielone bez podstawy prawnej albo pobrane w wyniku merytorycznego błędu dotyczącego kwalifikacji projektu, popełnionego przez właściwą instytucję. W szczególności w orzecznictwie przyjmuje się, że są to środki "przyznane na podstawie dokumentu potwierdzającego nieprawdę, przyznane beneficjentowi podlegającemu wykluczeniu z możliwości otrzymania środków, refundujące wydatki poniesione przed datą kwalifikowalności lub uprzednio zrefundowane ze środków publicznych". Nienależne pobranie środków przeznaczonych na realizację projektu będzie następowało w sytuacji, gdy ich wypłata została dokonana bez podstawy. Natomiast pobranie środków w nadmiernej wysokości będzie następowało w sytuacji, w której kwota przekazana beneficjentowi będzie wyższa niż ta, która wynika np. z uprzednio zawartej umowy o dofinansowanie projektu. Jak wskazano powyżej w podstawie prawnej decyzji organ powołał pkt 3 - pobranie środków, które nastąpiło nienależnie lub w nadmiernej wysokości, jednak w uzasadnieniu nie wyjaśnił przyczyn zastosowania tej podstawy. W udzielonej na skargę odpowiedzi podniósł, że "ewentualnie wadliwe wskazanie jako podstawy prawnej przepisu art. 207 ust. 1 pkt 3 nie ma wpływu na zasadność rozstrzygnięcia w ramach normy art. 207 ust. 1 pkt 2 (wykorzystanie środków z naruszeniem procedur, o których mowa w art. 184 u.f.p.). W tym zakresie dopuszczalne jest dokonanie przez Sąd korekty podstawy prawnej". Z tego twierdzenia jednoznacznie wynika, że wskazana podstawa z art.207 ust. 1 pkt 3 u.f.p. nie była prawidłowa, chociaż jako jedyna postawa prawna została wskazana w decyzji NR [...] Zarządu Województwa z dnia [...] marca 2019r. Należy również wskazać, że zgodnie z art. 2 pkt 36 rozporządzenia nr 1303/2013 "nieprawidłowość" oznacza każde naruszenie prawa unijnego lub krajowego dotyczącego stosowania prawa unijnego, wynikające z działania lub zaniechania podmiotu gospodarczego zaangażowanego we wdrażanie EFSI, które ma lub może mieć szkodliwy wpływ na budżet Unii poprzez obciążenie budżetu Unii nieuzasadnionym wydatkiem. Definicja nieprawidłowości nakazuje poszukiwać związku pomiędzy naruszeniem prawa a szkodą w budżecie UE. Z uwagi na to, że przy ustalaniu nieprawidłowości wystarczająca jest możliwość zaistnienia szkody, to stwierdzenie naruszenia prawa pozwala co do zasady przyjąć, że zachodzi związek przyczynowy pomiędzy tym naruszeniem a szkodą w budżecie. Należy jednak rozważyć czy konkretne okoliczności danej sprawy nie pozwalają wykluczyć możliwość zaistnienia szkody w budżecie UE. NSA w wyroku z 15 września 2015 r. II GSK 2370/14 zaakceptował pogląd, zgodnie z którym przy orzekaniu o zwrocie środków nie można poprzestać wyłącznie na ustaleniu, że "doszło do ich wydatkowania z naruszeniem procedur, ale konieczne jest również stwierdzenie czy i w jaki sposób to naruszenie wpłynęło na możliwość chociażby potencjalnej szkody dla budżetu ogólnego UE, gdyż nie każda nieprawidłowość będzie powodować konieczność dochodzenia zwrotu dofinansowania". W wyroku TSUE z 14 lipca 2016 r. w sprawie C-406/14 Trybunał dokonując interpretacji definicji nieprawidłowości z art. 2 pkt 7 rozporządzenia nr 1083/2006 (rozporządzenie to zostało uchylone rozporządzeniem 1303/2014) stwierdził, że naruszenie prawa UE należy uznać za nieprawidłowość, o ile może ona mieć jako takie skutki budżetowe. Następnie Trybunał stwierdził, że uchybienie zasadom udzielania zamówień publicznych stanowi nieprawidłowość w rozumieniu art. 2 ust. 7 rozporządzenia nr 1083/2006 "o ile nie można wykluczyć, że uchybienie to miało wpływ na budżet odnośnego funduszu". Oznacza to, że co do zasady należy mówić o wystąpieniu nieprawidłowości w przypadku stwierdzenia naruszenia prawa zamówień publicznych, o ile nie można wykluczyć negatywnych skutków budżetowych. Na marginesie wskazać należy, że definicja "nieprawidłowości" zawarta w art. 2 pkt 7 rozporządzenia 1083/2006 nie odbiega znaczeniowo od definicji "nieprawidłowości" zawartej w art. 2 pkt 36 rozporządzenia 1303/2014. Oznacza to, że Beneficjentowi wobec którego wydana jest decyzja o zwrocie należą się wyjaśnienia, dlaczego organ uznaje ryzyko wystąpienia szkody w budżecie UE za realne i uzasadnione w okolicznościach konkretnej sprawy. Jako zasadny należy uznać zarzut dotyczący nieprecyzyjnego wyjaśnienia przesłanek jakimi kierował się organ przy załatwieniu sprawy. Zgodzić się należy, że sytuacja która zaistniała w rozpoznawanej sprawie słusznie wzbudziła wątpliwość I.A., ale mogła ona stanowić jedynie podstawę do przeprowadzenia postępowania mającego na celu wyjaśnić czy wystąpiła nieprawidłowość w rozumieniu art. 2 pkt 7 rozporządzenia nr 1083/2006. Sytuacja ta nie mogła natomiast sama w sobie zostać zaklasyfikowana jako nieprawidłowość zdefiniowaną w art. 2 pkt 7 powołanego rozporządzenia. Wskazać należy, że w okolicznościach niniejszej sprawy, organ nie zakwestionował pomimo przeprowadzonej [...] grudnia 2016r., kontroli prawidłowości wyboru wykonawców. Dokonując wykładni art.2 pkt 7 rozporządzenia nr 1083/2006, należy podkreślić, że wystąpienie nieprawidłowości nastąpi w przypadku łącznego zaistnienia: - jakiekolwiek naruszenia przepisów prawa wspólnotowego wynikającego z działania lub zaniechania podmiotu gospodarczego; - które powoduje lub mogłoby spowodować szkodę w budżecie ogólnym Unii Europejskiej; - w drodze finansowania nieuzasadnionego wydatku z budżetu ogólnego. W rozpoznawanej sprawie organy nie wyjaśnił w jaki sposób zaistniała nieprawidłowość polegająca na zgłoszeniu w systemie SL 2014 umowy, która jako anulowana nie wywołała żadnego wydatku, spowodowała lub mogła spowodować zaistnienie nieuzasadnionego wydatku. Z uzasadnienia decyzji wynika, że organ nie ustosunkował się dokumentów przez Skarżącą załączonych. W okolicznościach niniejszej sprawy należałoby wręcz uznać, że zaoferowany przez skarżącego materiał dowodowy został przez Instytucję Zarządzającą pominięte. Jeżeli organ co do wskazanych przez Skarżącą zdarzeń miał wątpliwości powinien przeprowadzić dalsze postępowanie dowodowe np. przesłuchać świadków - podmioty które realizowały projekt na okoliczność ustalenia na podstawie której umowy świadczył usługi. Należy również podkreślić, że zgodnie z treścią art. 81a k.p.a. - jeżeli przedmiotem postępowania administracyjnego jest nałożenie na stronę obowiązku bądź ograniczenie lub odebranie stronie uprawnienia, a w tym zakresie pozostają niedające się usunąć wątpliwości co do stanu faktycznego, wątpliwości te są rozstrzygane na korzyść strony. Wydając zaskarżoną decyzję organ całkowicie zaniechał dokładnego wyjaśnienia sprawy, dokonując wybiórczej, a przez to dowolnej oceny dowodów. Zdaniem Sądu organ naruszył przez to art. 7, art. 77 § 1 art. 80 k.p.a., a naruszenie to miało wpływ na rozstrzygnięcie sprawy. W ocenie Sądu, stwierdzić trzeba, że brak ustaleń i oceny we wskazanym powyżej zakresie stanowi efekt nieprawidłowego a w zasadzie braku przeprowadzania postępowania wyjaśniającego i narusza art. 7, art. 11, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a., a to w zw. z art. 2 pkt 36 rozporządzenia nr 1303/2013 na skutek braku wykazania stwierdzonych nieprawidłowości, do której nie można zaliczyć niedokładności polegającej na niezałączeniu do Systemu SL 2014 całej dokumentacji dotyczącej poniesienia wydatku. Wyjaśnić przyjdzie, że przepisy art. 7 k.p.a. i 77 § 1 k.p.a. nakładają na organy administracji obowiązek ustalenia prawdy obiektywnej i podjęcia rozstrzygnięcia na podstawie wszechstronnie zebranego i rozpatrzonego materiału dowodowego. Ustanowiona w art. 80 k.p.a. zasada swobodnej oceny dowodów zobowiązuje natomiast organ do ustalenia przekonujących podstawach rozstrzygnięcia. Podstawy te powinny zostać wskazane w uzasadnieniu decyzji, w którym zgodnie z art. 107 § 3 k.p.a. organ powinien wyjaśnić podstawy prawne rozstrzygnięcia, wskazać fakty uznane za udowodnione, dowody na których się oparł oraz przyczyny, z powodu których innym dowodom odmówiono wiarygodności. W niniejszej sprawie nie można uznać, że ocena przedstawiona w zaskarżonej decyzji była wyczerpująca. Pomimo wywodów przedstawionych w uzasadnieniu nie wyjaśniała ona istotnych kwestii. Ponownie przeprowadzając postępowanie organ oceni zgromadzony w sprawie materiał dowodowy mając na uwadze zawnioskowane przez Skarżącą dowody, ewentualnie go uzupełni w zakresie istotnych dla sprawy kwestii. Dopiero po ustalenie w sposób całościowy stanu faktycznego, oceni czy w sprawie wystąpiły przesłanki określone w art. 207 ust. 1 u.f.p. , biorąc także pod uwagę stanowisko Sądu, że nie można do nich zaliczyć niedokładności polegającej na niezałączeniu do Systemu SL 2014 całej dokumentacji dotyczącej poniesienia wydatku. Mając powyższe na uwadze Sąd, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) P.p.s.a., w pkt 1 wyroku orzekł o uchyleniu zaskarżonej decyzji. Na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 P.p.s.a. w pkt 3 wyroku orzeczono natomiast o kosztach postępowania, na które składa się wynagrodzenie pełnomocnika strony skarżącej w kwocie 3.600 zł, ustalone na podstawie § 14 ust. 1 pkt 1 lit. a w zw. z § 2 pkt 5 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2018 r., poz. 265), wpis od skargi uiszczony w kwocie 1.100 zł .