I SA/Go 989/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Stefan Kowalczyk (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Joanna Wierchowicz Sędzia WSA Grażyna Staniszewska Protokolant Asystent sędziego Katarzyna Kołodziej-Kobierowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 29 grudnia 2010 r. sprawy ze skargi D.N. na decyzję Dyrektora Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie przyznania pomocy finansowej z tytułu wspierania gospodarowania na obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania na 2008r. oddala skargę. I SA / Go 989 / 10 U Z A S A D N I E N I E Skarżąca D.N. wniosła skargę na decyzję Dyrektora Oddziału Regionalnego ARiMR z dnia [...] sierpnia 2010 roku, utrzymującej w mocy decyzję Kierownika Biura Powiatowego ARiMR z dnia [...].04.2010 roku, wydaną w przedmiocie przyznania płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego. Z akt sprawy wynika że : W dniu 16.05.2008 roku skarżąca wniosła wniosek o przyznanie płatności na rok 2008 co do szeregu działek rolnych. Obszar nieruchomości co do Jednolitej Płatności Obszarowej wynosił 4.94 ha, a co do Uzupełniającej Płatności Obszarowej 2.00 ha. W wyniku weryfikacji wniosku i przeprowadzonego postępowania stwierdzono, że skarżąca nie była posiadaczem zadeklarowanej w wniosku działki ewidencyjnej nr [...]. Skarżąca na powyższej działce nie wykonywała zabiegów agrotechnicznych. Zabiegi te wykonywały inne osoby na zlecenie B.W., właściciela nieruchomości. Tym samym zdaniem organu skarżąca nie spełniła warunków określonych w art. 7 ust. 1,2 ustawy z dnia 26.01.2007 roku o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego / Dz.U. z 2008 Nr 170 poz. 1051 /. Jednolita płatność obszarowa przysługuje bowiem wówczas gdy grunty rolne są w posiadaniu rolnika w dniu 31 maja roku w którym został złożony wniosek o przyznanie tej płatności, a także gdy spełniają warunki do objęcia tą płatnością zgodnie z art. 143 b ust. 5 tiret 1 rozporządzenia nr 1782 / 2003. W związku z powyższym Kierownik Biura Powiatowego ARiMR w dniu [...].08.2009 roku wydał decyzję w sprawie przyznania płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego, w której odmówił przyznania jednolitej płatności obszarowej oraz ustalił kwotę potrąceń w wysokości 844,88 złotych i uzupełniającej płatności obszarowej do powierzchni grupy upraw podstawowych. Od powyższej decyzji skarżąca złożyła odwołanie w którym wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji. Dyrektor Oddziału Regionalnego, wobec stwierdzenia uchybienia w postaci nie rozpatrzenia wniosku skarżącej o zawieszenie postępowania do czasu zakończenia sprawy sądowej, uchylił zaskarżoną decyzję i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania. Przy ponownym rozpoznaniu sprawy, organ rozpoznał wniosek o zawieszenie postępowania i wydał decyzję z dnia [...].04.2010 roku w której wykluczył ponownie z powierzchni kwalifikowanej do płatności działkę nr [...] i odmówił przyznania jednolitej płatności obszarowej, ustalił kwotę potrąceń w wysokości 844,88 złotych i odmówił uzupełniającej płatności obszarowej do powierzchni grupy upraw podstawowych. W dniu 10.06.2010 roku skarżąca złożyła odwołanie od powyższej decyzji w której wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz przyznanie płatności. Decyzją z dnia [...].08.2010 roku Dyrektor Oddziału Regionalnego ARiMR utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu podzielił argumentację organu I instancji i wskazał, że skarżąca nie spełnia warunków umożliwiających przyznanie płatności bezpośrednich, bowiem nie prowadziła działalności rolniczej na działce nr [...], nie była jej posiadaczem i nie spełniała kryteriów przyznania płatności określonych w art. 7 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 26.01.2007 roku o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego / Dz.U. z 2008 rok Nr 170 poz. 1051 z zm./ Wskazał, że z powierzchni kwalifikowanej do przyznania płatności bezpośrednich do gruntów rolnych wykluczono działkę nr [...] o pow. 2.45.00 ha. Podkreślił, że jeżeli w wyniku kontroli administracyjnej wykryte zostanie, że ustalona różnica między zadeklarowanym, a wyznaczonym obszarem w rozumieniu art. 2 pkt. 22 rozporządzenia WE nr 796 / 2004 przekracza 50% za dany rok to nie przyznaje się żadnej pomocy, a rolnik jest wykluczany ponownie z przywileju uzyskania premii do kwoty która odpowiada różnicy między areałem zadeklarowanym a wyznaczonym. W ocenie organu II instancji w wyniku analizy zgromadzonego materiału dowodowego ustalono, że skarżąca nie prowadziła indywidualnej działalności rolniczej na działce nr [...] zadeklarowanej w wniosku o przyznanie płatności za rok 2008, a jedynym jej działaniem było zlecenie skoszenia łąki, co wynika z zeznań przesłuchanych w toku postępowania świadków. Nadto podkreślił, iż skarżąca nie wiedziała o przeprowadzonym podziale działki nr [...], zmianie klasyfikacji użytków znajdujących się na działce nr [...], a jednorazowe skoszenie łąki nie jest wystarczające do uzyskania płatności bezpośrednich do gruntów rolnych. Skarżąca wskazała w skardze na okoliczności, odnoszące się do próby pozbawienia dzierżawy całej uprawnianej nieruchomości tj. działki nr [...] przez p. W. nie były możliwe do przewidzenia, były niezależne od skarżącej i stanowią okoliczności nadzwyczajne w rozumieniu art. 40 rozporządzenia Rady WE nr 1782/2003. Z tego względu art. 138 ust. 1 rozporządzenia Komisji WE nr 1973 / 2004 nie ma w stosunku do niej zastosowania.. Natomiast zdaniem organu przesłanki wskazane przez skarżąca nie stanowią okoliczności działania siły wyższej lub wystąpienia nadzwyczajnych okoliczności w rozumieniu art. 40 w / w rozporządzenia. Wskazał, iż wystąpienie nadzwyczajnych okoliczności lub działania siły wyższej winny być stosownie do art. 40 ust. 4 w / w rozporządzenia wykazane wymienionym tam dowodami, które powinny być zgłoszone na piśmie w ciągu dziesięciu dni roboczych od daty ustania tych okoliczności. Skarżąca natomiast nie zgłaszała działania siły wyższej bądź zajścia okoliczności nadzwyczajnych. Wskazał również, że przepisy prawa krajowego jak i unijnego nie dopuszczają jakiejkolwiek uznaniowości w ustalaniu wysokości płatności bezpośrednich do gruntów rolnych, bowiem prowadziłoby to do nierównego traktowania producentów spełniających takie same warunki. Od powyższej decyzji skargę złożyła skarżąca wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz decyzji ją poprzedzającej w części dotyczącej sankcji z tytułu różnicy między zadeklarowana powierzchnią a stwierdzoną podczas kontroli. Skarżąca zarzuciła zaskarżonej decyzji naruszenie : - art. 7 i 8 kpa, - art. 75,76,77 kpa, -art. 40 ust. 4 rozporządzenia rady WE nr 1782 / 2003 z dnia 29.09.2003 roku w zw. z a rozporządzeniem Ministra rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 12.03.2007 roku / Dz.U. nr 46 poz. 308 z zm. Oraz w zw. z rozporządzeniem Komisji WE nr 1973 / 2004 z dnia 29.10.2004 roku. W uzasadnieniu wskazała, że od Agencji dowiedziała się o złożeniu wniosku o dopłatę przez B.W.. Spór między skarżącą a B.W. dotyczącą działki nr [...], a następnie powstałych w wyniku podziału działki nr [...] był zagmatwany i wymagał rozstrzygnięcia sądowego. Tak więc zgłoszenie wniosku o dopłatę przez B.W., jak również próby pozbawienia dzierżawy stanowiły okoliczności nadzwyczajne w rozumieniu art. 40 rozporządzenia Rady WE nr 1782/2003. Nie były one możliwe do przewidzenia ani też nie były od skarżącej zależne. Potwierdził to zdaniem skarżącej wyrok Sądu Okręgowego w którym stwierdzono wygaśnięcie umowy dzierżawy działki nr [...], a potwierdzono istnienie umowy dzierżawy działki nr [...]. W ocenie tego Sądu oświadczenie B.W. z dnia [...].04.2008 roku rozwiązało umowę dzierżawy. Skarżąca podniosła, iż o zaistnieniu okoliczności nadzwyczajnych powiadomiła Agencje po zakończeniu rozprawy w I instancji, jak również po wyroku II instancji. Zdaniem skarżącej wcześniejsze postępowanie administracyjne prowadzone dla ustalenia posiadania nieruchomości stanowiło również okoliczność nadzwyczajna w rozumieniu art. 40 w / w rozporządzenia Rady WE nr 1782/2003. Nie można działaniom skarżącej zarzucić działania umyślnego mającego na celu wprowadzenie Agencji w błąd, Zarzuciła również zaskarżonej decyzji błędną interpretację art. 40 w / w rozporządzenia, bowiem organ ograniczył katalog wypadków nadzwyczajnych do tych które są wymienione w przepisie. Także zdaniem skarżącej organ błędnie ograniczył rodzaj dokumentów jakimi należy wykazać okoliczności nadzwyczajne, ograniczając je do tych wymienionych w art. 40 ust. 4 rozporządzenia Rady WE nr 1782/2003. Natomiast w ustawie z dnia 26.01.2007 roku nie zawarto żadnej delegacji dla Rady Ministrów upoważniającej ją do zawężenia katalogu przypadków siły wyższej i okoliczności nadzwyczajnych, a art. 20 ust. 3 ustawy z dnia 26.01.2007 roku o płatnościach do gruntów rolnych i płatności cukrowej zawiera delegację wyłącznie w celu określenia dowodów potwierdzających owe okoliczności. Jej zdaniem okolicznością nadzwyczajną w tej sprawie stanowiło odebranie siłą posiadania części gospodarstwa rolnego tj. działki nr [...] na podstawie niejasnych roszczeń ze strony nowych właścicieli działek nr [...]. Wskazała również, iż po prawomocnym zakończeniu postępowania sądowego zawiadomiła Biuro Powiatowe ARiMR i przekazała jako dowód zaistnienia nadzwyczajnych okoliczności, wyrok sądu wraz z uzasadnieniem. W odpowiedzi na skargę Dyrektor Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa wniósł o oddalenie skargi. W uzasadnieniu podtrzymał swoje stanowisko zaprezentowane w zaskarżonej decyzji. Odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 7 i 8 kpa wskazał, iż skarżąca nie skonkretyzowała na czym polega owo naruszenie, oraz na czym polegały uchybienia w postępowaniu dowodowym / art. 75-77 kpa /. Uznał, iż organ działał na podstawie przepisów prawa oraz podjął wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz z załatwienia sprawy. Powtórzył również argumentację zawartą w uzasadnieniu decyzji co do odmowy przyznania płatności. Odnosząc się natomiast do zarzutu, iż złożenie wniosku o dopłaty przez B.W. oraz prób pozbawienia posiadania skarżącej nieruchomości jako okoliczności nadzwyczajnej w rozumieniu art. 40 rozporządzenia Rady WE nr 1782/2003 organ stwierdził, iż powyższe przesłanki nie stanowią okoliczności działania siły wyższej lub wystąpienia nadzwyczajnych okoliczności w myśl tego przepisu. Nadto skarżąca nie zgłaszała na piśmie w ciągu 10 dni roboczych od daty ustania okoliczności działania siły wyższej lub okoliczności nadzwyczajnych do organu. Z tego też względu uznał, iż art. 138 rozporządzenia Komisji WE nr 1973/2004 z dnia 29.10.2004 roku ustanawiający szczegółowe zasady zastosowania rozporządzenia Komisji WE nr 1782/2003 w sprawie systemów wsparcia przewidzianych w tytułach IIV i IVa tego rozporządzenia oraz wykorzystania gruntów zarezerwowanych do produkcji surowców ma zastosowanie w sprawie. W piśmie z dnia [...].12.2010 roku skarżąca ustosunkowała się do odpowiedzi na skargę wskazując, iż okolicznością nadzwyczajna było również pozbawienie posiadania skarżącej działek rolnych. Skarżąca bowiem wskazała, iż pozbawienie posiadania nieruchomości było nielegalne i trwało do zapadnięcia prawomocnego wyroku, o czym zawiadomiła organ. Powtórzyła również argumentację co do tego iż art. 40 ust. 4 rozporządzenia Rady WE n 1782 / 2003 zawiera otwarty katalog okoliczności nadzwyczajnych. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje : Zgodnie z art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153 poz. 1269 ze zm.) Sąd dokonuje kontroli zaskarżonej decyzji pod względem zgodności decyzji z prawem. Sąd w wyniku dokonanej kontroli nie stwierdził aby decyzja ta wydana została z naruszeniem prawa warunkującym jej uchylenie, bądź stwierdzenie nieważności na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153 poz. 1270 ze zm.) - dalej jako ppsa. Istota sporu w niniejszej sprawie sprowadza się do oceny, czy wskazywane przez skarżącą okoliczności wskazują na wystąpienie przesłanki wystąpienia siły wyższej bądź nadzwyczajnej okoliczności w rozumieniu art. 40 Rozporządzenia Rady WE nr 1782 / 2003, a w konsekwencji oceny prawidłowości zastosowania sankcji określonej w art. 138 ust. 1 rozporządzenia Komisji WE nr 1973 / 2004. Art. 40 ust. 4 rozporządzenia Rady (WE) nr 1782/2003 z dnia 29 września 2003 r. ustanawiającego wspólne zasady dla systemów wsparcia bezpośredniego w ramach wspólnej polityki rolnej, przewiduje następujące przypadki siły wyższej lub nadzwyczajnych okoliczności a) śmierć rolnika, b) długookresowa niezdolność rolnika do pracy, c) poważna klęska żywiołowa w znacznym stopniu dotykającą grunty rolne gospodarstwa, d) zniszczenie budynków inwentarskich gospodarstwa w drodze wypadku, e) epidemia dotykająca część lub cały żywy inwentarz gospodarstwa. Przepis ten, co należy podkreślić zawiera jedynie przykładowe wyliczenie sytuacji, które mogą być uznane za działanie siły wyższej lub nadzwyczajnych okoliczności. Podkreślić należy jednocześnie, że za przypadki siły wyższej należy uznać zdarzenie nadzwyczajne, zewnętrzne niemożliwe do zapobieżenia np. epidemia, zaraza, trzęsienie ziemi, klęska żywiołowa itp. / a za nadzwyczajne okoliczności należy uznać zdarzenia nie spotykane na co dzień, nagłe i niemożliwe do przewidzenia odróżniające się od zwykłych okoliczności np. jak wskazywana w przepisie art. 40 ust. 4 w / w rozporządzenia długookresowa niezdolność do pracy. Jak można wywieść z skargi, skarżąca za okoliczności nadzwyczajne w rozumieniu art. 40 ust. 4 w / w rozporządzenia uważa fakt wniesienia wniosku o dopłatę przez B.W., wypowiedzenie jej dzierżawy gruntu, skomplikowany charakter tego wypowiedzenia, jak również wniesienie pozwu do sądu powszechnego celem rozstrzygnięcia sporu co do tego czy nadal pozostaje dzierżawcą działki [...], a po podziale działki nr [...], jak również fakt pozbawienia jej posiadania działki siłą, czy toczące się postępowanie administracyjne. Skarżąca uzasadniając swoje stanowisko wskazała, iż powyższe okoliczności nie były możliwe do przewidzenia, jak również nie były zależne od skarżącej. Otóż zdaniem Sądu żadna z okoliczności wskazanych przez skarżącą nie może stanowić okoliczności nadzwyczajnej czy też stanowić o wystąpieniu siły wyższej w rozumieniu art. 40 ust. 4 w / w rozporządzenia. Nie są to bowiem zdarzenia nagłe, wyjątkowe nie spotykane na co dzień. Skarżąca bowiem składając wniosek o przyznanie płatności wiedziała o wypowiedzeniu umowy dzierżawy, jak również że została pozbawiona posiadania działki nr [...]. Skarżąca wskazała że, posiadania działki, która jest przedmiotem niniejszego postępowania, została pozbawiona w 2008 roku. Fakt ten został wykazany w postępowaniu administracyjnym, jak się okazało posiadaczem działki była B.W., która ten grunt uprawiała. Przedmiotem sprawy jest natomiast przyznanie pomocy finansowej z tytułu wspierania gospodarowania na obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania za 2008 rok. Stwierdzić należy, że uprawnionym do skorzystania z powyższej pomocy finansowej jest posiadacz gruntu. Posiadaczem natomiast gruntu rolnego jest ten kto podejmuje działania mające na celu utrzymanie gruntu zgodnie z normami, w dobrej kulturze rolnej. Istotnym jest więc to, czy skarżąca w roku objętym wnioskiem realizowała działania mające na celu utrzymanie gruntu w dobrej kulturze rolnej. Konsekwencją powyższych okoliczności jest stwierdzenie iż pozbawienie skarżącej posiadania nieruchomości / działki nr [...]/, czy też wystąpienie z wnioskiem o przyznanie pomocy finansowej przez B.W., faktyczną posiadaczkę wskazanej nieruchomości, nie może być uznane za siłę wyższą lub nadzwyczajną okoliczność. Skarżąca bowiem o tych okolicznościach wiedziała, a mimo to wystąpiła z wnioskiem o przyznanie pomocy finansowej. Podkreślić należy również że właściciel nieruchomości ma prawo realizować swoje władztwo do rzeczy i między innymi może skorzystać z prawa do wypowiedzenia umowy, a fakt skorzystania z tego prawa nie może być uznany za nadzwyczajną okoliczność czy też zdarzenie mające charakter siły wyższej. Podjęte działania przez B.W. mieszczą się bowiem w katalogu praw właściciela. Z ich podjęciem skarżąca mogła się liczyć tym bardziej, iż jak wskazała zalegała z opłatami. Skarżąca poinformowała, iż sąd oddalił pozew o ustalenie istnienia umowy dzierżawy w stosunku do działki nr [...] i wskazał, iż umowa ta została skutecznie wypowiedziana / wyrok z dnia [...].01.2010 r. SO sygnat. V Ca 455 / 09. Wyrok sądu powszechnego w tej sprawie nie jest wyrokiem tworzącym prawo, a jedynie wyrokiem stwierdzającym, iż podjęta czynność jest prawnie skuteczna. Wskazać również należy że składając korektę wniosku w dniu 20.11.2008 roku skarżąca dołączyła do akt sprawy wypowiedzenie umowy dzierżawy z dnia [...].04.2008 roku, dokonane przez B.W., które to wypowiedzenie było prawnie skuteczne, / wobec zapadłego prawomocnego wyroku z dnia [...].01.2010 r. SO sygnat. V Ca 455 / 09 oddalającego apelację skarżącej w sprawie o ustalenie istnienia umowy dzierżawy / k. 17 akt adm/. Tym samym skarżąca nie może powoływać się na bezprawność działania B.W.. Również wszczęcie postępowania sądowego co do ustalenia istnienia umowy dzierżawy przez skarżąca nie może być uznane za siłę wyższą lub nadzwyczajną okoliczność. Jak wynika z akt sprawy administracyjnej / k. 66 / pozew w tej sprawie skarżąca wniosła, jak wynika z daty pozwu najwcześniej w dniu [...].01.2009 roku. Natomiast okoliczności świadczące o zaistnieniu siły wyższej czy też nadzwyczajnych okoliczności winny wystąpić w roku co do którego skarżąca domaga się pomocy finansowej. Wskazać należy również na to, że skarżąca otrzymała w dniu 12.11.2008 roku wezwanie do złożenia wyjaśnień w związku z zadeklarowaniem działki nr [...] w wniosku o przyznanie pomocy finansowej przez więcej niż jednego producenta. Skarżąca mogła wówczas zapobiec negatywnym skutkom wynikającym z decyzji z dnia [...].04.2010 roku i mogła wycofać wniosek o przyznanie pomocy, jednakże tego nie uczyniła. Podkreślić należy, że skarżącej wiadomo było iż umowa dzierżawy została wypowiedziana, jak również co zostało wykazana w postępowaniu administracyjnym, nie była ona w posiadaniu działki nr [...]. Tą okoliczność przyznała sama wskazując na to, iż została wyzbyta z posiadania poprzez nielegalne działania B.W.. Brak jest również podstaw do uznania za nadzwyczajne zdarzenie faktu prowadzenia postępowania administracyjnego celem wyjaśnienia czy skarżąca jest posiadaczem działki nr [...]. Wskazać należy, iż w decyzji organ podnosił że skarżąca nie powiadomiła organu o wystąpieniu nadzwyczajnych okoliczności czy tez siły wyższej w przewidzianym terminie i z tego powodu zasadnie zastosowano art. 138 ust. 1 rozporządzenia Komisji WE nr 1973 / 2004. Organ natomiast nie rozważał kwestii czy okoliczności wskazane przez skarżąca mogą być uznane za zdarzenie nadzwyczajne, czy też wskazujące na siłę wyższą, co spowodowało naruszenie art. 40 ust. 4 w /w rozporządzenia. Dodać należy iż skarżąca nie rozwinęła w skardze zarzutu naruszenia art. 75 -77 kpa, a Sąd nie dopatrzył się ich naruszenia. Mimo naruszenia przez organ przepisów prawa materialnego, Sąd uznał iż naruszenie to nie ma wpływu na wynik sprawy bowiem w konsekwencji decyzja wydana przez organ nie uległaby zmianie i na podstawie art. 151 prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi skargę oddalił. Sędzia WSA G. Staniszewska Sędzia WSA S. Kowalczyk Sędzia WSA J. Wierchowicz