I SA/Go 959/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Stefan Kowalczyk Sędziowie Sędzia WSA Anna Juszczyk-Wiśniewska (spr.) Sędzia WSA Jacek Niedzielski Protokolant st. sekr. sąd. Agnieszka Baczuń po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 20 października 2010 r. sprawy ze skargi "P" S.A. na rozstrzygnięcie Zarządu Województwa z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie negatywnej oceny projektu w ramach Regionalnego Programu Operacyjnego na lata 2007-2013 1. Stwierdza, że ocena projektu została dokonana w sposób naruszający prawo i przekazuje sprawę do ponownego rozpatrzenia Zarządowi Województwa. 2. Zasądza od Zarządu Województwa na rzecz skarżącej spółki kwotę 457,00 złotych (czterysta pięćdziesiąt siedem) tytułem zwrotu kosztów postępowania. P S.A. wniosła skargę na negatywną ocenę projektu w ramach procedury odwoławczej Regionalnego Programu Operacyjnego na lata 2007 – 2013, z dnia [...] marca 2010 r. dotyczącej wniosku o dofinansowanie na temat "Wzrost pozycji spółki P S.A. na rynku poprzez budowę nowego jakościowego Miejsca Obsługi [...]". Z akt sprawy wynika że : P S.A. złożyła w ramach konkursu RPO / 2.2 / 1 / 2009, wniosek o dofinansowanie dotyczący tematu "Wzrost pozycji spółki P S.A. na rynku poprzez budowę nowego jakościowego Miejsca Obsługi [...]" – nr projektu [...]. Złożony wniosek przeszedł ocenę formalną i w związku z tym został skierowany do oceny merytorycznej, gdzie otrzymał ocenę pozytywna / powyżej 70% punktów do zdobycia / i został umieszczony na liście rezerwowej. Skarżący złożył środek odwoławczy w postaci protestu który został rozpatrzony pozytywnie. Na skutek pozytywnie rozpatrzonego protestu wniosek został przekazany do ponownej oceny i tym razem uzyskał wynik negatywny i nie został umieszczony na liście rezerwowej projektów. Pismo z dnia [...].03.2010 roku zawierające informację o negatywnej ocenie projektu zostało doręczone skarżącej, a podpisane zostało przez K.D. Zastępcę Dyrektora Departamentu Regionalnego Programu Operacyjnego. Skarżąca wobec powyższego wniosła skargę do wojewódzkiego sądu administracyjnego, zaskarżając w całości rozstrzygniecie organu i wniosła o uwzględnienie skargi i orzeczenie, że dokonana ocena projektu została przeprowadzona w sposób naruszający prawo. W skardze zarzuciła Instytucji Zarządzającej błędne dokonanie ponownej oceny złożonego przez nią wniosku we wszystkich kryteriach oceny, bowiem skarżąca złożyła protest tylko co do niektórych kryteriów i tylko w niektórych kryteriach pierwotny protest uznany został za zasadny. Nadto zarzuciła, iż każde z pism informujących o dokonanych ocenach projektów zarówno pierwotnych i ponownych podpisane zostały przez K.D. działająca z upoważnienia Marszałka Województwa, gdy tymczasem upoważnienia takiego powinien udzielić Zarząd Województwa. Zarzuciła także, że każde z pism dokonujących oceny pierwotnej i wtórnej zostało podpisane przez tę samą osobę – K.D.- gdy tymczasem w rozpoznaniu środków odwoławczych nie mogą brać udziału osoby które na jakimkolwiek etapie dokonywały czynności związanych z określonym projektem w tym gdy były zaangażowane w jego ocenę. Podniosła również zarzuty co do procedury wyboru wniosku. W udzielonej odpowiedzi na skargę Zarząd Województwa, wniósł o oddalenie skargi Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje. Skarga okazała się uzasadniona. Zgodnie z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153,poz. 1270 z późn. zm.) dalej zwanej P.p.s.a., sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Kontrola ta obejmuje przede wszystkim orzekanie w sprawach skarg na rozstrzygnięcie, akty, czynności i bezczynność określone w art. 3 § 2 tej ustawy. Z przepisu art. 3 § 3 P.p.s.a. wynika, że sądy administracyjne orzekają także w sprawach, w których przepisy ustaw szczególnych przewidują sądową kontrolę i stosują środki określone w tych przepisach. Natomiast zgodnie z przepisami ustawy z dnia 6 grudnia 2006 r. o zasadach prowadzenia polityki rozwoju (tekst jednolity Dz. U. z 2009 r. nr 84 poz. 712), zwany dalej "ustawą" kontroli sądów administracyjnych poddany został tryb dokonywania przez instytucję zarządzającą programami operacyjnymi oceny projektów zgłaszanych przez wnioskodawców ubiegających się o dofinansowanie w ramach systemu realizacji regionalnych programów operacyjnych. Zgodnie z art. 30 c ust 1 tej ustawy (dodanym na mocy art. 6 pkt 27 ustawy z dnia 7 listopada 2008 r. o zmianie niektórych ustaw w związku z wdrożeniem funduszy strukturalnych i Funduszu Spójności Dz. U. Nr 216 poz. 1370), po wyczerpaniu środków odwoławczych przewidzianych w systemie realizacji programu operacyjnego i po otrzymaniu informacji o negatywnym wyniku procedury odwoławczej przewidzianej w systemie realizacji programu operacyjnego, o którym mowa w art. 30 b ust 4, wnioskodawca może wnieść skargę do wojewódzkiego sądu administracyjnego, zgodnie z art. 3 § 3 P.p.s.a. Skargę należy wnieść w terminie 14 dni od dnia otrzymania informacji o negatywnym wyniku procedury odwoławczej, bezpośrednio do właściwego wojewódzkiego sądu administracyjnego wraz z kompletną dokumentacją w sprawie, obejmującą wniosek o dofinansowanie wraz z informacją w przedmiocie oceny projektu, kopie wniesionych środków odwoławczych oraz informacji o negatywnym wyniku procedury odwoławczej. Skarga podlega opłacie sądowej. W świetle powyższych regulacji, dla oceny dopuszczalności skargi konieczne jest zbadanie czy jej przedmiotem jest informacja o negatywnym wyniku procedury odwoławczej. W niniejszej sprawie skarżąca po pierwotnej weryfikacji merytorycznej uzyskała wynik pozytywny i została umieszczona na liście rezerwowej. Od tej oceny złożony został przez skarżącą protest. Protest ten uwzględniono i w związku z tym dokonano powtórnej merytorycznej oceny. Jednak po jej przeprowadzeniu projekt skarżącej uzyskał wynik negatywny (poniżej 70 % punktów możliwych do zdobycia), gdyż otrzymał średnią ocen 91 czyli o 25,5 punkty mniej niż pierwotnie, gdzie średnia ocen wyniosła 116,5. W piśmie z dnia [...] marca 2010 r. [...] poinformowano skarżącą, że "zakończona została powtórna ocena merytoryczna. Projekt uzyskał wynik negatywny podczas oceny merytorycznej". Tym samym pismo to stanowi informację o negatywnym wyniku procedury odwoławczej. W ocenie Sądu pozytywnym procedury odwoławczej jest nie tylko uwzględnienie protestu i skierowanie sprawy do ponownej oceny merytorycznej. Za pozytywny wynik procedury odwoławczej uznać należy taką ponowną ocenę projektu która umożliwia zakwalifikowanie tego projektu do dofinansowania. W niniejszej sprawie ponowna ocena nie tylko nie doprowadziła do zakwalifikowania projektu do dofinansowania, ale wręcz wyeliminowała projekt z listy rezerwowej. Z uwagi na powyższe przyjąć należy, że skarżąca, złożyła skargę do tutejszego sądu w terminie, po wyczerpaniu środków odwoławczych i otrzymaniu informacji o negatywnym wyniku procedury odwoławczej, jak również załączyła wymaganą dokumentację oraz uiściła wpis od skargi. Stosownie do art. 30 c ust 3 "ustawy" w wyniku rozpatrzenia skargi sąd może: 1.uwzględnić skargę, stwierdzając, że ocena projektu została przeprowadzona w sposób naruszający prawo, przekazując jednocześnie sprawę do ponownego rozpatrzenia przez właściwą instytucję zarządzającą lub pośredniczącą, 2. oddalić skargę w przypadku jej nieuwzględnienia, 3.umorzyć postępowanie w sprawie, jeżeli z jakichkolwiek względów jest ono bezprzedmiotowe. Podkreślić należy, że zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269) sądy te sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Natomiast zgodnie z art. 30 c ust 3 pkt 1 "ustawy" sąd może uwzględnić skargę stwierdzając, że ocena projektu została przeprowadzona w sposób naruszający prawo. W myśl art. 30 e "ustawy" w zakresie nieuregulowanym w ustawie do postępowania przed sądami administracyjnymi stosuje się odpowiednio przepisy P.p.s.a. określone dla aktów lub czynności, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4 z wyłączeniem art. 52 – 55, art. 61 § 3 – 6, art. 115 – 122, 146, 150 i 152 tej ustawy. Oznacza to, że sąd administracyjny dokonuje kontroli legalności zaskarżonej formy działania organu administracji publicznej mając na uwadze przepisy prawa powszechnie obowiązującego jak również regulacje dotyczące systemu realizacji programów operacyjnych, które mają umocowanie w cytowanej powyżej ustawie o zasadach prowadzenia polityki rozwoju, albowiem są one skierowane do nieokreślonego indywidualnie kręgu adresatów, określają ich prawa i obowiązki w postępowaniu o dofinansowanie i są dla nich wiążące. Należy zatem przyjąć, że te akty normatywne zawarte w regulacjach dotyczących systemu realizacji programu operacyjnego, stanowią wraz z przepisami powszechnie obowiązującymi podstawę sądowej kontroli. W omawianej kategorii spraw nie jest wyłączone stosowanie art. 134 P.p.s.a., według którego, sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Sąd także nie może wydać orzeczenia na niekorzyść skarżącego, chyba że stwierdzi naruszenie prawa skutkujące stwierdzeniem nieważności zaskarżonego aktu lub czynności. Przedmiotem zaskarżenia do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego jest informacja o negatywnym wyniku złożonego przez skarżącą wniosku o dofinansowanie w przedmiocie "Wzrost pozycji spółki P S.A. na rynku poprzez budowę nowego jakościowo Miejsca Obsługi [...]" ubiegającego się o dofinansowanie w ramach Regionalnego Programu Operacyjnego na lata 2007 – 2013, Priorytet II Stymulowanie wzrostu inwestycji w przedsiębiorstwach i wzmocnienie potencjału innowacyjnego, Działanie 2.2 Poprawa konkurencyjności przedsiębiorstw poprzez doradztwo i wsparcie działań marketingowych, nr Konkursu RPO/2.2/1/2009. Postępowanie w rozpatrywanej sprawie prowadzono w oparciu o przepisy ustawy o zasadach prowadzenia polityki rozwoju oraz na podstawie dokumentacji zawartej we wniosku nr [...]. Pismem z dnia [...] września 2009 r. skarżąca spółka została poinformowana, że złożony przez nią wniosek o dofinansowanie pt. " Wzrost pozycji spółki P S.A na rynku poprzez budowę nowego jakościowego Miejsca Obsługi [...]" uzyskał ocenę pozytywną i został przyjęty na listę rezerwową. Pismo to zostało podpisane przez Zastępcę Dyrektora Departamentu Regionalnego Programu Operacyjnego K.D.. Od powyższej oceny / informacji / skarżąca złożyła protest, a na skutek jego pozytywnego rozpoznania wniosek został przekazany do ponownego rozpoznania, jednak przy ponownym rozpoznaniu wniosku uzyskał wynik negatywny, a więc poniżej 70% punktów możliwych do zdobycia (uzyskał o 25,5 punktów mniej niż ocena pierwotna) . O negatywnym rozstrzygnięciu skarżąca została poinformowana pismem z dnia [...].03.2010 roku. Pismo to zostało również podpisane przez Zastępcę Dyrektora Departamentu Regionalnego Programu Operacyjnego K.D. Należy podkreślić, iż zgodnie z art. 5 pkt 2 ustawy o zasadach prowadzenia polityki rozwoju, instytucją zarządzającą w przypadku regionalnego programu operacyjnego jest zarząd województwa. Również pkt 9.1.2 Regionalnego Programu Operacyjnego stanowi, że instytucją zarządzającą zgodnie z ustawą o zasadach prowadzenia polityki rozwoju jest Zarząd Województwa. Zgodnie z regulaminem wewnętrznym przygotowanym przez Zarząd Województwa obowiązki instytucji zarządzającej pełni jednostka organizacyjna w ramach Urzędu Marszałkowskiego Województwa. Obecnie funkcję tę pełni Biuro Instytucji Zarządzającej Regionalnym Programem Operacyjnym. Ze schematu struktury organizacyjnej Urzędu Marszałkowskiego Województwa (zał Nr 1 do Regulaminu Organizacyjnego Urzędu Marszałkowskiego, stanowiącego załącznik do uchwały Zarządu Województwa nr 206/1580/09) wynika, że Biurem, o którym mowa powyżej jest Departament Regionalnego Programu Operacyjnego. Zgodnie z § 12 pkt 18 Regulaminu Organizacyjnego Urzędu Marszałkowskiego do zakresu działania tego departamentu należy m. in. realizacja procesu naboru, preselekcja i ocena formalna projektów o dofinansowanie ze środków EFRR w ramach Regionalnego Programu Operacyjnego. Dyrektor departamentu zgodnie z § 7 ust. 5 pkt 3 Regulaminu Organizacyjnego Urzędu Marszałkowskiego wydaje decyzje administracyjne w sprawach indywidualnych oraz podpisuje korespondencję, w ramach imiennego upoważnienia udzielonego odpowiednio przez Marszałka lub Zarząd. Natomiast z § 8 Regulaminu wynika, że w czasie nieobecności dyrektora departamentu, zakres uprawnień i obowiązków przejmuje jego zastępca. Z przedłożonych do sprawy akt nie wynika, aby do udzielenia skarżącej spółce informacji z [...] marca 2010 r., była upoważniona K.D., Zastępca Dyrektora Departamentu Regionalnego Programu Operacyjnego. Z cytowanego § 8 Regulaminu Organizacyjnego Urzędu Marszałkowskiego wynika, że zastępca dyrektora departamentu przejmuje uprawnienia dyrektora departamentu w czasie jego nieobecności. Brak nieobecności dyrektora departamentu w dniu [...] marca 2010 r., nie wynika z przedłożonych dokumentów. Sąd przeprowadził dowód z pełnomocnictwa Nr [...] z dnia [...] stycznia 2010 r. dla K.D., Zastępcy Dyrektora Departamentu Regionalnego Programu Operacyjnego Urzędu Marszałkowskiego Województwa udzielone przez Marszałka Województwa dołączonego do akt niniejszej sprawy. Z treści tego pełnomocnictwa między innymi wynika, że Pani K.D. została upoważniona do załatwienia spraw i podpisywania korespondencji w sprawach należących do kompetencji, marszałka w zakresie działania Departamentu Regionalnego Programu Operacyjnego w ramach procesu kontraktacji w zakresie Priorytetu II Stymulowanie wzrostu inwestycji w przedsiębiorstwach i wzmocnienie potencjału innowacyjnego Regionalnego Programu Operacyjnego. Z art. 5 pkt 2 ustawy o zasadach prowadzenia polityki rozwoju wynika, że instytucją zarządzającą w przypadku regionalnego programu operacyjnego jest zarząd województwa a nie marszałek województwa, zatem udzielone przez marszałka województwa upoważnienie nie mogło dotyczyć regionalnego programu operacyjnego, w tym przypadku Regionalnego Programu Operacyjnego 2007 -2013, gdyż instytucją zarządzającą był Zarząd Województwa a nie Marszałek. Sąd przeprowadził dowód również z dokumentu stanowiącego uchwałę nr 267/2365/10 Zarządu Województwa z dnia [...] sierpnia 2010 r. w sprawie upoważnienia Zastępcy Dyrektora Departamentu Regionalnego Programu Operacyjnego Urzędu Marszałkowskiego Województwa do składania oświadczeń woli w imieniu Instytucji Zarządzającej Regionalnego Programu Operacyjnego w obszarze działania departamentu. Jako podstawę prawną udzielenia takiego upoważnienia wskazano art. 57 ust 5 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie województwa oraz art. 25 pkt 1 ustawy o zasadach prowadzenia polityki rozwoju. W § 2 wyżej wskazanej uchwały, Zarząd Województwa potwierdza wszelkie czynności podjęte przez upoważnionego na podstawie pełnomocnictw udzielonych przez Marszałka Województwa w zakresie realizacji Regionalnego Programu Operacyjnego. Z powyższej uchwały wynika, że Pani K.D., zastępcy Dyrektora Departamentu Regionalnego Programu Operacyjnego Urzędu Marszałkowskiego Województwa udzielono upoważnienia do składania oświadczeń woli (§ 1.1, § 2.1). Nadto tytułuje się to upoważnienie jako pełnomocnictwo, czy też wskazuje że traci moc pełnomocnictwo nr [...] z dnia [...].03.2009 roku. Tak więc w uchwale Nr 267/2365/10 zamieszczono pojęcie upoważnienia i pełnomocnictwa, nie określając ściśle czy jest to upoważnienie czy pełnomocnictwo. Z treści art. 57 ust 5 ustawy o samorządzie województwa wynika, że zarząd województwa może upoważnić pracowników urzędu marszałkowskiego do składania oświadczeń woli związanych z prowadzeniem bieżącej działalności województwa. Ustawodawca użył sformułowania "upoważnienie do składania oświadczeń woli". Oznacza to, iż upoważnienia to obejmuje składanie oświadczeń woli. Natomiast zgodnie z pojęciem instytucji pełnomocnictwa, upoważnia ono do dokonywania czynności prawnej przez przedstawiciela, pozwala na działanie w cudzym imieniu i może opierać się na ustawie (przedstawicielstwo ustawowe) albo na oświadczeniu reprezentowanego – pełnomocnictwo /art. 95 – 109 kodeksu cywilnego /. Nie ulega wątpliwości, że Zarząd Województwa mógłby udzielić pełnomocnictw, jednak podstawą ich udzielenia są regulacje kodeksu cywilnego, a nie ustawy o samorządzie województwa. Jednakże powołanie podstawy prawnej w postaci art. 57 ust 5 ustawy o samorządzie województwa, stanowiące o upoważnieniu do składania oświadczeń woli, oznacza że nie udzielono pełnomocnictwa a upoważnienia. Należy podkreślić że upoważnienie do składania oświadczeń woli przez pracowników urzędu marszałkowskiego, wywołuje ten skutek, że wstępują oni w miejsce zarządu województwa, a nie są pełnomocnikami zarządu. W wydanym akcie działają jako organ zarządu województwa, podpisując się za niego, a nie w jego imieniu, jako pełnomocnik organu. Dodać należy, że działania pełnomocnika, który przekracza udzielone mu przez mocodawcę pełnomocnictwo lub nawet działa bez takiego umocowania mogą być później przez mocodawcę potwierdzone – art. 103 §1 i § 2, art. 104 kodeksu cywilnego. Natomiast w przypadku, gdy osoba działa jako organ osoby prawnej, nie będąc tym organem albo przekraczając zakres umocowania takiego organu, czynności zdziałane przez daną osobę nie mogą być w późniejszym czasie przez organ osoby prawnej potwierdzone – art. 38, 39 kodeksu cywilnego. W rozpoznawanej sprawie informacja z dnia [...] marca 2010 r. podpisana przez K.D. o tym, że projekt o dofinansowanie pt. "Wzrost pozycji spółki P S.A. na rynku poprzez budowę nowego jakościowo Miejsca Obsługi [...]" uzyskał wynik negatywny podczas oceny merytorycznej - był aktem organu administracji publicznej. Pani K.D. składając oświadczenie woli, działała jako organ a nie jako pełnomocnik organu. Powyższe oznacza, że na dzień złożenia tego oświadczenia woli powinna mieć do tego upoważnienie od instytucji zarządzającej – Zarządu Województwa, a nie od Marszałka Województwa. Nie jest także możliwe potwierdzenie tej czynności w późniejszym okresie na co wyżej wskazano. Podkreślić należy, że przedłożona uchwała Nr 267/2365/10 Zarządu Województwa z dnia [...] sierpnia 2010 r. jako podstawę udzielonego upoważnienia dla K.D. wskazuje na art. 57 ust 5 ustawy o samorządzie województwa. Z treści tego przepisu wynika, że zarząd województwa może upoważnić pracowników urzędu marszałkowskiego do składania oświadczeń woli związanych jedynie z prowadzeniem bieżącej działalności województwa. Natomiast wybór projektów dotyczących programów operacyjnych, nie należy do bieżącej działalności województwa albowiem zostały one przydzielone organowi samorządu województwa – zarządowi województwa na podstawie ustawy o zasadach prowadzenia polityki rozwoju i nie są związane z "prowadzeniem bieżącej działalności", ale mają charakter szczególny. Zatem podpisana przez K.D. informacja z [...] marca 2010 r., będąca aktem organu administracji publicznej, została dokonana z naruszeniem art. 5 ustawy o zasadach prowadzenia polityki rozwoju oraz art. 57 ust. 1 i ust. 5 ustawy o samorządzie województwa. Mając powyższe na uwadze Wojewódzki Sąd Administracyjny uwzględnił skargę, stwierdzając na podstawie art. 30 c ust. 3 pkt 1 ustawy o zasadach prowadzenia polityki rozwoju, że zaskarżona ocena projektu została przeprowadzona w sposób naruszający prawo. Rozpoznając ponownie wniesiony przez skarżącą spółkę protest, organ będzie zobowiązany uwzględnić powyższe rozważania Sądu. Dodać należy że z uwagi na formalny charakter uchybień powodujących uwzględnienie skargi, ocena zarzutów merytorycznych zawartych w skardze była przedwczesna. Sędzia WSA A. Juszczyk-Wiśniewska Sędzia WSA S. Kowalczyk Sędzia WSA J. Niedzielski