I SA/Go 85/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Anna Juszczyk-Wiśniewska Sędziowie Asesor WSA Zbigniew Kruszewski Sędzia WSA Alina Rzepecka (spr.) Protokolant Sekretarz sądowy Katarzyna Grycuk po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 10 kwietnia 2019 r. sprawy ze skargi M.J. na decyzję Dyrektora Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego na rok 2016 oddala skargę w całości. M.J. (dalej: strona, skarżący) wniósł skargę na decyzję Dyrektora Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa (dalej: organ, Dyrektor OR) z [...] listopada 2018 r. nr [...] utrzymującą w mocy decyzję Kierownika Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacjii Modernizacji (dalej: Kierownik BP, organ I instancji) z [...] czerwca 2018 r. nr [...] odmawiającą skarżącemu przyznania płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego na rok 2016. Powyższa skarga została wywiedziona na tle następującego stanu faktycznego. W dniu 27 czerwca 2016 r. do Biura Powiatowego ARiMR - wpłynął wniosek strony o przyznanie płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego na rok 2016. We wniosku strona zadeklarowała, że ubiega się o przyznanie jednolitej płatności obszarowej (dalej: płatność JPO), płatności redystrybucyjnej (dalej: płatność RDST) oraz płatności za zazielenienie (dalej: płatność PZZ). Łączna powierzchnia działek rolnych "A/Al", "B/Bl" oraz "C/Cl" zadeklarowanych w w/w wniosku wyniosła 6,78 ha. Następnie, w dniu 26 września 2016 r. pełnomocnik strony - A.Z. złożył w Biurze Powiatowym ARiMR formularz "wycofania części wniosku" (wycofanie działek ewidencyjnych nr [...] tj. działka rolna "C/Cl" oraz [...] tj. część działki rolnej "B/Bl"). Ostateczny obszar zgłoszony do płatności na rok 2016 wyniósł 3,04 ha. W dniu [...] lutego 2017 r. gospodarstwo rolne strony zostało wytypowane do kontroli na miejscu. W jej wyniku ustalono, że - na działce rolnej "A/Al" (położona na działkach ewidencyjnych nr [...]) obszar stwierdzony wyniósł 1,81 ha, na działce rolnej "B/Bl" (położona na działce ewidencyjnej nr [...]) – obszar stwierdzony wyniósł - 0,49 ha. Następnie w dniu [...] maja 2017 r. Kierownik BP wystosował do strony wezwanie do osobistego stawiennictwa na przesłuchanie (na dzień [...] czerwca 2017 r.)- doręczone w dniu 5 czerwca 2017 r. w trybie art. 44 Ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity: Dz. U. z 2018 r. poz. 2096 – dalej: K.p.a.). Jednocześnie Kierownik BP zawiadomił pełnomocnika A.Z. o planowanym przesłuchaniu skarżącego [pismo doręczone w dniu 24 maja 2017 r.]. W odpowiedzi z [...] czerwca 2017 r. pełnomocnik wskazał, że wezwanie na przesłuchanie strony jest bezpodstawne, ponieważ wg K.p.a. postępowanie administracyjne ma charakter pisemny. Ponadto, wniósł o wyjaśnienie jego mocodawcy co ma być przedmiotem przesłuchania. W kolejnym piśmie z [...] czerwca 2017 r. Kierownik BP wezwał stronę do osobistego stawiennictwa wobec konieczności wyjaśnienia kwestii posiadania działek rolnych zgłoszonych do płatności na rok 2016. Wezwanie doręczone w dniu 3 lipca 2017 r. w trybie art. 44 K.p.a. Podobnie jak poprzednio organ przesłał zawiadomienie do pełnomocnika, w którym poinformował go, że wezwał stronę do osobistego stawiennictwa w celu wyjaśnienia kwestii posiadania i utrzymywania zgodnie z normami działek rolnych zgłoszonych do płatności na rok 2016. W odpowiedzi na powyższe pełnomocnik (pismo z [...] czerwca 2017 r.) pełnomocnik wskazał, że ze względu na aktywność życiową skarżącego nie jest on w stanie osobiście brać udział w niesprecyzowanych czynnościach wynikających z zawiadomienia z [...] czerwca 2017 r. W dalszym toku postepowania, Kierownik BP, w oparciu o zgromadzoną dokumentację poddał w/w wniosek kontroli administracyjnej - zgodnie z art. 28, art. 29 Rozporządzenia nr 809/2014. W jej wyniku stwierdził, że skarżący nie był posiadaczem - w rozumieniu art. 8 ust. 1 Ustawy z dnia 5 lutego 2015 r. o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego (Dz. U. z 2018 r., poz. 1312 – dalej: Ustawa) – gruntów rolnych zgłoszonych do płatności na rok 2016, ponieważ grunty te były w posiadaniu A.Z. W następstwie ustaleń poczynionych w trakcie kontroli administracyjnej, na podstawie zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego, Kierownik BP decyzją z [...] lipca 2017 r. odmówił stronie przyznania płatności JPO, płatności PZZ oraz płatności RDST. Na skutek złożonego odwołania, Dyrektor OR decyzją z [...] września 2017 r. uchylił - zgodnie z art. 138 § 2 K.p.a. - w/w orzeczenie Kierownika BP i przekazał sprawę temu organowi do ponownego rozpatrzenia. Następnie dwukrotnie - pismami z [...] października 2017 r. i [...] grudnia 2017 r. organ I instancji wezwał skarżącego do osobistego stawiennictwa oraz złożenia wyjaśnień. Wezwania te nie zostały podjęte przez adresata. Jednocześnie [...] grudnia 2017 r. Kierownik BP wystosował do A.Z. - pełnomocnika – zawiadomienie w którym poinformował go o wezwaniu strony do osobistego stawiennictwa i złożenia wyjaśnień. Z kolei, postanowieniem z [...] grudnia 2017 r. Kierownik BP włączył do akt sprawy zeznania złożone w dniu [...] września 2017 r. przez: B.C. i G.S. oraz oświadczenie A.R. z [...] września 2017 r. Z kolei pełnomocnik, pismem z [...] grudnia 2017 r. zwrócił się z prośbą do organu o przesunięcie terminu do osobistego stawiennictwa skarżącego do dnia 15 stycznia 2018 r. Skarżący został przesłuchany w dniu 18 grudnia 2017 r. w Biurze Powiatowym ARiMR. W jego toku wskazał, że nie ma dokumentów potwierdzających posiadanie działek. Zeznał, że zna okolicę, wie które działki są nieużytkowane więc je użytkuje, nie zna właścicieli działek zgłaszanych do płatności. W zakresie czynności agrotechnicznych skarżący zeznał, że na początku czerwca 2016 wynajęty rolnik kosił łąki swoim sprzętem - nazwiska rolnika nie pamięta, rozliczał się gotówkowo z ręki do ręki. Dodał, że czasem sam zleca prace na działkach, a czasem pomaga mu pełnomocnik. Z uwagi na powyższe zeznania, Kierownik BP [...] stycznia 2018 r. wystąpił do strony o złożenie wyjaśnień w zakresie udostępnienia danych osobowych rolnika dokonującego w 2016 roku prac agrotechnicznych na działkach zgłoszonych przez niego do płatności. W odpowiedzi pełnomocnik A.Z. złożył pismo, z którego wynika, że wraz ze swoim mocodawcą próbował skontaktować się z rolnikiem przeprowadzającym w roku 2016 koszenie łąk, ale próby te okazały się być nie skuteczne. W toku postępowania pełnomocnik występował również do organu z prośbą o możliwość zapoznania się z protokołami przesłuchań swoich mocodawców: K.M., M.J., G.S. i innych oraz A.R. Postanowieniem [...] maja 2018 r. Kierownik BP odmówił umożliwienia stronie przeglądania, sporządzania notatek, kopii i odpisów, uwierzytelnienia takich kopii lub wydania uwierzytelnionych odpisów pisma A.R. z [...] września 2017 r. Następnie organ mając na względzie całość zgromadzonego materiału dowodowego decyzją z [...] czerwca 2018 r. Kierownik BP, na podstawie art. 5 , art. 6 i art. 26 Ustawy oraz art. 104 K.p.a. odmówił przyznania płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego na rok 2016 - płatności JPO, płatności PZZ, płatności MR oraz płatności RDST. W motywach organ po uprzednim przytoczeniu przepisów mających zastosowanie w sprawie oraz poczynionych ustaleń stwierdził, że skarżący nie jest posiadaczem (użytkownikiem) zgłoszonych do płatności na rok 2016 gruntów rolnych. Wskazał m.in., że skoro ustawodawca wiąże przyznanie płatności bezpośrednich z utrzymaniem gruntów w dobrej kulturze, to nie sposób tego wymogu oddzielić od ich posiadania polegającego na faktycznym władaniu. Płatności mogą być przyznane zatem tym rolnikom, którzy samodzielnie decydują o rodzaju upraw, dokonywaniu zabiegów geotechnicznych, zbieraniu plonów, a przy tym utrzymują grunty zgodnie z normami dobrej kultury przez określony czas. Przy czym, co istotne posi9adanie działki ocenia się na dzień 31 maja roku, w którym został złożony wniosek., zatem dokonanie jednorazowego zabiegu agrotechnicznego, nie prowadzi do uznania określonego podmiotu za posiadacza. Posiadanie bowiem wyraża się możliwości nieograniczonego korzystania z gruntu w każdym czasie, w tym w pełnej swobodzie decydowania o sposobie jego wykorzystania oraz dokonywania zabiegów agrotechnicznych. Wykazanie postronnie występującego o płatności beneficjenta braku posiadania gruntu do którego dopłaty maja być dokonane, stanowi wystarczającą przesłankę do odmowy płatności. Organ I instancji wyjaśnił również, że dla uzyskania płatności nie wystarczy być posiadaczem działek rolnych w rozumieniu przepisów Kodeksu cywilnego, ale ponadto należy je rolniczo użytkować. Dla przyznania płatności istotne jest, czy wnioskodawca faktycznie włada gruntem, przy spełnieniu wymogów kwalifikacyjnych z ustawy o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego. wnioskodawca musi, zatem wykazać, że faktycznie posiadał w dniu 31 maja danego roku grunty rolne i utrzymywać je zgodnie z normami. W oparciu o fragmenty orzeczeń sądów administracyjnych oraz komentarze do Kodeksu cywilnego organ pierwszej instancji stwierdził, że posiadanie występuje przy równoczesnym istnieniu dwóch elementów: elementu fizycznego władania rzeczą, określanego, jako corpus possessionis, oraz elementu psychicznego animus rem sibi habendi, rozumianego, jako zamiar władania rzeczą dla siebie a brak któregokolwiek z tych elementów przesądza o braku posiadania. Zaznaczył, że skarżący podczas przesłuchania bezsprzecznie oświadczył, że zlecił tylko jeden zabieg koszenia łąk w roku, co oznacza, że związek posiadacza z rzeczą wyraża się w jednorazowym lub nawet sporadycznym zawładnięciu rzeczą, a nie w możności korzystania z niej przez czas nieokreślony. Od powyższej decyzji strona wniosła odwołanie domagając się jej uchylenia w całości i przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia. Jednocześnie poinformował, że szczegółowe stanowisko wobec zaskarżonego rozstrzygnięcia i jego uzasadnienie zostanie przedstawione w odrębnym piśmie w ramach postępowania odwoławczego w przeciągu 21 dni. Jednakże takowego pisma skarżący nie złożył. Decyzją z [...] listopada 2018 r. Dyrektor OR, art. 138 § 1 pkt 1 Ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. K.p.a. w zw. z art. 10 ust. 2 Ustawy z dnia 9 maja 2008 roku o Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa (Dz. U. z 2017 r., poz. 2137), art. 3, art. 7 ust. 1 Ustawy, art. 60 Rozporządzenia Komisji (WE) nr 1306/2013 z dnia 17 grudnia 2013 r. w sprawie finansowania wspólnej polityki rolnej, zarządzania nią i monitorowania jej oraz uchylające rozporządzenia Rady (EWG) nr 352/78, (WE) nr 165/94, (WE) nr 2799/98, (WE) nr 814/2000, (WE) nr 1290/2005 i (WE) nr 485/2008 (Dz. Urz. UE L 347 z 20.12.2013 r. str. 549, ze zm. – dalej: Rozporządzenie 1306/2013) utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. W motywach stwierdził, że wnioskowanie przez skarżącego o przyznanie płatności uznać należy wyłącznie za kreowanie pozornych warunków celem pozyskania pomocy finansowej realizowanej przez ARiMR. Wyjaśnił, że zasadniczym celem płatności do gruntów rolnych finansowanych przez Unię Europejską jest wspieranie rolników. Powołując się na definicję rolnika wynikającą z art. 4 ust. 1 lit. a Rozporządzenia nr 1307/2013 oraz cele wspólnej polityki rolnej wskazane w art. 33 ust. 1 Traktatu Ustanawiającego Wspólnotę Europejską i w art. 4 Rozporządzenia nr 1305/2013 Dyrektor OR stwierdził, że system dopłat dla rolników został ustanowiony dla wyrównania dochodowości gospodarstw rolnych, poprawy warunków życia, pracy i produkcji w rolnictwie. System ten jest ukierunkowany na wsparcie prowadzących działalność rolniczą tych rolników, których forma działań w zakresie agrotechniki oraz agronomii zapewnia realizację wskazanych wyżej celów. W ocenie organu skarżący nie może zostać uznany za samodzielnego rolnika, którego działania wypełniają cele przyświecające wspólnej polityce rolnej. Cele te nie mogą być uznane za spełnione ze względu na formę w jakiej skarżący wszedł w posiadanie działek deklarowanych do płatności, jak również wobec sposobu postępowania w zakresie prowadzenia działalności rolniczej. Dyrektor OR, analizując zeznania skarżącego oraz pismo jego pełnomocnika z [...] lutego 2018 r. stwierdził również, że przyznanie skarżącemu płatności w ramach systemu wsparcia bezpośredniego na rok 2016 stałoby w sprzeczności z celami wskazanymi w art. 33 ust. 1 Traktatu Ustanawiającego Wspólnotę Europejską oraz w art. 4 Rozporządzenia nr 1305/2013. W sprawie nie można stwierdzić, by skarżący zwiększał jakkolwiek wydajność rolnictwa albowiem w żaden sposób tego nie wykazał. Nie można mówić o optymalnym wykorzystaniu siły roboczej albowiem skarżący jak też jego pełnomocnik, nie potrafią nawet wskazać kto wykonywał czynności agrotechniczne na deklarowanych działkach. Brak też możliwości realizacji celu wspólnej polityki rolnej jakim jest zapewnienie odpowiedniego poziomu życia ludności wiejskiej, zwłaszcza przez podniesienie indywidualnego dochodu osób pracujących w rolnictwie. Skoro strona, poza własnym twierdzeniem, że "rozliczała się z ręki do ręki", nie potrafi określić z kim się rozliczała, nie posiada w tym zakresie jakiegokolwiek dokumentu (cytat z zeznań: "żadnych faktur"), to trudno uznać jej zeznania za wiarygodne. Ponadto nie sposób mówić, że skarżący - poprzez swoją działalność - podniósł dochód własny bądź osoby, której zlecał prace. W ocenie organu nie można też stwierdzić, że skarżący i forma prowadzonej przez niego działalności jakkolwiek wypełnia cele takie jak stabilizacja rynków, zagwarantowanie bezpieczeństwa dostaw, zapewnienie rozsądnych cen w dostawach dla konsumentów oraz wspieranie konkurencyjności rolnictwa. Skarżący nie pobierając za to jakiegokolwiek wynagrodzenia - oddaje zebrany plon (w tym wypadku siano) osobie, która przeprowadza koszenie działek deklarowanych przez stronę. Nie można zatem mówić o wspieraniu konkurencyjności czy stabilizacji rynku jeżeli strona tytułująca się mianem rolnika, a więc osoby wykonującej swą działalność zawodowo, z jednej strony płaci (jak twierdzi) za wykonanie usługi, a z drugiej strony bezinteresownie oddaje plon nie pobierając przy tym za to wynagrodzenia. Nadto skarżący nie wykazał w żaden sposób by jego działalność wpływała na tworzenie czy utrzymywanie miejsc pracy. Skarżący (ani też jego pełnomocnik) nawet nie wiedzą komu zlecili wykonywanie czynności agrotechnicznych, a tym samym w takiej sytuacji trudno nawet odnosić się do tego by strona w jakikolwiek sposób, poprzez swoją działalność w materii szeroko rozumianego rolnictwa, decydowało zrównoważonym rozwoju terytorialnym wiejskich gospodarek i społeczności. W ocenie organu, zeznania skarżącego miały jedynie wykreować, że strona prawidłowo prowadziła działalność rolniczą, a sam fakt ich złożenia upozorowany został, by uwiarygodnić stronę jako potencjalnego beneficjenta unijnych dopłat. Jednakże nie sposób mówić, że przedmiotowe zeznania jakkolwiek uwiarygodniają kwestię realizacji przez wnioskodawcę celów wspólnej polityki rolnej. Dyrektor OR stwierdził, że postępowanie skarżącego pozwala uznać, że jest on współuczestnikiem aktywności polegającej na kreowaniu sztucznych warunków wyłącznie w celu pozyskania płatności realizowanych przez ARiMR. W ocenie organu zasadniczą rolę we wskazywanej aktywności przypisać należy pełnomocnikowi strony tj. A.Z., który - jak to stwierdziła strona w swoich zeznaniach - pomaga w zlecaniu prac na działkach. Organ wskazał, że skarżący, we współpracy z pełnomocnikiem A.Z. (powielającym opisany mechanizm działania z szeregiem innych swoich mocodawców), wchodzi w posiadanie nieużytkowanych przez formalnych właścicieli działek gruntu rolnego i zgłasza je do płatności - teza taka wynika z zeznań samego wnioskodawcy złożonych w dniu 18 grudnia 2017 r. Po zgłoszeniu działek do płatności i wykonaniu koszenia przez osoby trzecie skarżący - w świetle jego zeznań - nie interesuje się tym co dzieje się z plonem, nie przeznacza go na własne potrzeby, nie sprzedaje, nie uzyskuje zysku z prowadzonej działalności, nie wie nawet kto w jego imieniu wykonywał na działkach czynności agrotechniczne. Nie ma przy tym w rozpoznawanej sprawie żadnych okoliczności wskazujących na inne jeszcze uzasadnienie formy działania przedstawionej przez skarżącego. W szczególności nie wskazał on na jakiekolwiek korzyści ekonomiczne (poza otrzymaniem unijnych dopłat), które miałyby wynikać z utworzenia opisanego mechanizmu działania, stwierdził, że nie ma żadnych środków produkcji, nie posiada sprzętu. W związku z powyższym, jedynym celem opisanego wyżej sposobu postępowania jest uzyskanie korzyści w postaci unijnych dopłat realizowanych przez ARiMR, a te, w ocenie organu, nie powinny być wypłacane beneficjentowi realizującemu mechanizm działania polegający jedynie na bezprawnym wejściu w posiadanie działki i zgłoszeniu jej do płatności. Według organu, taka forma działania stoi w oczywistej sprzeczności do opisanych w niniejszej decyzji celów zakreślonych dla wspólnej polityki rolnej UE, które zostały sprecyzowane w art. 33 ust. 1 Traktatu ustanawiającego Wspólnotę Europejską oraz w art. 4 Rozporządzenia nr 1305/2013. Dyrektor OR wskazał, że sprawa ta została rozstrzygnięta na podstawie indywidualnie prowadzonego postępowania administracyjnego, w trakcie którego ocenie w świetle obowiązujących przepisów prawa poddana została całość zgormadzonego materiału dowodowego. Według organu, ocena ta pozwala, według, Dyrektora OR na zastosowanie w niniejszej sprawie względem strony konsekwencji wynikających z art. 60 Rozporządzenia nr 1306/2013, zgodnie z którym bez uszczerbku dla przepisów szczególnych, osobom fizycznym ani prawnym nie przyznaje się jakichkolwiek korzyści wynikających z sektorowego prawodawstwa rolnego, jeżeli stwierdzono, że warunki wymagane do uzyskania takich korzyści zostały sztucznie stworzone, w sprzeczności z celami tego prawodawstwa. Organ podkreślił, że środki pomocowe pochodzące z Programu Rozwoju Obszarów Wiejskich w większości są finansowane z budżetu Unii Europejskiej, w związku z powyższym podlegają ochronie zgodnie z Rozporządzeniem Rady nr 2988/95. Stosownie do tego rozporządzenia środki te muszą być wydatkowane zgodnie, z zasadami rzetelnego zarządzania finansami, ogólną zasadą słuszności i proporcjonalności. Prawo wspólnotowe nakłada na Komisję Europejską i Kraje Członkowskie obowiązek badania, czy środki z budżetu Wspólnoty są wykorzystywane zgodnie z ich przeznaczeniem. W ocenie Dyrektora OR - w świetle okoliczności sprawy wykazanych w niniejszej decyzji - przyznanie płatności na rok 2016 skarżącemu stałoby w oczywistej sprzeczności nie tylko ze wskazanymi wyżej zasadami rzetelnego finansowania i wydatkowania środków unijnych, ale przede wszystkim z celami wspólnej polityki rolnej wskazanymi w art. 33 ust. 1 Traktatu ustanawiającego Wspólnotę Europejską oraz w art. 4 Rozporządzenia nr 1305/2013. Organ powołując się na treść art. 3 ust. 3 Ustawy wskazał również, że obowiązek zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego - wyprowadzany z art. 7 i 77 § 1 K.p.a. - jest ograniczony jedynie do wyczerpującego rozpatrzenia całego materiału dowodowego wskazanego przez stronę. Organ administracji publicznej nie ma obowiązku działania z urzędu celem dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego. To rolnik ma przedłożyć organowi stosowne dokumenty na poparcie swoich uprawnień (np. faktury potwierdzające wykonywanie zabiegów agrotechnicznych, potwierdzenie zbywania plonów, sprawozdania finansowe itd.). W razie wątpliwości co do okoliczności faktycznych mających uzasadnić przyznanie wnioskowanych płatności, organ prowadzący postępowanie jest jedynie obowiązany do żądania od strony dodatkowych wyjaśnień i dowodów. Jego rola ogranicza się bowiem do wyczerpującego rozpatrzenia całego materiału dowodowego. W ocenie organu analiza akt sprawy prowadzi do wniosku, że organ I instancji w sposób wyczerpujący rozpatrzył cały zgromadzony materiał dowodowy. Poddał ocenie wniosek skarżącego o przyznanie płatności na rok 2016. Ocena zebranych dowodów jest przekonująca, zgodna z wymogami wiedzy, logiki i doświadczenia życiowego i nie pozwala ona na przyznanie skarżącemu płatności na rok 2016. Nie przedstawił on bowiem żadnych dowodów potwierdzających fakt prowadzenia działalności rolniczej na deklarowanych do płatności działkach. Na powyższą decyzję skarżący wniósł skargę zarzucając jej naruszenie art. 7, art. 8, art. 10, art. 14 § 1, art. 79a, art. 77 § 1, art. 80, art. 107 § 3 k.p.a. oraz art. 60 Rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1306/2013 z 17 grudnia 2013 w sprawie finansowania wspólnej polityki rolnej, zarządzania nią i monitorowania jej oraz uchylające rozporządzenia Rady (EWG) nr 352/78, (WE) nr 165/94, (WE) nr 2799/98, (WE) nr 814/2000, (WE) nr 1290/2005 i (WE) nr 485/2008 zastosowanej jako podstawa rozstrzygnięcia, pomimo braku zaistnienia przesłanek wskazanych w hipotezie tej normy. Wobec podniesionych zarzutów skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji. Wniósł także o orzeczenie o kosztach postępowania sądowoadministracyjnego według przepisanych norm. Skarżący nie uzasadnił podniesionych zarzutów, zaznaczył jednakże, że takowe uzasadnienie przedstawi w kolejnym piśmie procesowym, które wniesione zostanie w terminie nieprzekraczającym ustawowego terminu przewidzianego na przekazanie skargi do Sądu. Przy czym, podobnie jak w przypadku odwołania, skarżący wspomnianego pisma nie złożył. W odpowiedzi na skargę Dyrektor OR wniósł o jej oddalenie podtrzymując argumentację przedstawioną w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga jest niezasadna. Na wstępie przypomnieć należy, że stosownie do treści art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2018 r., poz. 2107), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości między innymi poprzez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym zasadą jest, że kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Z kolei zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2018 r. poz. 1302 – dalej: P.p.s.a.) Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a, który dotyczy interpretacji podatkowych i który nie ma zastosowania w niniejszej sprawie. Przedmiotem kontroli Sądu w rozpoznawanej sprawie była decyzja Dyrektora OR z [...] listopada 2018 r. utrzymująca w mocy decyzję Kierownika BP z [...] czerwca 2018 r. odmawiającą skarżącemu przyznania płatności w ramach systemu wsparcia bezpośredniego na rok 2016, to jest – JPO, RDST, PZZ. Organ stwierdził, że skarżący nie był w 2016 r, posiadaczem zadeklarowanych do płatności gruntów rolnych, a jego działanie miało na celu sztuczne stworzenie warunków wymaganych do otrzymania płatności tak, aby uzyskać korzyści sprzeczne z celami danego systemu wsparcia. Skarżący zarzuca organowi naruszenie przepisów postępowania takich jak art. 7, art. 8, art. 10, art. 14 § 1, art. 79a, art. 77 § 1, art. 80, art. 107 § 3 K.p.a. - przy czym, nie wskazuje z jakich przyczyn uznaje, że normy te zostały przez organ naruszone. Podnosi również zarzut związany z naruszeniem art. 60 Rozporządzenia nr 1306/2013 twierdząc, że został on zastosowany jako podstawa rozstrzygnięcia, pomimo braku zaistnienia przesłanek wskazanych w hipotezie tej normy. W ocenie Sądu analiza zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego w powiązaniu z lekturą decyzji organów obu instancji pozwala stwierdzić, że rozstrzygnięcie organu jest słuszne i nie narusza przepisów wskazanych w skardze. Odnosząc się w pierwszej kolejności do zarzutów związanych z naruszeniem przepisów K.p.a. wskazać należy, że art. 1 Ustawy wskazuje stosowne Rozporządzenia Rady (WE) i powołuje się na przepisy Unii Europejskiej wydane w trybie tego rozporządzenia oraz stanowi, że przepisy ustawy określają zasady i tryb: a) przyznawania rolnikom płatności niezwiązanej do tytoniu, b) przeprowadzania kontroli w zakresie płatności bezpośrednich oraz płatności niezwiązanej do tytoniu, c) wpłaty rolnikom płatności bezpośrednich i i płatności niezwiązanej do tytoniu - w zakresie nieokreślonym w przepisach, o których mowa w pkt 1, lub przewidzianym w tych przepisach do określenia przez państwo członkowskie Unii Europejskiej. Zgodnie z art. 3 ust. 1 Ustawy, z zastrzeżeniem zasad i warunków określonych w przepisach, o których mowa w art. 1 pkt 1, do postępowań w sprawach indywidualnych rozstrzyganych w drodze decyzji stosuje się przepisy Kpa, chyba że przepisy ustawy stanowią inaczej. W myśl art. 3 ust. 2 Ustawy, w postępowaniach, o których mowa w ust. 1, organ administracji publicznej: 1) stoi na straży praworządności; 2) jest obowiązany w sposób wyczerpujący rozpatrzyć cały materiał dowodowy; 3) udziela stronom, na ich żądanie, niezbędnych pouczeń co do okoliczności faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania; 4) zapewnia stronom, na ich żądanie, czynny udział w każdym stadium postępowania i na ich żądanie, przed wydaniem decyzji, umożliwia im wypowiedzenie się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań; przepisu art. 81 Kpa nie stosuje się. Natomiast zgodnie z art. 3 ust. 3 Ustawy, strony oraz inne osoby uczestniczące w postępowaniach, o których mowa w ust. 1, są obowiązane przedstawiać dowody oraz dawać wyjaśnienia co do okoliczności sprawy zgodnie z prawdą i bez zatajania czegokolwiek; ciężar udowodnienia faktu spoczywa na osobie, która z tego faktu wywodzi skutki prawne. Powyższe przepisy wskazują zatem na pewne odstępstwa, w zakresie prowadzenia postępowania, w stosunku do regulacji wynikających z K.p.a. Wyłączono wprost zastosowanie 81 K.p.a. Nadto, ustawodawca nie przewidział obowiązywania zasady prawdy obiektywnej (art. 7 K.p.a.), ustalając, że organy prowadzące postępowanie zobowiązane są jedynie do wyczerpującego rozpatrzenia materiału dowodowego. Nie nałożył natomiast na organy obowiązku wyczerpującego zebrania materiału dowodowego. Jednocześnie przyjął zasadę, że ciężar dowodu spoczywa na osobie, która z tego faktu będzie wywodzić skutki prawne. Konsekwencją tego jest przeniesienie na wnioskodawcę inicjatywy dowodowej, w zakresie wykazania spełnienia warunków przyznania wnioskowanej pomocy oraz jednoczesny brak po stronie organu obowiązku aktywnego poszukiwania dowodów na tę okoliczność, a także działania z urzędu w celu dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego. Stosownie bowiem do zasady praworządności, o której mowa w art. 3 ust. 2 pkt 1 cytowanej ustawy, a którą należy rozumieć jako działanie organów na podstawie przepisów prawa, organ powinien wprawdzie podejmować działania zmierzające do załatwienia sprawy zgodnie ze stanem faktycznym, niemniej jednak, zgodnie z art. 3 ust. 3 ciężar udowodnienia faktu spoczywa na osobie, która z tego faktu wywodzi skutki prawne. Zgodnie zatem z powyższą zasadą na organie, który (odmawiając płatności) wywodzi skutki prawne z zarzutu tworzenia sztucznych warunków ciąży obowiązek wykazania tych sztucznych warunków. Natomiast obowiązek udowodnienia spełniania warunków do przyznania płatności lub pomocy finansowej spoczywa na stronie występującej o ich przyznanie. Nadto ograniczone została zasada czynnego udziału stron w postępowaniu (art. 10 K.p.a.) i zasada udzielania informacji (art. 9 K.p.a.) przez ustalenie, że organ zobowiązany jest do ich przestrzegania tylko na żądanie strony. Wskazane wyżej odstępstwa wynikają z charakteru przyznawanych środków, które są przyznawane bezzwrotnie, jeśli beneficjenci zrealizują warunki pomocy. Z tych względów ich sytuacja prawna nie może być oceniania przez ten sam pryzmat, co adresata aktu lub czynności administracyjnej realizowanego w zakresie imperium państwa (por. wyrok we WSA we Wrocławiu z 7 lutego 2018 r. sygn. akt III SA/Wr 800/17, wszystkie cytowane w niniejszym orzeczeniu uzasadnienia dostępne są na stronie internetowej orzeczenia.nsa.gov.pl). W ocenie Sądu, organ przeprowadził postępowanie zgodnie z ww. przepisami nie naruszając także art. 14 i art. 77 i art. 80 K.p.a. a uzasadnienie zaskarżonej decyzji zawiera wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, zaś uzasadnienie prawne - wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji, z przytoczeniem przepisów prawa (art. 107 § 3 K.p.a.). W rozpoznawanej sprawie zasadniczą kwestę stanowi fakt posiadania przez skarżącego gruntów, do których domaga się przyznania spornej płatności. Dlatego koniecznym jest przypomnienie, że stosownie do brzmienia art. 7 ust. 1 Ustawy, płatności bezpośrednie są przyznawane rolnikowi jeżeli: 1) został mu nadany numer identyfikacyjny w trybie przepisów o krajowym systemie ewidencji producentów, ewidencji gospodarstw rolnych oraz ewidencji wniosków o przyznanie płatności; 2) łączna powierzchnia gruntów objętych obszarem zatwierdzonym będących w posiadaniu tego rolnika jest nie mniejsza niż 1 ha. Według treści art. 8 ust. 1 Ustawy - płatność JPO, płatność PZZ, płatność MR, płatność RDST i płatności związane do powierzchni upraw, są przyznawane do powierzchni działki rolnej: 1) położonej na gruntach będących kwalifikującymi się hektarami w rozumieniu art. 32 ust. 2 rozporządzenia nr 1307/2013, 2) będącej w posiadaniu rolnika w dniu 31 maja roku, w którym został złoży wniosek o przyznanie tych płatności, 3) o powierzchni nie mniejszej niż 0,1 ha, 4) nie większej nie maksymalny kwalifikowany obszar, o którym mowa w art. 5 ust. 2 lit. a rozporządzenia nr 640/2014, określony w systemie identyfikacji działek rolnych, o którym mowa w przepisach o krajowym systemie ewidencji producentów, ewidencji gospodarstw rolnych oraz ewidencji wniosków o przyznanie płatności. Warto też zaznaczy, że art. 36 ust. 1 Ustawy stanowi, że Agencja przeprowadza kontrole administracyjne i na miejscu w zakresie płatności bezpośrednich, określone w przepisach, o których mowa w art. 1 pkt 1, w tym kontrole w ramach wzajemnej zgodności wymogów lub norm, chyba że ustawa stanowi inaczej. W myśl z kolei art. 4 ust. 1 lit. a Rozporządzenia nr 1307/2013 - jako rolnika określa osobę fizyczną lub prawną bądź grupę osób fizycznych lub prawnych, bez względu na status prawny takiej grupy i jej członków w świetle prawa krajowego, której gospodarstwo rolne jest położone na obszarze objętym zakresem terytorialnym Traktatów, określonym w art. 52 TUE w związku z art. 349 i 355 TFUE, oraz która prowadzi działalność rolniczą; Natomiast według art. 4 ust. 1 lit. b Rozporządzenia nr 1307/2013 - gospodarstwo rolne oznacza wszystkie jednostki wykorzystywane do działalności rolniczej i zarządzane przez rolnika, znajdujące się na terytorium tego samego państwa członkowskiego; Stosownie zaś do art. 4 ust. 3 Rozporządzenia nr 2988/95 działania skierowane na pozyskanie korzyści w sposób sprzeczny z odpowiednimi celami prawa wspólnotowego mającymi zastosowanie w danym przypadku poprzez sztuczne stworzenie warunków w celu uzyskania tej korzyści, prowadzą do nieprzyznania lub wycofania korzyści. Zgodnie natomiast z art. 60 Rozporządzenia nr 1306/2013, bez uszczerbku dla przepisów szczególnych, osobom fizycznym ani prawnym nie przyznaje się jakichkolwiek korzyści wynikających z sektorowego prawodawstwa rolnego, jeżeli stwierdzono, że warunki wymagane do uzyskania takich korzyści zostały sztucznie stworzone, w sprzeczności z celami tego prawodawstwa. Uwzględniając powyższe normy prawne oraz okoliczności stanu faktycznego ustalone w toku postepowania, zauważyć należy, że na temat posiadania gruntów rolnych w rozumieniu przepisów o płatnościach istnieje już ugruntowana linia orzecznicza. Wynika z niej, że wolą ustawodawcy jest finansowe wspieranie rolników, którzy faktycznie uprawiają grunty rolne. Ustawodawca posługuje się pojęciem posiadania w cywilnoprawnym znaczeniu, rozróżniając posiadanie samoistne i zależne. Pojęcie posiadania nie jest odrębnie zdefiniowane w przepisach o płatnościach, należy więc odwoływać się do regulacji tej instytucji w podstawowym akcie prawnym, jakim jest Kodeks cywilny (art. 336-352). Kodeks rozróżnia różne pojęcia posiadania (samoistne, niesamoistne, w dobrej lub złej wierze). Stosowanie cywilistycznego pojęcia posiadania musi uwzględniać istotę regulacji prawnych w dziedzinie płatności rolnych, których podstawowym celem jest wspieranie podmiotów prowadzących rzeczywiście działalność rolniczą, a nie wspieranie posiadaczy gruntów rolnych, niezależnie od tego, czy grunty te wykorzystują rolniczo. Dla uzyskania wskazanych płatności nie wystarczy zatem być posiadaczem działek rolnych w rozumieniu przepisów kodeksu cywilnego, ale ponadto należy je rolniczo użytkować. Innymi słowy, posiadanie gruntów w ujęciu cywilistycznym jest niedostateczne i nie stanowi wystarczającej przesłanki do ubiegania się o płatności obszarowe, zaś pojęcie posiadanie na gruncie rozporządzenia w sprawie płatności należy odczytywać w drodze wykładni celowościowej, z uwzględnieniem krajowych i wspólnotowych przepisów dotyczących płatności do gruntów rolnych. W tym stanie pojęcie posiadania gruntów rolnych należy rozumieć jako faktyczne użytkowanie gruntów rolnych. Oznacza to, że można mieć tytuł prawny do gruntu rolnego, ale nie mieć uprawnienia do płatności oraz że można posiadać grunty rolne bez tytułu prawnego, a nawet w złej wierze i z tego tytułu mieć prawo do uzyskania płatności. Dodatkowo należy wskazać, że rolnik wnioskujący o płatność nie jest zobowiązany do bezpośredniej pracy na gruntach, tzn. nie musi stosownych czynności agrotechnicznych wykonywać osobiście. W zależności od możliwości władanie gruntem może polegać także na zlecaniu osobom trzecim dokonania stosownych zabiegów, jednak istotne jest to by rolnik posiadał decyzyjność jak, co, gdzie i kiedy dany grunt zasiać, komu i kiedy zlecić prace polowe. Co więcej, tego rodzaju prace nie mogą mieć charakteru jedynie sporadycznego, muszą trwać przez cały rok kalendarzowy. Istotą przedmiotowych płatności jest więc to, że są one przyznawane osobie, która rzeczywiście użytkuje grunty, tzn. decyduje, jakie rośliny uprawiać, jakie nasiona wysiać, jakich i przy pomocy jakiego rodzaju maszyn i urządzeń rolniczych dokonywać zabiegów agrotechnicznych, podejmuje także decyzje o terminie zbioru plonów, itp. Linia orzecznicza, w której wyrażano takie stanowisko jest obszerna, tylko tytułem przykładu można wskazać wyroki NSA z 17 stycznia 2008 r., II GSK 227/07; z 7 marca 2012 r., II GSK 87/11; z 16 maja 2012 r., II GSK 537/11; z 13 czerwca 2012 r., II GSK 734/11; z 18 lipca 2012 r., II GSK 932/11). Samo złożenie wniosku o przyznanie dofinasowania nie może przesądzać per se, że wnioskodawca spełnia warunki ich przyznania. Okoliczność ta świadczy tylko o tym, że strona chce takie dopłaty otrzymać. Natomiast ustalenie czy wnioskodawcy przysługuje status posiadacza czy też nie i czy prowadzi on faktyczną działalność rolniczą na deklarowanych działkach rolnych należy poczynić in concreto na tle całokształtu okoliczności sprawy (por. wyrok WSA w Rzeszowie z 21 lutego 2019r. sygn. akt I SA/Rz 1126/18). Ponownie podkreślić należy, że to beneficjent ubiegający się o przyznanie pomocy z otrzymanej pomocy wywodzi skutki prawne, z tego też względu to na nim spoczywa obowiązek udowodnienia spełniania warunków do przyznania płatności, w tym posiadania gruntów w ww. znaczeniu. Jednakże w rozpoznawanej sprawie skarżący nie wykazał jakoby był posiadaczem działek zgłoszonych do płatności. Skarżący zeznał, że nie ma dokumentów potwierdzających posiadanie działek. W odpowiedzi na pytanie organu na jakiej podstawie użytkuje działki wskazał, że zna okolicę i wie, które działki są nieużytkowane więc je użytkuje zgodnie z przepisami. Nie zna właścicieli działek. Na działkach znajduje się łąka. W odpowiedzi na pytanie organu co robi na działkach skarżący stwierdził, że kosi na początku czerwca. Nie posiada własnego sprzętu. Wynajmuje go od rolnika z okolic [...], którego nazwiska nie pamięta. Rolnik ten także kosi. Z rolnikiem tym skarżący rozliczał się za gotówkę. Pieniądze z ręki do ręki żadnych faktur. Prace zlecał sam czasami pomagał mu pełnomocnik. W odpowiedzi na pytanie organu co robi z sianem po skoszeniu skarżący zeznał, że rolnik co kosi zabiera siano. Co jednak istotne, pomimo wezwań organu ani skarżący ani jego pełnomocnik nie wskazali danych osobowych rolnika, któremu skarżący zlecał prace agrotechniczne na zadeklarowanych we wnioskach o przyznanie płatności działkach. Mając zatem na uwadze formę w jakiej skarżący wszedł w posiadanie działek deklarowanych do płatności, jak również sposób postępowania w zakresie rzekomego prowadzenia działalności rolniczej, oraz okoliczność, że w sprawie prócz zeznań skarżącego brak jakichkolwiek dowodów, które potwierdzałyby posiadanie przez skarżącego spornych gruntów nie sposób przyjąć, że skarżący władał przedmiotowym gruntem w sposób trwały. Działania skarżącego, na podstawie których uzurpuje on sobie "prawo posiadania" spornych gruntów sprowadzają się w zasadzie do złożenia wniosku, w którym te grunty wskazano oraz jednorazowego skoszenia znajdującej się na tych gruntach łąki. Trafny w takim stanie rzeczy będzie wniosek, że jednorazowe wkroczenie na cudzy grunt celem wykoszenia łąk, które jak wynika z zeznania strony (odp. na pyt. 5 –protokół przesłuchania strony z [...] grudnia 2017 r.) miało miejsce w czerwcu, nie pozwala przyjąć, że skarżący był posiadaczem tego gruntu w dniu 31 maja. W tym stanie rzeczy, już tylko z tego względu decyzja organu jest trafna. W zaistniałych okolicznościach organ nie miał bowiem podstaw by przyznać skarżącemu wnioskowaną płatność. Nadto, zgodzić się należy z Dyrektorem OR, że w sprawie nie można również uznać skarżącego za rolnika, którego działania wypełniają cele przyświecające wspólnej polityce rolnej UE wskazane w art. 33 ust. 1 Traktatu Ustanawiającego Wspólnotę Europejską i w art. 4 Rozporządzenia nr 1305/2013, tj: a) zwiększenie wydajności rolnictwa przez wspieranie postępu technicznego, racjonalny rozwój produkcji rolnej, jak również optymalne wykorzystanie czynników produkcji, zwłaszcza siły roboczej; b) zapewnienie w ten sposób odpowiedniego poziomu życia ludności wiejskiej, zwłaszcza przez podniesienie indywidualnego dochodu osób pracujących w rolnictwie; c) stabilizacja rynków; d) zagwarantowanie bezpieczeństwa dostaw; e) zapewnienie rozsądnych cen w dostawach dla konsumentów; f) wspieranie konkurencyjności rolnictwa; g) zapewnienie zrównoważonego zarządzania zasobami naturalnymi oraz działania w dziedzinie klimatu; h) osiągnięcie zrównoważonego rozwoju terytorialnego wiejskich gospodarek i społeczności, w tym tworzenie i utrzymywanie miejsc pracy. Sąd podziela wnioski organu, przytoczone szczegółowo w części wstępnej niniejszego uzasadnienia, wskazujące z jakich powodów celów tych skarżący nie wypełnia. Sąd nie podziela zarzutu naruszenia art. 60 Rozporządzenia nr 1306/2013, który jak powyżej przywołano - wskazuje, że bez uszczerbku dla przepisów szczególnych, osobom fizycznym ani prawnym nie przyznaje się jakichkolwiek korzyści wynikających z sektorowego prawodawstwa rolnego, jeżeli stwierdzono, że warunki wymagane do uzyskania takich korzyści zostały sztucznie stworzone, w sprzeczności z celami tego prawodawstwa. Kwestia ta jest jednak nieistotna wobec faktu, że skarżący nie wykazał, że jest posiadaczem gruntów wskazanych we wniosku o przyznanie płatności. Odmowa przyznania płatności ze względu na stworzenie przez stronę sztucznych warunków do uzyskania dopłat jest bowiem możliwa dopiero wówczas gdy beneficjent spełnia warunki formalne uprawniające do ich uzyskania, do których należy zaliczyć m.in. posiadanie deklarowanych we wniosku gruntów. Wobec ich niespełnienia przez skarżącego – ocena jego wniosku pod kątem istnienia przesłanek do odmowy przyznania płatności na podstawie art. 60 Rozporządzenia nr 1306/2013 nie była konieczna. W ocenie Sądu zaskarżona decyzja jest zgodna z prawem, nie narusza bowiem ani prawa materialnego, ani też przepisów postępowania w stopniu mającym lub mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Z tego też względu Sąd, na podstawie art.151 P.p.s.a., skargę oddalił.