I SA/Go 784/08

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Krystyna Skowrońska – Pastuszko (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Stefan Kowalczyk Asesor WSA Alina Rzepecka Protokolant Specjalista Marta Surmacz-Buszkiewicz po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 20 listopada 2008 r. sprawy ze skargi P S.A. na postanowienie Dyrektora Izby Skarbowej z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie odmowy umorzenia postępowania egzekucyjnego oddala skargę. Pismem z dnia [...] maja 2008 r. P S.A. , zwane dalej P lub skarżąca Spółka, wniosły o umorzenie postępowania egzekucyjnego prowadzonego przez Naczelnika Drugiego Urzędu Skarbowego na podstawie tytułów wykonawczych wystawionych przez Zakład Ubezpieczeń Społecznych o numerach [...] oraz wydanie postanowienia w przedmiocie uchylenia dokonanych czynności egzekucyjnych. W następstwie wniesionego pisma, postanowieniem Nr [...] z dnia [...] czerwca 2008 r. Naczelnik Urzędu Skarbowego odmówił umorzenia postępowania egzekucyjnego prowadzonego na podstawie tytułów wykonawczych o numerach [...] i wydania postanowienia w przedmiocie uchylenia dokonanych czynności egzekucyjnych, natomiast umorzył postępowanie egzekucyjne prowadzone na podstawie tytułów wykonawczych [...] z uwagi na jego bezprzedmiotowość. Na skutek zażalenia wniesionego przez skarżącą Spółkę, postanowieniem z dnia [...] sierpnia 2008 r. Nr [...] Dyrektor Izby Skarbowej uchylił zaskarżone postanowienie w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji. Na powyższe postanowienie została złożona skarga, w której P wniosły o uchylenie w całości zaskarżonego postanowienia Dyrektora Izby Skarbowej oraz zasądzenie kosztów procesu. Strona skarżąca podniosła zarzut naruszenia art. 7, 77 § 1 i 80 Kodeksu postępowania administracyjnego (kpa) przez nieustalenie stanu faktycznego sprawy, naruszenia art. 10 § 1 kpa przez uniemożliwienie skarżącej wzięcia udziału w postępowaniu oraz wypowiedzenia się co do zgłoszonych żądań bezpośrednio po zakończeniu postępowania dowodowego, a nadto zarzut naruszenia art. 6 i 8 kpa przez prowadzenie postępowania w sposób niepogłębiający zaufania do organów państwa. W uzasadnieniu wskazano, że organ pierwszej instancji nie przeprowadził postępowania w kierunku zbadania, czy postępowanie egzekucyjne prowadzone przeciwko skarżącej było dopuszczalne, a w szczególności, czy deklaracje rozliczeniowe, będące podstawą wystawienia tytułów wykonawczych zawierały pouczenia o tym, że mogą być podstawą prowadzenia postępowania egzekucyjnego. W ocenie strony skarżącej organ nie zbadał również, czy przed wszczęciem postępowania egzekucyjnego doręczono upomnienie. Tym samym organ w ogóle nie rozważał merytorycznie, czy w sprawie występowały przesłanki umorzenia postępowania egzekucyjnego, pomimo tego, że ciążył na nim obowiązek w tym zakresie. Z kolei organ II instancji nie zweryfikował, czy powyższy obowiązek został wykonany. Równocześnie P wskazały, że organ II instancji uniemożliwił im wzięcie udziału w postępowaniu, a to przez pozbawienie możliwości wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań, gdyż nie doręczył wezwania w tym zakresie. W odpowiedzi na skargę organ wnosił o jej oddalenie. W uzasadnieniu wskazał przede wszystkim, że w postanowieniu Naczelnika Urzędu Skarbowego z dnia [...] czerwca 2008 r. doszło do niezgodnego z prawem połączenia dwóch różnych rozstrzygnięć merytorycznych z instytucją umorzenia postępowania. Naprowadził też , iż organ egzekucyjny ustalił, że postępowanie egzekucyjne prowadzone przeciwko skarżącej, zostało w rzeczywistości wszczęte tylko w odniesieniu do części spośród wskazanych przez nią tytułów egzekucyjnych. Z tego względu postępowanie dotyczące pozostałych tytułów egzekucyjnych stało się bezprzedmiotowe. Niezależnie od powyższego w tym samym postanowieniu organ egzekucyjny dokonał merytorycznej oceny przesłanek umorzenia postępowania egzekucyjnego prowadzonego na podstawie pozostałych tytułów wykonawczych. Organ uznał, że przesłanki te nie występują, co powinno skutkować odmową umorzenia postępowania egzekucyjnego i jednoczesną odmową uchylenia dokonanych czynności egzekucyjnych. Nadto, w ocenie strony przeciwnej, w rozstrzygnięciu organu I instancji powołano niewłaściwą podstawę prawną, natomiast samo rozstrzygnięcie odnosiło się do umorzenia postępowania egzekucyjnego prowadzonego na podstawie tytułu wykonawczego, który nie był wskazany przez skarżącą w podaniu z dnia [...] maja 2008 r. Jak podkreślała strona przeciwna, rozpatrując zażalenie na postanowienie z dnia [...] czerwca 2008 r., organ II instancji nie miał możliwości częściowego uchylenia zaskarżonego postanowienia i przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia, albowiem obowiązujące przepisy tego nie przewidują. Art. 138 kpa zawiera zamknięty katalog rozstrzygnięć organu II instancji i dlatego organ odwoławczy nie jest uprawniony do wydania rozstrzygnięć innych niż wymienione w tym przepisie. Brzmienie tego artykułu nie dopuszcza w jednej sprawie wydania dwóch różnych rodzajów rozstrzygnięć, spośród tych, które zostały w nim wymienione. W dalszej kolejności strona przeciwna stwierdziła, że w niniejszej sprawie nie ma zastosowania art. 10 § 1 kpa, albowiem zgodnie z art. 18 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego stosuje się w tym postępowaniu jedynie odpowiednio. Z tego względu w prowadzonym postępowaniu nie znajduje zastosowania zasada czynnego udziału stron, wobec czego organy w szczególności nie były zobowiązane do wzywania strony skarżącej do zapoznania się ze zgromadzonym w sprawie materiałem dowodowym. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. W pierwszej kolejności należy wskazać, że postanowienie Naczelnika Urzędu Skarbowego z dnia [...] czerwca 2008 r. zawierało m.in. rozstrzygnięcie dotyczące postępowań egzekucyjnych prowadzonych na podstawie tytułów wykonawczych o numerach [...], które nie były objęte wnioskiem strony skarżącej z dnia [...] maja 2008 r. w przedmiocie umorzenia postępowania egzekucyjnego oraz uchylenia dokonanych czynności egzekucyjnych. Organ II instancji w uzasadnieniu wydanego postanowienia słusznie zatem wskazał, że organ I instancji powinien przy ponownym rozpatrzeniu sprawy przeprowadzić postępowanie wyjaśniające m.in. w zakresie ustalenia, czy postępowanie egzekucyjne było w ogóle prowadzone na podstawie wyżej wymienionych tytułów wykonawczych oraz ewentualnie, czy w niniejszej sprawie występowały przesłanki umorzenia tego postępowania z urzędu. Uwzględnienie przez organ egzekucyjny w wydanym postanowieniu postępowań egzekucyjnych, co do których nie zbadano powyższych okoliczności, stanowi o wadliwości tego orzeczenia, która powinna skutkować jego uchyleniem w tym zakresie do ponownego rozpatrzenia. Jak słusznie wskazał organ odwoławczy, art. 138 kpa zawiera zamknięty katalog decyzji (bądź postanowień), które mogą zostać wydane na skutek rozpatrzenia odwołania (albo zażalenia) przez organ II instancji. W § 1 pkt 2 tego artykułu przewidziano uprawnienie organu odwoławczego do uchylenia zaskarżonego orzeczenia w całości lub w części i orzeczenia w tym zakresie co do istoty sprawy, jednak w sytuacji, gdy rozstrzygnięcie sprawy wymaga uprzedniego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w całości lub w znacznej części, decyzja(postanowienie) mogą zostać uchylone w całości, a sprawa przekazana do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji, jak określa art. 138 § 2 kpa. Z powyższego wynika, że gdy zachodzi konieczność przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego, organ II instancji jest zobligowany do uchylenia decyzji w całości i przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia. W szczególności organ ten nie może dokonać częściowego uchylenia zaskarżonego orzeczenia, albowiem w takiej sytuacji byłby zmuszony, by w wydanym postanowieniu w pozostałym zakresie rozstrzygnąć sprawę co do jej istoty. Na gruncie rozpoznawanej sprawy można ponadto przywołać treść wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 8 maja 2007 r. w sprawie I OSK 1859/06 (LEX 338621), w którym stwierdzono, że podjęcie decyzji przez organ I instancji bez przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego, nie może być sanowane w postępowaniu odwoławczym, ponieważ naruszałoby to zasadę dwuinstancyjności, której istota polega na dwukrotnym rozpoznaniu i rozstrzygnięciu sprawy. W takim przypadku organ II instancji ma tylko kompetencje kasacyjne. W ocenie składu orzekającego w niniejszej sprawie, już tylko z uwagi na wyżej podniesione okoliczności należało uznać , że organ odwoławczy prawidłowo przyjął , że istniała potrzeba przeprowadzenia przez organ I instancji postępowania wyjaśniającego w znacznej części , a tym samym prawidłowe też było orzeczenie tego organu w przedmiocie uchylenia w całości postanowienia z dnia [...] czerwca 2008 r. i przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. Niezależnie od powyższego Sąd podziela także zastrzeżenia organu II instancji w kwestii niedopuszczalnego połączenia w postanowieniu Naczelnika Urzędu Skarbowego dwóch rozstrzygnięć merytorycznych i instytucji umorzenia postępowania. Zważyć bowiem należy, że postanowienie to zawierało de facto trzy różne rozstrzygnięcia, które powinny być wydawane w odrębnych trybach. Organ I instancji orzekł przede wszystkim o odmowie umorzenia postępowania egzekucyjnego w odniesieniu do części postępowań prowadzonych na podstawie tytułów wykonawczych wskazanych w podaniu z dnia [...] maja 2008 r., co w dalszej kolejności skutkowało odmową uchylenia dokonanych czynności egzekucyjnych. Orzekł także o umorzeniu postępowań, które miały być prowadzone na podstawie pozostałych tytułów wykonawczych, uznając że postępowania na ich podstawie w ogóle nie zostały wszczęte w rozumieniu art. 26 § 5 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz.U. z 2005 r. Nr 229, poz.1954 ze zm.), tym samym uznając, że bezprzedmiotowe stało się postępowanie dotyczące umorzenia tych postępowań egzekucyjnych. W ocenie Sądu, co należy podkreślić, samo dopuszczenie się tego rodzaju naruszenia przepisów, nie stanowiłoby podstawy do wydania postanowienia o charakterze kasacyjnym, skutkującego przekazaniem sprawy do ponownego rozpatrzenia. Wobec przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w tym zakresie przez organ I instancji, Dyrektor Izby Skarbowej miał możliwość wydania orzeczenia o charakterze reformatoryjnym, względnie utrzymania w mocy zaskarżonego postanowienia. Zgodnie jednak z tym, co wskazano wyżej, w okolicznościach niniejszej sprawy istniały podstawy do uchylenia postanowienia w całości, z uwagi na zaistnienie przesłanek określonych art. 138 § 2 kpa. W tym miejscu należy jedynie zasygnalizować, że oparcie postanowienia organu I instancji na niewłaściwej podstawie prawnej, na co wskazywał Dyrektor Izby Skarbowej w uzasadnieniu wydanego postanowienia, w okolicznościach niniejszej sprawy również może stanowić samodzielną podstawę uchylenia zaskarżonego postanowienia w całości i przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia, na podstawie art. 138 § 2 kpa. W sytuacji bowiem , kiedy organ odwoławczy uznał, że zaskarżone postanowienie pierwszej instancji zostało wydane w oparciu o niewłaściwy przepis prawa lub też wskazuje, że uzasadnione byłoby rozważenie zastosowania innych przepisów prawa, powinien na podstawie art. 138 § 2 w związku z art. 144 kpa uchylić to postanowienie, jednocześnie wskazując właściwy przepis, w oparciu o który powinno być prowadzone postępowanie. Organ odwoławczy, uchylając zaskarżone postanowienie i orzekając co do istoty sprawy (art. 138 § 1 pkt 2 kpa), nie może rozstrzygać w oparciu o inny przepis prawa, niż wcześniej organ pierwszej instancji w uchylonym postanowieniu, gdyż w takim przypadku postanowienie organu odwoławczego naruszałoby zasadę dwuinstancyjności postępowania administracyjnego (art. 15 kpa ). Odnosząc się do zarzutów podniesionych w skardze, Sąd nie podziela stanowiska strony skarżącej w kwestii naruszenia przez organ art. 7, art.77 § 1 i art.80 kpa przez nieustalenie stanu faktycznego sprawy i brak merytorycznego rozważenia, czy w sprawie występowały przesłanki umorzenia postępowania egzekucyjnego, w tym również z urzędu. Zgodnie z art. 7 kpa, w toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności i podejmują wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Z kolei według art. 77 § 1 kpa organ administracji publicznej jest zobowiązany w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy. Zgodnie z tym co wskazano powyżej, w niniejszej sprawie istniała potrzeba przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w znacznej części, przy czym czynności w tym zakresie powinny zostać przeprowadzone przez organ I instancji. Wydanie merytorycznego orzeczenia przez Dyrektora Izby Skarbowej bez uprzedniego dokonania powyższych czynności naruszałoby bowiem wyrażoną w art. 15 kpa zasadę dwuinstancyjności postępowania. Z tego względu nie można uznać, że organ II instancji dopuścił się naruszenia wskazanych powyżej przepisów, jako że "polecił" ich prawidłowe zastosowanie organowi I instancji, którego postanowienie wydane po ponownym rozpatrzeniu sprawy będzie mogło zostać poddane kontroli instancyjnej. Nie sposób również zgodzić się z podniesionym zarzutem naruszenia przez organ II instancji art. 10 § 1 kpa. Zgodzić należy się w tej mierze ze stanowiskiem strony przeciwnej , która słusznie wywodzi, iż norma prawna wynikająca z powyższego przepisu prawa nie ma zastosowania w postępowaniu egzekucyjnym prowadzonym na podstawie ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji. W tym zakresie skład orzekający w niniejszej sprawie podziela w pełni stanowisko Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie zawarte w wyroku z dnia 21 kwietnia 2005 r. (sygn. akt III SA 3483/03 - LEX nr 165982), w tym przede wszystkim stwierdzenie, że w postępowaniu egzekucyjnym stosuje się odpowiednio następujące zasady: wynikającą z art. 6 kpa zasadę praworządności, wynikającą z art. 7 kpa zasadę prawdy obiektywnej, określoną w art. 8 kpa zasadę zaufania, zasadę udzielania informacji (art. 9 kpa), zasadę przekonywania (art. 11 kpa), zasadę szybkości i prostoty postępowania (art. 12 kpa) oraz zasadę pisemnego załatwienia sprawy (art. 14 § 1 kpa). W świetle powyższego w pełni uzasadnione jest twierdzenie, że w postępowaniu egzekucyjnym w administracji nie znajduje natomiast zastosowania określona w art. 10 kpa zasada czynnego udziału strony w postępowaniu. W ocenie Sądu argumenty powołane dla uzasadnienia zarzutu naruszenia art. 6 i 8 kpa są w zasadzie tożsame z argumentami uzasadniającymi pozostałe podniesione zarzuty i z przyczyn wskazanych powyżej Sąd również ich nie podzielił. Mając na uwadze powyższe, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), Sąd orzekł jak w sentencji. ( - ) Alina Rzepecka ( - ) Krystyna Skowrońska-Pastuszko ( - ) Stefan Kowalczyk