I SA/Go 938/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Dariusz Skupień (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Anna Juszczyk - Wiśniewska Sędzia WSA Alina Rzepecka Protokolant st. sekretarz sądowy Anna Głowacka po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 6 października 2010 r. sprawy ze skargi E Spółki z o.o. na informację Wicemarszałka Województwa z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie negatywnej oceny projektu w ramach Regionalnego Programu Operacyjnego na lata 2007-2013 Stwierdza, że ocena projektu została przeprowadzona w sposób naruszający prawo i przekazuje sprawę do ponownego rozpatrzenia. UZAZADNIENIE E Spółka z o.o. wniosła skargę na rozstrzygnięcie Wicemarszałka Województwa z dnia [...] sierpnia 2010 r. znak [...] w przedmiocie negatywnego rozpoznania protestu dotyczącego odrzucenia po ocenie merytorycznej projektu "e – centrum handlowo – usługowe [...]". W sprawie wystąpił następujący stan faktyczny. E Spółka z o.o. złożyła wniosek o dofinansowanie w ramach Regionalnego Programu Operacyjnego na lata 2007 – 2013, Priorytet II Stymulowanie wzrostu inwestycji w przedsiębiorstwach i wzmocnienie potencjału innowacyjnego. Działanie 2.1. Mikroprzedsiębiorstwa, Nr konkursu [...] za 2009. Pismem z dnia [...] marca 2010 r. nr [...] Skarżąca spółka, została poinformowana, że złożony przez nią wniosek o dofinansowanie "E – centrum handlowo – usługowe [...]" nie został przyjęty do realizacji. Wniosek jej został umieszczony na liście rezerwowej. Lista rezerwowa została utworzona dla projektów, dla których zabrakło środków w ramach konkursu, a które podczas oceny merytorycznej otrzymały, co najmniej 70 % maksymalnej do zdobycia liczby punktów. Pismo to zostało podpisane przez zastępcę Dyrektora Departamentu Regionalnego Programu Operacyjnego K.D.. Spółka zgodnie z uzyskanym pouczeniem, w terminie złożyła [...] marca 2010 r. protest. Protest został negatywnie dla spółki rozstrzygnięty [...] sierpnia 2010 r. przez Wicemarszałka Województwa [...]. Spółka w terminie wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, wnosząc o uwzględnienie skargi, poprzez stwierdzenie, że ocena projektu została przeprowadzona w sposób naruszający prawo i przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia. W skardze zarzuciła naruszenie przepisów uchwały nr Z/KM – LRPO/2007 Komitetu Monitorującego Regionalny Program Operacyjny na lata 2007 – 2013 z dnia [...] grudnia 2007 w sprawie przyjęcia kryteriów wyboru projektów w ramach RPO na lata 2007 – 2013 w zw. z ustawą z dnia 6 grudnia 2006 r. o zasadach prowadzenia polityki rozwoju poprzez nieprawidłową ocenę projektu w odniesieniu do kryteriów: - koszty – zasadność i adekwatność, efektywność projektu, prawidłowość przeprowadzenia analiz, zdolność instytucjonalna, komplementarność projektu. Organ administracji Marszałek Województwa reprezentowany przez Wicemarszałka Województwa w udzielonej odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w rozstrzygnięciu wniesionego przez skarżącą spółkę protestu. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje. Skarga jest zasadna. Na wstępie wskazać należy, że zgodnie z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm.) dalej zwanej P.p.s.a., sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Kontrola ta obejmuje przede wszystkim orzekanie w sprawach skarg na rozstrzygnięcie, akty, czynności i bezczynność określone w art. 3 § 2 tej ustawy. Z regulacji art. 3 § 3 P.p.s.a. wynika, że sądy administracyjne orzekają także w sprawach, w których przepisy ustaw szczególnych przewidują sądową kontrolę i stosują środki określone w tych przepisach. Na takiej właśnie zasadzie zgodnie z przepisami ustawy z dnia 6 grudnia 2006 r. o zasadach prowadzenia polityki rozwoju (tekst jednolity Dz. U. z 2009 r. nr 84 poz. 712), zwany dalej "ustawą" kontroli sądów administracyjnych poddany został tryb dokonywania przez instytucję zarządzającą programami operacyjnymi oceny projektów zgłaszanych przez wnioskodawców ubiegających się o dofinansowanie w ramach systemu realizacji regionalnych programów operacyjnych. Zgodnie z przepisem art. 30 c ust 1 tej ustawy (dodanym na mocy art. 6 pkt 27 ustawy z dnia 7 listopada 2008 r. o zmianie niektórych ustaw w związku z wdrożeniem funduszy strukturalnych i Funduszu Spójności (Dz. U. Nr 216 poz. 1370), po wyczerpaniu środków odwoławczych przewidzianych w systemie realizacji programu operacyjnego i po otrzymaniu informacji o negatywnym wyniku procedury odwoławczej przewidzianej w systemie realizacji programu operacyjnego, o którym mowa w art. 30 b ust 4, wnioskodawca może w tym zakresie wnieść skargę do wojewódzkiego sądu administracyjnego, zgodnie z art. 3 § 3 P.p.s.a. Skargę należy wnieść w terminie 14 dni od dnia otrzymania informacji o negatywnym wyniku procedury odwoławczej, bezpośrednio do właściwego wojewódzkiego sądu administracyjnego wraz z kompletną dokumentacją w sprawie, obejmującą wniosek o dofinansowanie wraz z informacją w przedmiocie oceny projektu, kopie wniesionych środków odwoławczych oraz informacji o negatywnym wyniku procedury odwoławczej. Skarga podlega opłacie sądowej. Z akt niniejszej sprawy wynika, że E spółka z o.o., złożyła skargę do tutejszego sądu dochowując ustawowego terminu, po wyczerpaniu środków odwoławczych i otrzymaniu informacji o negatywnym wyniku procedury odwoławczej, jak również załączyła wymaganą dokumentację oraz uiściła stosowny wpis sądowy. Tym samym wobec spełnienia wszystkich ustawowych wymogów przedmiotowa skarga mogła zostać rozpoznana przez Wojewódzki Sąd Administracyjny – stosownie do art. 30 c ust 3 "ustawy" w wyniku rozpatrzenia skargi sąd może: 1) uwzględnić skargę, stwierdzając, że ocena projektu została przeprowadzona w sposób naruszający prawo, przekazując jednocześnie sprawę do ponownego rozpatrzenia przez właściwą instytucję zarządzającą lub pośredniczącą; 2) oddalić skargę w przypadku jej nieuwzględnienia; 3) umorzyć postępowanie w sprawie, jeżeli z jakichkolwiek względów jest ono bezprzedmiotowe. Rozważyć także należy, jakie są granice sądowej kontroli legalności aktu zaskarżonego w tym trybie, gdyż dokonując nowelizacji ustawy o zasadach prowadzenia polityki rozwoju, poprzez podanie kontroli sądów administracyjnych spraw aktów organów administracji dotyczących negatywnej oceny projektów, ustawodawca nie określił granic kontroli legalności tychże aktów. Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269) sądy te sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Z kolei zgodnie z art. 30 c ust 3 pkt 1 "ustawy" sąd może uwzględnić skargę stwierdzając, że ocena projektu została przeprowadzona w sposób naruszający prawo. Natomiast w myśl art. 30 e "ustawy" w zakresie nieuregulowanym w ustawie do postępowania przed sądami administracyjnymi stosuje się odpowiednio przepisy P.p.s.a. określone dla aktów lub czynności, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4 z wyłączeniem art. 52 – 55, art. 61 § 3 – 6, art. 115 – 122, 146, 150 i 152 tej ustawy. Oznacza to, że sąd administracyjny w przedmiotowej sprawie dokonuje kontroli legalności zaskarżonej formy działania organu administracji publicznej mając na uwadze przepisy prawa powszechnie obowiązującego jak również regulacje dotyczące systemu realizacji programów operacyjnych, które mają umocowanie w cytowanej powyżej ustawie o zasadach prowadzenia polityki rozwoju, albowiem są one skierowane do nieokreślonego indywidualnie kręgu adresatów, określają ich prawa i obowiązki w postępowaniu o dofinansowanie i są dla nich wiążące. Spełniają zatem wymóg źródła prawa administracyjnego rozumianego jako akt normatywny (prawotwórczy), czyli zawierający chociaż jedną normę prawną o charakterze generalno – abstrakcyjnym, mogącą stanowić podstawę indywidualnego rozstrzygnięcia, ustanowiony w drodze czynności upoważnionych organów państwa, nadających moc obowiązującą tejże normie. Można zatem przyjąć, że te akty normatywne zawarte w regulacjach dotyczących systemu realizacji programu operacyjnego, stanowią wraz z przepisami powszechnie obowiązującymi podstawę sądowej kontroli. Nie można także pominąć, że ustawodawca nie wyłączył w omawianej kategorii spraw stosowanie art. 134 P.p.s.a., według którego, sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Sąd nie może wydać orzeczenia na niekorzyść skarżącego, chyba że stwierdzi naruszenie prawa skutkujące stwierdzeniem nieważności zaskarżonego aktu lub czynności. Przechodząc do istoty tej sprawy należy przypomnieć, że przedmiotem zaskarżenia do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego jest informacja o negatywnym wyniku złożonego przez skarżącą spółkę E spółka z o.o. wniosku o dofinansowanie zatytułowanego "E – centrum handlowo – usługowe [...]" ubiegającego się o dofinansowanie w ramach Regionalnego Programu Operacyjnego na lata 2007 – 2013, Priorytet II Stymulowanie wzrostu inwestycji w przedsiębiorstwach i wzmocnienie potencjału innowacyjnego, Działanie 2.1 Mikroprzedsiębiorstwa, Nr Konkursu [...]. Postępowanie w rozpatrywanej sprawie prowadzono w oparciu o przepisy ustawy o zasadach prowadzenia polityki rozwoju oraz na podstawie dokumentacji zawartej we wniosku nr [...] złożonego dnia [...] stycznia 2010 r. Pismem z dnia [...] marca 2010 r. skarżąca spółka została poinformowana, że złożony przez nią wniosek o dofinansowanie pt. "E – centrum handlowo – usługowe [...]" nie został przyjęty do realizacji. Wniosek ten został umieszczony na liście rezerwowej. Lista rezerwowa została utworzona dla projektów, dla których zabrakło środków w ramach konkursu, a które podczas oceny merytorycznej otrzymały co najmniej 70 % maksymalnej do zdobycia liczby punktów. Pismo to zostało podpisane przez Zastępcę Dyrektora Departamentu Regionalnego Programu Operacyjnego K.D.. Zgodnie z art. 5 pkt 2 ustawy o zasadach prowadzenia polityki rozwoju, instytucją zarządzającą w przypadku regionalnego programu operacyjnego jest zarząd województwa. Również pkt 9.1.2 Regionalnego Programu Operacyjnego stanowi, że instytucją zarządzającą zgodnie z ustawą o zasadach prowadzenia polityki rozwoju jest Zarząd Województwa. Zgodnie z regulaminem wewnętrznym przygotowanym przez Zarząd Województwa obowiązki instytucji zarządzającej pełni jednostka organizacyjna w ramach Urzędu Marszałkowskiego Województwa. Obecnie funkcję tę pełni Biuro Instytucji Zarządzającej Regionalnym Programem Operacyjnym. Ze schematu struktury organizacyjnej Urzędu Marszałkowskiego Województwa (zał Nr 1 do Regulaminu Organizacyjnego Urzędu Marszałkowskiego, stanowiącego załącznik do uchwały Zarządu Województwa nr 206/1580/09) wynika, że Biurem, o którym mowa powyżej jest Departament Regionalnego Programu Operacyjnego. Zgodnie z § 12 pkt 18 Regulaminu Organizacyjnego Urzędu Marszałkowskiego do zakresu działania tego departamentu należy m. in. realizacja procesu naboru, preselekcja i ocena formalna projektów o dofinansowanie ze środków EFRR w ramach Regionalnego Programu Operacyjnego. Dyrektor departamentu zgodnie z § 7 ust. 5 pkt 3 Regulaminu Organizacyjnego Urzędu Marszałkowskiego wydaje decyzje administracyjne w sprawach indywidualnych oraz podpisuje korespondencję, w ramach imiennego upoważnienia udzielonego odpowiednio przez Marszałka lub Zarząd. Natomiast z § 8 Regulaminu wynika, że w czasie nieobecności dyrektora departamentu, zakres uprawnień i obowiązków przejmuje jego zastępca. Należy podkreślić mając na uwadze powyższe, że z przedłożonych do sprawy akt nie wynika aby do udzielenia skarżącej spółce informacji z [...] marca 2010 r., była upoważniona K.D., Zastępca Dyrektora Departamentu Regionalnego Programu Operacyjnego. Z cytowanego § 8 Regulaminu Organizacyjnego Urzędu Marszałkowskiego wynika, że zastępca dyrektora departamentu przejmuje uprawnienia dyrektora departamentu w czasie jego nieobecności. Brak nieobecności dyrektora departamentu w dniu [...] marca 2010 r., nie wynika z przedłożonych dokumentów. Podkreślić również należy, że przedłożono pełnomocnictwo Nr [...] z dnia [...] marca 2010 r. dla K.D., Zastępcy Dyrektora Departamentu Regionalnego Programu Operacyjnego Urzędu Marszałkowskiego Województwa udzielone przez Marszałka Województwa. Z treści tego pełnomocnictwa między innymi wynika, że Pani K.D. została upoważniona do załatwienia spraw i podpisywania korespondencji w sprawach należących do kompetencji, marszałka w zakresie działania Departamentu Regionalnego Programu Operacyjnego w ramach procesu kontraktacji w zakresie Priorytetu II Stymulowanie wzrostu inwestycji w przedsiębiorstwach i wzmocnienie potencjału innowacyjnego Regionalnego Programu Operacyjnego. Z art. 5 pkt 2 ustawy o zasadach prowadzenia polityki rozwoju, jednocześnie wynika, że instytucją zarządzającą w przypadku regionalnego programu operacyjnego jest zarząd województwa a nie marszałek województwa, zatem udzielone przez marszałka województwa upoważnienie nie mogło dotyczyć regionalnego programu operacyjnego, w tym przypadku Regionalnego Programu Operacyjnego 2007 -2013, gdyż instytucją zarządzającą był zarząd województwa a nie marszałek. Przedłożono także uchwałę nr 267/2365/10 Zarządu Województwa z dnia [...] sierpnia 2010 r. w sprawie upoważnienia Zastępcy Dyrektora Departamentu Regionalnego Programu Operacyjnego Urzędu Marszałkowskiego Województwa do składania oświadczeń woli w imieniu Instytucji Zarządzającej Regionalnego Programu Operacyjnego w obszarze działania departamentu. Jako podstawę prawną udzielenia takiego upoważnienia wskazano art. 57 ust 5 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie województwa oraz art. 25 pkt 1 ustawy o zasadach prowadzenia polityki rozwoju. W § 2 wyżej wskazanej uchwały, Zarząd Województwa potwierdza wszelkie czynności podjęte przez upoważnionego na podstawie pełnomocnictw udzielonych przez Marszałka Województwa w zakresie realizacji Regionalnego Programu Operacyjnego. Ustosunkowując się do przedłożonego upoważnienia, należy stwierdzić, że ma ono charakter mieszany, raz stwierdza się, iż udziela się Pani K.D., Zastępcy Dyrektora Departamentu Regionalnego Programu Operacyjnego Urzędu Marszałkowskiego Województwa upoważnienie do składania oświadczeń woli § 1.1, § 2.1 w innym miejscu stwierdza, że "zakres pełnomocnictwa, o którym mowa w ust. 1 obejmuje: Wynika z tego, że w podjętej uchwale Nr 267/2365/10 pomieszano pojęcia upoważnienia z pełnomocnictwem. Z treści art. 57 ust 5 ustawy o samorządzie województwa wynika, że zarząd województwa może upoważnić pracowników urzędu marszałkowskiego do składania oświadczeń woli związanych z prowadzeniem bieżącej działalności województwa. Ustawodawca użył sformułowania "upoważnienie do składania oświadczeń woli". Zatem mamy tutaj przyporządkowanie upoważnienia do składania oświadczeń woli, natomiast instytucja pełnomocnictwa jest regulowana przepisami art. 95 – 109 kodeksu cywilnego i dotyczy możliwości dokonywania czynności prawnej przez przedstawiciela, umocowanie do działania w cudzym imieniu może opierać się na ustawie (przedstawicielstwo ustawowe) albo na oświadczeniu reprezentowanego (pełnomocnictwo). Nie ulega wątpliwości, że zarząd Województwa mógłby udzielić pełnomocnictw, jednak podstawą ich udzielenia są regulacje kodeksu cywilnego, a nie ustawy o samorządzie województwa. Skoro w art. 57 ust 5 ustawy o samorządzie województwa odwołano się do upoważnienia jako podstawę do składania oświadczeń woli, to oznacza, że w tym przypadku nie chodzi o udzielenie pełnomocnictwa. Jest to o tyle istotne, że upoważnienie do składania oświadczeń woli przez pracowników urzędu marszałkowskiego, wywołuje ten skutek, że wstępują oni w akcie składanym przez władzę publiczną w miejsce zarządu województwa, a nie są pełnomocnikami zarządu. W wydanym akcie działają jako organ zarządu województwa, podpisując się za niego, a nie jako pełnomocnik organu. To rozróżnienie jest o tyle istotne, że działania pełnomocnika, który przekracza udzielone mu przez mocodawcę pełnomocnictwo lub nawet działa bez takiego umocowania mogą być później przez mocodawcę potwierdzone – art. 103 §1 i § 2, art. 104 kodeksu cywilnego. Natomiast w przypadku gdy osoba działa jako organ osoby prawnej, nie będąc tym organem albo przekraczając zakres umocowania takiego organu, czynność taka nie może zostać później przez organ osoby prawnej potwierdzona – art. 38, 39 kodeksu cywilnego. W rozpoznawanej sprawie informacja z dnia [...] marca 2010 r. podpisana przez K.D. o tym, że wniosek o dofinansowanie pt. "E – centrum handlowo – usługowe [...]" nie został przyjęty do realizacji był aktem organu administracji publicznej. Pani K.D. składając oświadczenie woli, działała jako organ a nie jako pełnomocnik organu, co oznacza, że na dzień złożenia tego oświadczenia woli powinna mieć do tego upoważnienie od instytucji zarządzającej – zarządu województwa a nie od marszałka województwa. Nie jest także w późniejszym okresie na co wyżej wskazano możliwe potwierdzenie tej czynności. Podkreślić należy, że przedłożona uchwała Nr 267/2365/10 Zarządu Województwa z dnia [...] sierpnia 2010 r. jako podstawę udzielonego upoważnienia dla K.D. wskazała art. 57 ust 5 ustawy o samorządzie województwa, jednak z treści tego przepisu wynika, że zarząd województwa może upoważnić pracowników urzędu marszałkowskiego do składania oświadczeń woli związanych z prowadzeniem bieżącej działalności województwa. Kwestie dotyczące wyboru projektów dotyczących programów operacyjnych, nie należą do bieżącej działalności województwa albowiem zostały one przydzielone organowi samorządu województwa – zarządowi województwa na podstawie ustawy o zasadach prowadzenia polityki rozwoju i nie są związane z "prowadzeniem bieżącej działalności" ale mają charakter szczególny. Zatem podpisana przez K.D. informacja z [...] marca 2010 r., będąca aktem organu administracji publicznej, została dokonana z naruszeniem art. 5 ustawy o zasadach prowadzenia polityki rozwoju oraz art. 57 ust. 1 i ust. 5 ustawy o samorządzie województwa. Mając powyższe na uwadze Wojewódzki Sąd Administracyjny uwzględnił skargę, stwierdzając na podstawie art. 30 c ust. 3 pkt 1 ustawy o zasadach prowadzenia polityki rozwoju, że zaskarżona ocena projektu została przeprowadzona w sposób naruszający prawo. Rozpoznając ponownie wniesiony przez skarżącą spółkę protest, organ będzie zobowiązany uwzględnić powyższe uwagi. Z uwagi na formalny charakter uchybień powodujących uwzględnienie skargi, przedwczesnym było ustosunkowanie się do zarzutów merytorycznych zawartych w skardze. Anna Juszczyk-Wiśniewska Dariusz Skupień Alina Rzepecka