I SA/Go 9/26

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Alina Rzepecka (spr.) po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 29 stycznia 2026 r. sprawy ze sprzeciwu J.K. od decyzji Dyrektora Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie płatności rolno – środowiskowo – klimatycznej na 2024 rok 1. Uchyla zaskarżoną decyzję. 2. Zasądza od Dyrektora Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa na rzecz wnoszącej sprzeciw J.K. kwotę 100 (sto) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. J. K. (dalej: strona, skarżąca) poddała kontroli Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wielkopolskim (dalej też: Sąd WSA) decyzję Dyrektora Oddziału Regionalnego ARiMR w [...] (dalej: Dyrektor OR, organ odwoławczy, organ) z [...] września 2025 r. uchylającą w całości decyzję Kierownika Biura Powiatowego ARiMR w [...]. (dalej: Kierownik BP, organ I instancji) z [...] lutego 2025 r. i przekazującą mu sprawę do ponownego rozpatrzenia. Z przedłożonych Sądowi akt sprawy wynikało, że [...] marca 2024 r. do Biura Powiatowego ARiMR w [...] (dalej: BP ARiMR), drogą elektroniczną tj. przez aplikację eWniosek, wpłynął wniosek skarżącej o przyznanie płatności na rok 2024. Wskazała w nim, że ubiega się o przyznanie płatności rolno-środowiskowo-klimatycznej (PROW 2014-2020) – dalej: płatność PRSK - na rok 2024; w ramach wariantu: -/ 4.3 [...] (dalej: wariant 4.3) - powierzchnia deklarowana 15,85 ha; -/ 5.3 [...], (dalej: wariant 5.3) - powierzch. deklarowana 7,32 ha; -/ 5.5 Półnaturalne łąki świeże, (dalej: wariant 5.5) - powierzchnia deklarowana 7,86 ha; -/ 5.4 Półnaturalne łąki wilgotne, (dalej: wariant 5.5) - powierzchnia deklarowana 0,63 ha. Następnie gospodarstwo strony podlegało kontroli na miejscu przeprowadzonej w oparciu o regulację art. 100 ust. 4 Ustawy z dnia 8 lutego 2023 r. o Planie Strategicznym dla Wspólnej Polityki Rolnej na lata 2023-2027 (Dz. U. z 2024 r. poz. 261, dalej: Ustawa o Planie Strategicznym). Wykonawcą kontroli w gospodarstwie strony - zgodnie z art. 106 Planu Strategicznego - byli upoważnieni pracownicy Regionalnego Biura Kontroli na Miejscu. Kontrola przeprowadzona została metodą inspekcji terenowej, na podstawie - - Wytycznej z [...]czerwca 2023 r. w zakresie zasad przeprowadzania kontroli na miejscu w ramach Planu Strategicznego dla Wspólnej Polityki Rolnej na lata 2023-2027. Obejmowała kwalifikowalność powierzchni działek rolnych zadeklarowanych do płatności na rok 2024 na podstawie art. 26 ust. 1 Ustawy o Planie Strategicznym. Zgodnie z instrukcją dotyczącą szczegółowych zasad wypełniania pól raportu z kontroli z uwzględnieniem kodów pokontrolnych jako datę przeprowadzenia kontroli przyjęto [...] listopada 2024 r. Uwzględniając okresy przerw w wykonywaniu czynności kontrolnych od [...] października 2024 r. (godz. 14:30) do [...] listopada 2024 r. (godz. 7:30) , od [...]listopada 2024 r (godz. 14:50) do [...] listopada 2024 r (godz. 7:25). Z kontroli został sporządzony raport kwalifikowalności powierzchni o numerze [...]. Ustalenia przedstawiono w formie tabeli, k- 3 decyzji. Raport przekazano skarżącej [...] stycznia 2025 r. oraz doręczono w dniu [...] lutego 2025 r. Kierownik BP na podstawie zgromadzonego materiału poddał wniosek spółki kontroli administracyjnej zgodnie z art. 28, art. 29 Rozporządzenia Wykonawczego Komisji (UE) nr 809/2014 z dnia 17 lipca 2014 r. ustanawiające zasady stosowania rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1306/2013 w odniesieniu do zintegrowanego systemu zarządzania i kontroli, środków rozwoju obszarów wiejskich oraz zasady wzajemnej zgodności (Dz. Urz. UE L 227 z 31.07.2014 r., str. 69) – (dalej: Rozporządzeniem nr 809/2014). Organ wyjaśnił, że kontrola ta prowadzona jest w oparciu o art. 70 Rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady nr 1306/2013 z dnia 17 grudnia 2013 r. w sprawie finansowania wspólnej polityki rolnej, zarządzania nią i monitorowania jej oraz uchylające rozporządzenia Rady (EWG) nr 352/78, (WE) nr 165/94, (WE) nr 2799/98, (WE) nr 814/2000, (WE) nr 1290/2005 i (WE) nr 485/2008 (Dz. U. UE z 20 grudnia 2013 r. L 2013.347.549) – (dalej: Rozporządzeniem nr 1306/2013). W świetle poczynionych ustaleń Kierownik BP wydał skarżącej ww. decyzję w sprawie przyznania płatności PRSK (PROW 2014-2020) na rok 2024 w łącznej kwocie 37 670,19 zł, w tym: -/ Wariant: 4.3 Murawy w wysokości 19 698,64 zł wynikającej z pomniejszenia płatności o kwotę w wysokości 4 320,16 zł ze względu na stwierdzone nieprawidłowości i niezgodności oraz zastosowane z tego tytułu zmniejszenia. Jednocześnie w ramach wariantu nałożono potrącenie za lata 2020-2023 w łącznej wysokości 1 404,12 zł. Kwota ta będzie potrącana z płatności realizowanych przez Agencję Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa (dalej: ARiMR) z Europejskiego Funduszu Rolniczego Gwarancji (EFRG) lub Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich (EFRROW) w ciągu 3 kolejnych lat kalendarzowych. -/ Wariant: 5.3 Murawy w wysokości 9 692,05 zł, wynikającej z pomniejszenia płatności o kwotę w wysokości 1 559,71 zł ze względu na stwierdzone nieprawidłowości i niezgodności oraz zastosowane z tego tytułu zmniejszenia. Jednocześnie w ramach wariantu nałożono potrącenie za rok 2020-2023 w łącznej wysokości 493,47 zł. Kwota ta będzie potrącana z płatności realizowanych przez ARiMR z Europejskiego Funduszu Rolniczego Gwarancji (EFRG) lub Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich (EFRROW) w ciągu 3 kolejnych lat kalendarzowych, -/ Wariant: 5.5 Półnaturalne łąki świeże w wysokości 8 279,50 zł, wynikającej z pomniejszenia płatności o kwotę w wysokości 2 439,02 zł ze względu na stwierdzone nieprawidłowości i niezgodności oraz zastosowane z tego tytułu zmniejszenia. Jednocześnie w ramach wariantu nałożono potrącenie za rok 2020-2023 w łącznej wysokości 394,22 zł. Kwota ta będzie potrącana z płatności realizowanych przez ARiMR z Europejskiego Funduszu Rolniczego Gwarancji (EFRG) lub Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich (EFRROW) w ciągu 3 kolejnych lat kalendarzowych. Jednocześnie odmówiono stronie płatności w ramach: -/ Wariant 5.4 Półnaturalne łąki wilgotne i nałożono potrącenia w wysokości 547,32 zł. Kwota ta będzie potrącana z płatności realizowanych przez ARiMR z Europejskiego Funduszu Rolniczego Gwarancji (EFRG) lub Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich (EFRROW) w ciągu 3 kolejnych lat kalendarzowych. W odwołaniu na ww. rozstrzygnięcie skarżąca zarzuciła naruszenie przepisów postępowania administracyjnego oraz prawa materialnego. Wniosła o uchylenie decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia. Nie zgodziła z rozbieżnościami w zakresie działki rolnej "D", "I", "J" oraz "B". Dodatkowo wskazała, że o zdjęciach i szkicach dowiedziała się z decyzji, że stanowią one integralną część raportu, skoro tak jest - to dyskietka powinna zostać dołączona do raportu. Zarzuciła też błędne oznaczenie w decyzji strony postępowania. Dyrektor OR w wymienionej na wstępie decyzji stwierdził, że wystąpiły przesłanki do uchylenia decyzji Kierownika BP - zgodnie z art. 138 § 2 Ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego z dnia 14 czerwca 1960 r. (Dz. U. z 2024 r. poz. 572, dalej: K.p.a.). W motywach wyjaśnił istotę zasadą dwuinstancyjności oraz podkreślił, że postępowanie odwoławcze jest oparte na zasadzie skargowości (art. 127 § 1 K.p.a.) - może być uruchomione tylko w wyniku podjęcia przez uprawniony podmiot czynności procesowej - wniesienia odwołania. Następnie wskazał, że materialnoprawną podstawę realizacji wnioskowanych przez stronę uprawnień do płatności reguluje Ustawa PROW. W myśl art. 4 ustawy z dnia 20 lutego 2015 r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich w ramach Programu Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2014-2020 (t.j. Dz. U. z 2023 r., poz. 2298, dalej: Ustawa PROW) z zastrzeżeniem zasad i warunków określonych w przepisach, o których mowa w art. 1 pkt 1, do postępowań w sprawach indywidualnych rozstrzyganych w drodze decyzji administracyjnej stosuje się przepisy Kpa, chyba że ustawa stanowi inaczej. W art. 27 ust. 1 Ustawy PROW wskazano, że organ administracji publicznej: 1) stoi na straży praworządności; 2) jest obowiązany w sposób wyczerpujący rozpatrzyć cały materiał dowodowy; 3) udziela stronom, na ich żądanie, niezbędnych pouczeń co do okoliczności faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania; 4) zapewnia stronom, na ich żądanie, czynny udział w każdym stadium postępowania; przepisu art. 81 Kpa nie stosuje się. Organ stwierdził, że w kpa zostały sformułowane zasady postępowania administracyjnego (ogólne i tzw. szczególne), jednakże w świetle art. 27 ust. 1 Ustawy PROW nie wszystkie te zasady mogą być w pełni stosowane w postępowaniu regulowanym przedmiotową ustawą (o którym mowa w art. 27 ust. 2). Zgodnie z art. 27 ust. 1 Ustawy PROW, w postępowaniu w sprawie przyznania płatności organy administracji publicznej stoją na straży praworządności, działają na podstawie i w granicach prawa, co oznacza obowiązek ustalenia przez organ administracji publicznej zdolności prawnej do prowadzenia postępowania w danej sprawie oraz zastosowania przepisów prawa materialnego i przepisów prawa procesowego przy rozpoznaniu i rozstrzygnięciu sprawy. W świetle przepisów ustawy PROW, organ administracji nie został zwolniony z wyjaśniania wszystkich okoliczności sprawy istotnych dla jej prawidłowego rozstrzygnięcia, zwłaszcza w kontekście zasad praworządności i prawdy obiektywnej. Dyrektor OR stwierdził, że organ I instancji nie dokonał tych powinności ani w przeprowadzonym postępowaniu ani w skarżonej decyzji. Nie wypełnił obowiązku wynikającego z ww. przepisu prawa przyjmując w pełni za wiążący zakres oceny działki rolnej "J" wynikający z Formularza kontroli wymogów szczegółowych (str. 7-8 raportu z kontroli). Organ wyjaśnił, że jego zastrzeżenia dotyczą rozstrzygnięcia w zakresie zastosowania jednocześnie na działce rolnej "J" konsekwencji wynikających z kodu DR14 oraz konsekwencji z tytułu niespełnienia szczegółowych wymogów na działce. Stwierdził, że Kierownik BP nie dokonał szczegółowej analizy zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego przyjmując jako pewnik zasadność zastosowania w tymże konkretnym przypadku kodów naruszeń zawartych w Formularzu oceny kontroli. Potwierdza to sporządzone uzasadnienie skarżonej decyzji oraz naliczone w tym zakresie potrącenia za lata 2020-2023. Protokół z kontroli na miejscu, jako dowód, powinien być szczegółowo analizowany pod względem wystąpienia korelacji pomiędzy zapisami weń zawartymi, a zastosowanymi kodami naruszeń wymogów. W ocenie organu odwoławczego w okolicznościach sprawy organ I instancji nie dokonał takiej analizy, albowiem przyjął jako wiążące wskazane naruszenia wymogów zawarte w Formularzu kontroli bez przeprowadzenia weryfikacji zasadności ich zastosowania w kontekście występowania na działce rolnej "J" kodu nieprawidłowości DR14. W związku z powyższym nie sposób potwierdzić prawidłowości podjętego przez organ I instancji rozstrzygnięcia co do nałożonych na Stronę potrąceń za lata 2021-2023 w zakresie wariantu 5.4. Reasumując organ wskazał, że w sprawie istnieje potrzeba przeprowadzenia ponownego postępowania administracyjnego w wymienionym wyżej zakresie, przez ocenę merytorycznej zawartości treści raportu z kontroli w zakresie wariantu 5.4 w odniesieniu do stanu faktycznego sprawy. W szczególności należy poddać analizie zasadność nałożonych na Stronę sankcji za lata 2021-2023 na działce rolnej "J". W związku z powyższym, stosownie do treści art. 138 § 2 Kpa organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji, gdy konieczny do wyjaśniania zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Dyrektor OR stwierdził, że w sprawie zaszła konieczność przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego i uzupełnienia materiału dowodowego przez Kierownika BP. Zaznaczył, że przy ponownym rozpatrywaniu sprawy wskazania co do dalszego postępowania wynikają wprost z rozważań i sprowadzają się do realizacji obowiązku organu polegającego w sprawie przede wszystkim na przeprowadzeniu wnikliwej analizy zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego, a ustalenia wynikające z przeprowadzonych czynności powinny być odzwierciedlone w uzasadnieniu decyzji, zawierającej umotywowaną ocenę stanu faktycznego w świetle obowiązującego prawa, do wydania której w sprawie zobowiązany będzie Kierownik BP. Konieczność dokonania opisanych wyżej czynności stanowi przesłankę do uchylenia zaskarżonej decyzji i przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia albowiem organ odwoławczy nie może zastępować organu pierwszej instancji w prowadzeniu postępowania zmierzającego do wyjaśnienia kwestii istotnych dla rozstrzygnięcia. Sytuacja taka prowadziłaby do naruszenia prawa strony do dokonania ich oceny i rozpatrzenia sprawy w jej całokształcie przez organy dwóch instancji. Treść przesłanek określonych w art. 138 § 2 Kpa powinna tym samym być interpretowana łącznie z przepisem art. 136 Kpa, określającym granice postępowania wyjaśniającego przed organem odwoławczym. Organ zaznaczył także, że strona nie zawarła wniosku o przeprowadzenie przez organ postępowania wyjaśniającego w zakresie niezbędnym do rozstrzygnięcia sprawy, a wobec tego w sprawie nie zaszła przesłanka wynikająca z art. 138 § 2b Kpa. Skarżąca wniosła sprzeciw - zaskarżając powyższe rozstrzygnięcie w całości. Zarzuciła naruszenie przepisów Kpa - art. 138 § 2 w zw. z art. 107 § 3 przez pominięcie uzasadnienia faktycznego i prawnego odnoszącego do zarzutów zawartych w odwołaniu od decyzji organu I instancji. Wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji i obciążenie organu kosztami postępowania. W uzasadnieniu wskazała, że [...] września 2025 r. Dyrektor OR wydał 3 decyzje jako organ II instancji: o utrzymaniu w mocy decyzji organu I instancji w sprawie przyznania płatności dla obszarów z ograniczeniami naturalnymi lub innymi szczególnymi ograniczeniami (ONW) na rok 2024; o utrzymaniu w mocy decyzji organu I instancji w sprawie przyznania płatności bezpośrednich; oraz będącą przedmiotem sprzeciwu. Wszystkie dotyczą m.in. sporu o powierzchnię użytkowanych rolniczo, oraz powierzchnię obszaru niekoszonego działek o numerach "A" H", "I", "J", B", "C", "D", "F",G" i związanych z tym sankcji i kar W tej decyzji o uchyleniu decyzji Dyrektor OR od strony 2 do 13 wymienił naliczone przez organ I instancji sankcje i kary dotyczące poszczególnych wariantów płatności i ekoschematów, jednakże nie dokonał analizy stanu faktycznego i prawnego wymaganego przez art. 107 § 3 Kpa. Tym samym uchylił się od orzeczenia co do istoty sprawy. Dopiero na str. 14-20 decyzji organ odwoławczy poddaje analizie kwestię działki "J" (o pow. 0,16 ha - najmniejszej i najmniej istotnej dla całości sprawy) i stwierdza, że istnieją wątpliwości odnośnie zastosowania kodu nieprawidłowości DR 14 w zakresie wariantu 5.4 na działce "J", co stanowi podstawę do uchylenia decyzji i przekazaniu sprawy do ponownego rozpatrzenia, (strona 19 decyzji) W tej sytuacji wobec braku uzasadnienia stanu faktycznego i prawnego decyzji organu II instancji dotyczącego pozostałych działek - strona zaznaczyła, że nie wie, czy w zakresie płatności rolno-środowiskowo-klimatycznej organ ten uwzględnił argumenty odwołania, czy też ich nie uwzględnił. Skarżąca podkreśliła, że płatność rolno-środowiskowo–klimatyczna jest główną płatnością pokrywającą jej koszty działalności rolniczej. Wymienione na wstępie uzasadnienia sprzeciwu decyzje dotyczą tego samego stanu faktycznego i są kompatybilne. Jak poinformowała, od dwóch pierwszych zamierza wnieść skargę do WSA z uwagi na naruszenie przez organy I i II instancji przepisów prawa. Z uwagi na ekonomikę procesową, trzecia decyzja (której dotyczy sprzeciw) również powinna być rozpoznawana w trybie skargowym łącznie z pozostałymi dwiema. W odpowiedzi na sprzeciw organ wniósł o jego oddalenie. W piśmie procesowym z [...] stycznia 2026 r. strona ustosunkowując się do odpowiedzi na skargę wskazała, że nie zgadza się z argumentacją przedstawioną przez organ. Wskazując na art. 138 § 2 K.p.a. zaznaczyła, że organ odwoławczy może uchylić decyzję organu I instancji gdy rozstrzygnięcie sprawy wymaga uprzedniego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w całości lub w znacznej części. Ponadto organ II instancji może wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. W dyspozycji tego przepisu należy wziąć pod uwagę wymóg uprzedniego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w całości lub w znacznej części. Tymczasem, Dyrektor OR uchylając decyzję Kierownika BP w całości, w istocie rzeczy ograniczył się do wskazania tylko i jedynie błędu organu I instancji polegającego na podwójnym zastosowaniu sankcji odnośnie działki "J". A okoliczność taka nie wymaga przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w całości lub w znacznej części. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje; Sprzeciw zasługuje na uwzględnienie, albowiem zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem art. 138 § 2 k.p.a. (art. 151a § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2020 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024 r., poz. 935, ze zm., dalej: p.p.s.a.). Przedmiotem kontroli Sądu jest decyzja Dyrektora OR z [...] września 2025 r. uchylająca decyzję Kierownika BP z [...] marca 2024 r. w przedmiocie płatności PRSK na rok 2024, oraz przekazująca sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. Dla porządku wymaga wyjaśnienia, że instytucja sprzeciwu od decyzji wprowadzona została do ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ustawą z dnia 7 kwietnia 2017 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2017 r. poz. 935) i obowiązuje od 1 czerwca 2017 r. W pierwszej kolejności należy podkreślić ograniczony zakres kontroli wykonywanej przez sąd administracyjny rozpoznający sprzeciw. Zgodnie z art. 64e p.p.s.a., rozpoznając sprzeciw od decyzji, sąd ocenia jedynie istnienie przesłanek do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a. Sąd nie bada zatem w tym przyspieszonym postępowaniu innych naruszeń prawa niż prawidłowe zastosowanie przez organ odwoławczy art. 138 § 2 k.p.a. W ten sposób istotnie ograniczono zastosowanie w sprawie art. 134 § 1 oraz 145 p.p.s.a (por. np. R. Stankiewicz, Nowelizacja kodeksu postępowania administracyjnego (część II), Temidium 2017, nr 3, s. 25). I to właśnie zakres kontroli sądu dotyczący decyzji objętej sprzeciwem to szczególna cecha odróżniająca sprzeciw od skargi w postępowaniu sądowo administracyjnym, albowiem w przypadku skarg, sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związanym zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a.). Uwzględniając sprzeciw od decyzji, sąd uchyla decyzję w całości, jeżeli stwierdzi naruszenie art. 138 § 2 k.p.a. (art. 151a § 1 p.p.s.a.). W przypadku nieuwzględnienia sprzeciwu od decyzji sąd oddala sprzeciw zgodnie z art. 151a § 2 p.p.s.a. Kontrola zgodności z prawem decyzji objętej sprzeciwem oznacza zatem konieczność dokonania przez sąd oceny, czy w realiach konkretnej sprawy organ odwoławczy w uzasadniony sposób skorzystał z możliwości wydania decyzji kasacyjnej, czy też bezpodstawnie uchylił się od załatwienia sprawy co do jej istoty. Sąd nie jest natomiast uprawniony do badania innych ewentualnych naruszeń prawa, jakie mogły mieć miejsce w sprawie, a zwłaszcza naruszeń prawa materialnego. Zatem sprzeciw nie jest środkiem prawnym służącym kontroli materialnoprawnej podstawy decyzji ani prawidłowości zastosowania przez organ drugiej instancji przepisów prawa procesowego niezwiązanych z podstawami kasatoryjnymi. Warto odnotować, że jeszcze przed wejściem w życie ustawy nowelizującej w orzecznictwie zdawał się przeważać pogląd, że sąd rozpoznając skargę na decyzję kasatoryjną nie jest władny odnosić się do meritum sprawy, skoro na skutek uchylenia decyzji organu I instancji sprawa wraca do merytorycznego rozpatrzenia przed tym organem (zamiast wielu zob. np. wyrok NSA z 9 maja 2017 r., II OSK 2219/15, CBOSA). Powołane wyżej art. 64e oraz art. 151a § 1 p.p.s.a. kwestię tę rozstrzygają w sposób jednoznaczny (por. np. wyrok NSA z 16 marca 2018 r., II OSK 548/18 oraz wyrok WSA w Warszawie z 7 marca 2018 r., IV SA/Wa 513/18 - orzeczenia te, jak i pozostałe, powołane w niniejszym uzasadnieniu są dostępne na stronie internetowej http://orzeczenia.nsa.gov.pl/.). Rzeczone ograniczenie zakresu kontroli sądowej jest bardzo daleko idące, zwłaszcza jeżeli zważy się, że dla oceny, czy konieczne jest przeprowadzenie przez organ I instancji postępowania wyjaśniającego co do określonych okoliczności należy wpierw rozstrzygnąć, czy okoliczności te mają znaczenie dla rozstrzygnięcia. O tym zaś decydują relewantne normy prawa materialnego. Rozpoznając sprzeciw sąd zobligowany jest zatem dokonać oceny prawidłowości zastosowania art. 138 § 2 k.p.a. mając na uwadze wykładnię prawa materialnego przyjętą przez organ II instancji. Do wniosków takich prowadzi nie tylko wykładnia językowa, ale i wykładnia celowościowa. Mianowicie jak wynika z uzasadnienia projektu ustawy (Druk sejmowy nr 1183/ VIII kadencja), podstawowym celem nowelizacji było przyspieszenie postępowań administracyjnych, zaś sprzeciw od decyzji kasatoryjnej powinien mobilizować organ odwoławczy do wykonania jego ustawowej funkcji wynikającej z obowiązku dwukrotnego merytorycznego, a nie wyłącznie kontrolnego rozpatrzenia sprawy. Przyjętą tu wykładnie wzmacniają argumenty natury systemowej. Otóż w przypadku wyroku uwzgledniającego sprzeciw nie przysługuje środek odwoławczy, z tym że na zawarte w wyroku postanowienie w przedmiocie grzywny przysługuje zażalenie (art. 151a § 3 p.p.s.a.). Formułowanie przez sąd w takim przypadku wiążących ocen prawnych dotyczących m. in. naruszenia przepisów prawa materialnego (art. 153 p.p.s.a.) pozbawiłoby stronę wnoszącą sprzeciw prawa do poddania prawidłowości tych ocen kontroli instancyjnej (z samego faktu uwzględnienia sprzeciwu nie wynika jeszcze, że w uzasadnieniu wyroku nie mogą być sformułowane oceny prawne niekorzystne dla wnoszącego sprzeciw). Tym samym powstałaby wówczas zasadnicza wątpliwość co do zgodności takiego rozwiązania z art. 78 oraz 176 ust. 1 Konstytucji RP. W tym aspekcie należy również przypomnieć o ograniczeniach podmiotowych w postępowaniu sądowoadministracyjnym prowadzonym na skutek sprzeciwu. Otóż zgodnie z art. 64b § 3 p.p.s.a., w postępowaniu wszczętym sprzeciwem od decyzji przepisu art. 33 p.p.s.a. nie stosuje się. Oznacza to, że stronami tego postępowania są, pomijając przypadki udziału w postępowaniu podmiotów wskazanych w art. 8 p.p.s.a., wyłącznie podmiot wnoszący sprzeciw oraz organ, który wydał zaskarżoną decyzję (art. 32 p.p.s.a.). W razie zatem sformułowania w wyroku określonych ocen prawnych odnoszących się do prawa materialnego, niekorzystanych dla strony postępowania administracyjnego innej niż wnosząca sprzeciw, strona ta nie miałaby możliwości nie tylko zaskarżenia takiego wyroku skargą kasacyjną (art. 78 w zw. z art. 176 Konstytucji RP), ale wręcz pozbawiona byłaby prawa udziału w postępowaniu sądowym dotyczącym jej praw (art. 45 ust. 1 Konstytucji RP). Ustawodawca nie wyłączył przy tym w odniesieniu do wyroków wydanych na skutek sprzeciwu zastosowania art. 153 oraz art. 170 p.p.s.a. Stąd też NSA w wyroku z 7 czerwca 2018 r., II OSK 1319/18 (OSP 2019, z. 4 poz. 42 z aprobująca glosą P. Daniela) stwierdził, że art. 64e p.p.s.a. oraz art. 151a § 1 p.p.s.a. należy wykładać w ten sposób, że określony w tych przepisach zakres rozpoznania sprawy przez sąd administracyjny na skutek sprzeciwu od decyzji wydanej na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. nie może obejmować oceny tej decyzji w takim zakresie, w jakim przesądzałoby to o prawach podmiotów, które z uwagi na art. 64b § 3 p.p.s.a. nie mogą brać udziału w postępowaniu przed sądem administracyjnym. Reasumując ten fragment uzasadnienia, Sąd rozpoznając sprzeciw ogranicza się do badania, czy doszło do naruszenia art. 138 § 2 k.p.a., a zatem do badania, czy zaszły w sprawie wskazane w tym przepisie okoliczności uzasadniające wydanie decyzji kasatoryjnej. Uwzględniając lub oddalając sprzeciw Sąd nie jest uprawniony do badania innych ewentualnych naruszeń prawa, jakie mogły mieć miejsce w sprawie, a zwłaszcza naruszeń prawa materialnego (por. np. wyrok WSA w Bydgoszczy z 17 września 2018 r., I SA/Bd 630/18; wyrok WSA we Wrocławiu z 9 września 2018 r., II SA/Wr 415/18 oraz wyrok WSA w Warszawie z 24 listopada 2017 r. IV SA/Wa 2751/17). Przechodząc do oceny zaskarżonej decyzji w ww. zakresie należy przypomnieć, że zgodnie z art. 138 § 2 k.p.a., organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Przywołany przepis należy odczytywać w powiązaniu z art. 136 § 1 k.p.a., który stanowi, że organ odwoławczy może przeprowadzić na żądanie strony lub z urzędu dodatkowe postępowanie w celu uzupełnienia dowodów i materiałów w sprawie albo zlecić przeprowadzenie tego postępowania organowi, który wydał decyzję. Instytucja decyzji kasatoryjnej niewątpliwie przyczynia się do wydłużenia postępowania, co godzi w zasadę szybkości postępowania (art. 12 k.p.a.). Zasadą winno być merytoryczne orzekanie przez organ odwoławczy (art. 138 § 1 k.p.a.). Wyjątek od tej zasady, przewidziany w art. 138 § 2 k.p.a., musi być interpretowany ściśle (exceptiones non sunt extendendae). Organ odwoławczy wydaje decyzję na podstawie art. 138 § 2 K.p.a., gdy wystąpią łącznie następujące przesłanki: a) postępowanie przed organem pierwszej instancji było prowadzone z naruszeniem przepisów postępowania; b) konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma wpływ na jej rozstrzygnięcie. Z art. 138 § 2 K.p.a. nie wynika zakres unormowań dotyczących istoty i treści tych przesłanek. Ich stwierdzenie pozostawiono właściwemu organowi odwoławczemu, który dokona w tym zakresie stosownych ustaleń na tle okoliczności rozpoznawanej sprawy. W doktrynie przyjmuje się, że naruszenie przepisów postępowania w stopniu uzasadniającym przyjęcie, że wystąpiła pierwsza przesłanka, zachodzi: – gdy organ pierwszej instancji nie przeprowadził w ogóle postępowania wyjaśniającego; – gdy postępowanie wyjaśniające zostało przeprowadzone, ale z rażącym naruszeniem przepisów procesowych (czynności przeprowadził pracownik wyłączony ze sprawy, stronę pozbawiono udziału w postępowaniu); – gdy nastąpiło naruszenie przepisów postępowania przez nieustalenie istotnych okoliczności faktycznych, niezbędnych do prawidłowego zastosowania normy prawa materialnego (por. Kodek postępowania administracyjnego. Komentarz B. Adamiak, J. Borkowski, Wydawnictwo C.H. Beck Warszawa 2019, do art. 138 t.13). Wystąpienie podanych wyżej naruszeń przepisów postępowania niewątpliwie spowoduje, że konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy będzie miał wpływ na jej rozstrzygnięcie. W praktyce jednak ustalenie, czy decyzja kasacyjna została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, wymagać będzie także dokonania oceny z uwzględnieniem treści przepisów prawa materialnego, których dotyczy decyzja. W takim jednak przypadku norma prawa materialnego będzie stanowić jedno z kryteriów oceny przesłanek postępowania (art. 138 § 2 K.p.a.), a nie przedmiot rozpoznania sądu administracyjnego (Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz B. Dauter i inni, WKP 2018, do art. 64a i art. 64e). Ustawowym warunkiem wydania decyzji kasacyjnej jest zatem wykazanie przez organ odwoławczy, że zaskarżona "decyzja została wydana z naruszeniem przepisów postępowania" i "konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie"; te dwie ustawowe przesłanki powinny być spełnione kumulatywnie. Jak wskazał NSA w wyroku z 19 września 2017 r., I OSK 517/17: "Przesłanki określone w art. 138 § 2 K.p.a. nie mogą być rozpatrywane samoistnie, lecz ich treść winna być interpretowana łącznie z przepisem art. 136 K.p.a., określającym granice postępowania wyjaśniającego przed organem odwoławczym, w których mieści się przeprowadzenie dowodu lub kilku dowodów. W sytuacji zatem, gdy przeprowadzenie przez organ odwoławczy postępowania na podstawie art. 136 K.p.a. umożliwiłoby prawidłowe załatwienie sprawy w postępowaniu odwoławczym, bądź też nie zachodzi konieczność przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego, podjęcie decyzji kasacyjnej na podstawie art. 138 § 2 K.p.a. uznać należy za równoznaczne z naruszeniem tego przepisu". Podkreślić trzeba, że na tle przytoczonej normy prawnej sformułowano w orzecznictwie pogląd, który w pełni podziela Sąd rozpatrujący sprawę, że decyzja kasacyjna powodująca przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia, może być podjęta tylko w sytuacjach określonych w art. 138 § 2 K.p.a. Żadne inne wady postępowania, ani wady decyzji podjętej w pierwszej instancji nie dają organowi odwoławczemu podstaw do wydania decyzji tego typu. Taki rodzaj decyzji organu odwoławczego, stanowiący wyłom od zasady merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy przez organ odwoławczy, nie może podlegać wykładni rozszerzającej. Co do zasady bowiem, orzeczenie organu odwoławczego powinno mieć charakter reformacyjny (art. 138 § 1 K.p.a.), zaś uprawnienia kasacyjne tego organu mają charakter wyjątkowy. W sprzeczności z art. 138 § 2 K.p.a. pozostaje zatem wydanie decyzji kasacyjnej zarówno w przypadku, gdy zaskarżona decyzja była dotknięta jedynie błędami natury prawnej, jak i w przypadku, gdy postępowanie wyjaśniające pierwszej instancji jest dotknięte brakami, które z powodzeniem można uzupełnić w postępowaniu odwoławczym. Przepis art. 138 § 2 K.p.a. nie będzie miał zastosowania wtedy, gdy materiał dowodowy wymagany do rozstrzygnięcia sprawy zostanie zgromadzony, a kwestią sporną będzie wyłącznie jego ocena – podkreślenie Sądu (por: też wyroki: WSA w Lublinie z 15 stycznia 2019 r. sygn. akt III SA/Lu 487/18, WSA w Poznaniu z 23 lipca 2014 r., sygn. akt IV SA/Po 152/14; WSA w Łodzi z 4 września 2013 r., sygn. akt II SA/Łd 560/13 oraz z 17 listopada 2014 r., sygn. akt II SA/Łd 798/14). Odnosząc powyższe uwagi do stanu sprawy wskazać należy, że organ odwoławczy – pozostając w kontekście redakcji art. 27 ust. 1 Ustawy PROW uznał, że Kierownik BP "nie dokonał tych powinności" ((sic!) przestrzegania zasad praworządności i prawdy obiektywnej) ani w przeprowadzonym postępowaniu ani w skarżonej decyzji. W jego bowiem ocenie – organ ten nie wypełnił obowiązku wynikającego z ww. przepisu prawa przyjmując w pełni za wiążący zakres oceny działki rolnej "J" wynikający z Formularza kontroli wymogów szczegółowych (str. 7-8 raportu z kontroli). Wyjaśnił przy tym, że jego zastrzeżenia dotyczą rozstrzygnięcia w zakresie zastosowania jednocześnie na działce rolnej "J" konsekwencji wynikających z kodu DR14 oraz konsekwencji z tytułu niespełnienia szczegółowych wymogów na działce. Kierownik BP nie dokonał szczegółowej analizy zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego przyjmując jako pewnik zasadność zastosowania w tymże konkretnym przypadku kodów naruszeń zawartych w Formularzu oceny kontroli – co potwierdza sporządzone uzasadnienie skarżonej decyzji oraz naliczone w tym zakresie potrącenia za lata 2020-2023. Protokół z kontroli na miejscu, jako dowód, powinien być szczegółowo analizowany pod względem wystąpienia korelacji pomiędzy zapisami weń zawartymi, a zastosowanymi kodami naruszeń wymogów. Generalnie Dyrektor OR stwierdził, że w sprawie istnieje potrzeba przeprowadzenia ponownego postępowania administracyjnego, przez ocenę merytorycznej zawartości treści raportu z kontroli w zakresie wariantu 5.4 w odniesieniu do stanu faktycznego sprawy. W szczególności należy poddać analizie zasadność nałożonych na Stronę sankcji za lata 2021-2023 na działce rolnej "J". Jak akcentował, w sprawie zaszła konieczność przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego i uzupełnienia materiału dowodowego przez Kierownika BP. Badając zaskarżoną w sprawie decyzję z [...] września 2025 r., mając na względzie argumenty w niej powołane Sąd uznał, że jej uzasadnienia dowodzi, że organ odwoławczy nie miał podstaw do zastosowania art. 138 § 2 K.p.a. Jak wynika z treści motywów decyzji kasatoryjnej, podstawą uchylenia rozstrzygnięcia I instancji i przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia, była nie konieczność uzupełnienia materiału dowodowego o kreślone dowody, konieczność przeprowadzenia dodatkowych czynności ponad te które w toku postępowania zostały już przeprowadzone, lecz dokonanie ponownej oceny merytorycznej zawartości treści raportu z kontroli w zakresie wariantu 5.4 w odniesieniu do stanu faktycznego sprawy. Z treści decyzji nie wynika, by jakiekolwiek czynności dowodowe organ I instancji musiał wykonać. W ocenie Sądu, tego typu "odniesienie się do zgromadzonego materiału" pozostaje też w kompetencji organu II instancji. Dyrektor OR nie wskazał w prawnie przekonywujący sposób żadnego kierunku postępowania wyjaśniającego, którego sam nie mógł przeprowadzić. Treść zaskarżonej decyzji jednoznacznie potwierdza, że nie było w sprawie podstawy do zastosowania art. 138 § 2 K.p.a. a organ odwoławczy nakazał wbrew dyspozycji tego przepisu jedynie ponowną ocenę zgromadzonego materiału dowodowego - co było postępowaniem niedopuszczalnym i sprzecznym z art. 138 § 2 K.p.a. W tym miejscu trzeba podkreślić, że kolejne nowelizacje Kodeksu postępowania administracyjnego i wreszcie wprowadzenie instytucji sprzeciwu (łącznie z możliwością zastosowania grzywny wobec organu II instancji) wskazują na to, że ustawodawca konsekwentnie dąży do przyspieszenia rozpatrywania spraw administracyjnych wzmacniając zakres i funkcję postępowania odwoławczego i nakładając nowe obowiązki na organy II instancji. Zmiana treści art. 136 K.p.a., dokonana tzw. ww. nowelą kwietniową z 2017 r. istotnie wzmacnia i podkreśla merytoryczny charakter postępowania odwoławczego, który nawet przy istotności naruszeń przez organ I instancji reguł postępowania dowodowego nie musi prowadzić do uchylenia decyzji i ponownego rozpatrywania sprawy. W kontrolowanej sprawie organ uchylił się od decyzji merytorycznej, a więc od oceny czy w sprawie istotnie może dojść do merytorycznego rozpoznania sprawy, a następnie od jej rozpoznania (o ile uznałby, że zaistniały ku temu przesłanki). Zdaniem Sądu, wskazany powyżej przez organ odwoławczy zakres postępowania wyjaśniającego (a nie może przy tym umykać z pola widzenia fakt, że nie zarzucił on wprost istotnych braków zgromadzonego materiału dowodowego) - niewątpliwie mieści się w granicach uprawnień przyznanych organowi odwoławczemu w ramach normy art. 136 K.p.a. Tym samym, organ odwoławczy nie był pozbawiony możliwości prawidłowego załatwienia sprawy w postępowaniu odwoławczym. Jak wyjaśniono powyżej, rozpoznając sprzeciw od decyzji sąd administracyjny ocenia, czy organ odwoławczy w uzasadniony sposób skorzystał z możliwości wydania decyzji kasacyjnej, o jakiej mowa w art. 138 § 2 K.p.a. Uwzględniając uwagi przedstawione na tle art. 138 § 2 K.p.a koniecznym staje się ponowne podkreślenie, że jeżeli rola organu pierwszej instancji miałaby ograniczyć się tylko do poprawienia treści uzasadnienia – do czego sprowadzały się zalecenia organu odwoławczego w tej sprawie - to do podjęcia takich rozstrzygnięć obowiązany jest organ odwoławczy na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 K.p.a. W ramach art. 138 § 2 K.p.a. nie można zobowiązać organu I instancji li tylko do ponownej oceny już zgromadzonego i dostępnego w aktach sprawy materiału dowodowego, jeżeli zobowiązanie to nie obejmuje konieczności wyjaśnienia pewnych istotnych okoliczności sprawy. Takiej oceny powinien dokonać organ odwoławczy przy rozpatrywaniu odwołania. Zgodnie bowiem z dyrektywami wynikającymi z zasady dwuinstancyjności, o której mowa w art. 15 K.p.a., postępowanie odwoławcze służby ponownemu merytorycznemu rozpoznaniu sprawy administracyjnej w pełnym zakresie, a nie tylko w granicach zarzutów odwołania. Nie oznacza ono, że organ odwoławczy nie może zmienić rozstrzygnięcia albo uzasadnienia decyzji organu pierwszej instancji, ponieważ zezwala na to wprost art. 138 § 1 pkt 2 K.p.a., z zastrzeżeniem wszak dyspozycji art. 139 K.p.a. (organ odwoławczy nie może wydać decyzji na niekorzyść strony odwołującej się, chyba że zaskarżona decyzja rażąco narusza prawo lub rażąco narusza interes społeczny). Ponadto treść art. 27 ust. 1 pkt 2 Ustawy PROW, wskazująca na konieczność rozpatrzenia całego materiału dowodowego w sposób wyczerpujący, została skierowana przez ustawodawcę także do organu odwoławczego. Decyzja kasacyjna może być wydana, jeżeli wątpliwości organu odwoławczego co do stanu faktycznego nie można wyeliminować w trybie art. 136 K.p.a., bez naruszenia gwarancji wynikających z zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego. Działalność orzecznicza organu odwoławczego nie ma jednak charakteru wyłącznie kontrolnego. W ponownie prowadzonym postępowaniu Dyrektor OR będzie miał na uwadze wskazane wyżej oceny prawne. Sąd jednocześnie zastrzega, że rozpoznając sprzeciw nie może – o czym było powyżej - formułować wiążących ocen prawnych do kwestii wykładni i zastosowania w niniejszej sprawie przepisów prawa materialnego. W tym stanie rzeczy, z wszystkich przeprowadzonych powyżej powodów, Sąd na podstawie art. 151a § 1 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji wyroku. W przedmiocie kosztów sądowych orzeczono na podstawie art. 200 p.p.s.a.