I SAB/Go 10/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Alina Rzepecka Sędziowie Sędzia WSA Jacek Niedzielski Sędzia WSA Dariusz Skupień (spr.) Protokolant referent stażysta Katarzyna Grycuk po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 14 lutego 2019 r. sprawy ze skargi S sp. z o.o. na przewlekłe postępowanie Naczelnika Urzędu Skarbowego w przedmiocie wydania zezwolenia na prowadzenie składu podatkowego oddala skargę. Skarżąca – S wniosła skargę na przewlekłe prowadzenie postępowania przez Naczelnika Urzędu Skarbowego (zw. dalej NUS), w związku z postępowaniem wszczętym na jej wniosek o wydanie zezwolenia na prowadzenie składu podatkowego. Przedstawiając okoliczności faktyczne sprawy podniosła, że sprawa z jej wniosku z [...] czerwca 2017r. o wydanie zezwolenia nie została załatwiona przez organ w terminie, a postępowanie jest prowadzone dłużej niż jest to niezbędne do jego załatwienia. Wskazała, że mimo upływu określonego w piśmie z dnia [...] maja 2018r. terminu na załatwienie sprawy tj. [...] lipca 2018 r. sprawa nie została załatwiona przez organ ani nie został przedłużony termin na jej załatwienie. Dopiero kolejnym pismem z dnia [...] września 2018r. Naczelnik zawiadomił o kolejnym przedłużeniu terminu do dnia [...] listopada 2018r. Ponadto skarżąca podniosła, że wskutek nieudolności i działania z rażącym naruszeniem prawa przez organy przy prowadzeniu postępowania, od ponad roku Spółka nie ma możliwości rozpoczęcia działalności we wnioskowanym zakresie. W odpowiedzi na skargę, NUS wniósł o jej oddalenie. Przedstawiając przebieg postępowania wskazał, że w dniu 29 czerwca 2017r. wpłynął, przekazany zgodnie z właściwością przez Naczelnika Urzędu Skarbowego, wniosek skarżącej z [...] czerwca 2017r. o wydanie zezwolenia na prowadzenie składu podatkowego z miejscem planowanej lokalizacji. W dniu 27 lipca 2017r., w odpowiedzi na wezwanie organu z [...]lipca 2017r., pełnomocnik uzupełnił jego braki formalne. W związku ze stwierdzonymi rozbieżnościami pomiędzy treścią wniosku oraz treścią załączonych do wniosku dokumentów, pismem z dnia [...] sierpnia 2017r. organ wezwał skarżącą Spółkę do złożenia wyjaśnień. Wnioskiem z [...] sierpnia 2017r. pełnomocnik skarżącej zwrócił się o przedłużenie terminu na udzielenie odpowiedzi. Postanowieniem z dnia [...] sierpnia 2017r. organ przedłużył ten termin do dnia 8 września 2017r. Następnie pismem z [...] sierpnia 2017r., NUS zwrócił się do Naczelnika Urzędu Celno-Skarbowego. (zw. dalej NUCS) o dokonanie oceny złożonej przez skarżącą Spółkę dokumentacji w ramach urzędowego sprawdzenia. W dniu 13 września 2017r. do organu wpłynęło pismo z [...] września 2017r., stanowiące odpowiedź na wezwanie z dnia [...] sierpnia 2017r., które przesłano do Urzędu Celno-Skarbowego. Z uwagi na konieczność dokonania czynności urzędowego sprawdzenia i zatwierdzenia akt weryfikacyjnych przez inny organ, tj. Urząd Celno-Skarbowy, przed wydaniem zezwolenia na prowadzenie składu podatkowego, pismem z [...] września 2017r., NUS zawiadomił stronę o przyczynach niezałatwienia sprawy we właściwym terminie i wyznaczył nowy termin jej załatwienia do dnia 27 listopada 2017r. Postanowieniem z dnia [...] września 2017r., NUCS pozostawił zgłoszenie urzędowego sprawdzenia bez rozpatrzenia, z uwagi na jego uzupełnienie po upływie wyznaczonego terminu. Na ww. postanowienie skarżąca Spółka wniosła zażalenie. Pismem z dnia [...] listopada 2017r., wobec konieczności rozpatrzenia zażalenia, NUS po raz kolejny przedłużył termin do załatwienia przedmiotowej sprawy - do dnia 26 stycznia 2018r. W wyniku rozpoznania zażalenia, postanowieniem z dnia [...] stycznia 2018r., Dyrektor Izby Administracji Skarbowej (zw. dalej DIAS) stwierdził niedopuszczalność zażalenia na postanowienie z [...] września 2017r. Pismem z dnia [...] stycznia 2018r. NUS zawiadomił skarżącą Spółkę o przyczynach niezałatwienia sprawy we właściwym terminie i wyznaczył nowy termin jej załatwienia - do dnia 26 marca 2018r. Następnie, postanowieniem z dnia [...] lutego 2018r., DIAS uchylił postanowienie NUCS z dnia [...] września 2017r. i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez ten organ. Pismami z dnia [...] marca 2018r. i [...] maja 2018r., wskazując na konieczność zatwierdzenia akt weryfikacyjnych przez Urząd Celno-Skarbowy przed wydaniem zezwolenia na prowadzenie działalności w zakresie podatku akcyzowego, NUS wyznaczył nowy termin załatwienia przedmiotowej sprawy, odpowiednio do 25 maja 2018r. oraz do 25 lipca 2018r. W związku z wpływem ponaglenia z dnia [...] czerwca 2018r., pismem z [...] czerwca 2018r. DIAS zwrócił się do NUS o przesłanie akt niniejszej sprawy wraz z wyjaśnieniami pracowników, czego dokonano w dniu [...] lipca 2018r. Pismem z [...] lipca 2018r. skarżąca Spółki wniosła o niezwłoczne załatwienie przedmiotowej sprawy. W odpowiedzi, pismem z dnia [...] lipca 2018r. NUS udzielił wyjaśnień w zakresie przepisów regulujących wydanie zezwolenia na prowadzenie działalności w podatku akcyzowym, tj. prowadzenia składu podatkowego, co jest uzależnione od zatwierdzenia akt weryfikacyjnych podatnika przez właściwy urząd celno-skarbowy. Następnie, pismem z dnia [...] lipca 2018r. zawiadomił skarżącą o przyczynach niezałatwienia sprawy we właściwym terminie i wyznaczył nowy termin jej załatwienia do dnia 25 września 2018r. Postanowieniem z [...] lipca 2018r. DIAS uznał ponaglenie strony za nieuzasadnione. W związku z koniecznością zatwierdzenia akt weryfikacyjnych przez Urząd Celno-Skarbowy przed wydaniem zezwolenia na prowadzenie działalności w zakresie podatku akcyzowego, z uwagi na trwające nadal czynności w urzędzie ds. kontroli, pismem z dnia [...] września 2018r. NUS po raz kolejny zawiadomił stronę o niezałatwieniu sprawy we właściwym terminie i wyznaczył nowy termin - do 23 listopada 2018r. Zdaniem DIAS, w opisanej sytuacji, nie można zgodzić się ze skarżącą, że postępowanie prowadzone było w sposób przewlekły. Przedłużanie załatwienia sprawy było bowiem wynikiem okoliczności niezależnych od organu. W myśl art. 106 pkt 2 ustawy z dnia 16 listopada 2016r. o Krajowej Administracji Skarbowej (t.j. Dz. U. z 2018r. poz. 508 ze zm.) w zw. z art. 48a ustawy z dnia 6 grudnia 2008 r. o podatku akcyzowym (t.j. Dz. U. z 2018r., poz. 1114 ze zm. - zw. dalej "u.p.a."), rozpatrzenie wniosku o wydanie zezwolenia na prowadzenie składu podatkowego uzależnione jest od zatwierdzenia lub nie, przez naczelnika urzędu celno-skarbowego akt weryfikacyjnych wnioskodawcy w wyniku urzędowego sprawdzenia. Ponadto organ każdorazowo zawiadamiał skarżącą o przyczynach niezałatwienia sprawy we właściwym terminie, wyznaczając nowy termin jej załatwienia. I tak: -pismem z [...].09.2017r. przedłużono termin załatwienia sprawy do dnia 27.11.2017r., -pismem z [...].11.2017r. przedłużono termin załatwienia sprawy do dnia 26.01.2018r., -pismem z [...].01.2018r. przedłużono termin załatwienia sprawy do dnia 26.03.2018r., -pismem z [...].03.2018r. przedłużono termin załatwienia sprawy do dnia 25.05.2018r., -pismem z [...].05.2018r. przedłużono termin załatwienia sprawy do dnia 25.07.2018r., -pismem z [...].07.2018r. przedłużono termin załatwienia sprawy do dnia 25.09.2018r., -pismem z [...].09.2018r. przedłużono termin załatwienia sprawy do dnia 23.11.2018r. Naczelnik podkreślił przy tym, że wszystkie ww. pisma zostały doręczone stronie poprzez skrzynkę e-PUAP, na wskazany przez jej pełnomocnika (pełnomocnictwo szczególne - PPS-1 z dnia 20 lipca 2017r.) adres elektroniczny. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga jest niezasadna i podlegała oddaleniu. Na wstępie wskazać należy, że podstawę skargi na przewlekłe prowadzenie postępowania stanowi art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm. - dalej zw. "P.p.s.a."), w myśl którego, kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a. Skarga na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania, określona w art. 149 § 1 P.p.s.a., ma na celu ochronę praw strony poprzez doprowadzenie do wydania rozstrzygnięcia lub załatwienia sprawy w innej formie. W wypadku uwzględnienia skargi na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy, w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1- 4 a) P.p.s.a., sąd zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu lub interpretacji lub dokonania czynności lub stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązków wynikających z przepisów prawa. Jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Wobec braku legalnej definicji "przewlekłego prowadzenia postępowania", jak też rażącego charakteru tej przewlekłości, wykładnia tych pojęć dokonywana jest w orzecznictwie sądowym oraz literaturze prawniczej. I tak, przez "przewlekłe prowadzenie postępowania" należy rozumieć sytuację działania organu administracji publicznej w sposób nieefektywny, poprzez wykonywanie czynności w dużym odstępie czasu bądź wykonywanie czynności pozornych, powodujących, że tylko formalnie organ nie jest bezczynny. To opieszałe, niesprawne, nieskuteczne, pozorne działanie organu, które nie prowadzi do niezwłocznego załatwienia sprawy lub w terminach przewidzianych prawem, jak również nieuzasadnione przedłużanie przez organ terminu załatwienia sprawy. Oprócz tego o przewlekłości postępowania może świadczyć powstrzymywanie się od podejmowania wyłącznie czynności niezbędnych i podejmowanie również czynności zbędnych przez organ podatkowy, co w konsekwencji może prowadzić do nieracjonalnego przedłużenia terminu załatwienia sprawy (L. Etel (red.), R. Dowgier, P. Pietrasz, M. Popławski, S. Presnarowicz, W. Stachurski, K. Teszner, Ordynacja podatkowa. Komentarz do art. 141 aktualizowany; zob. też wyroki NSA z 21 stycznia 2015r. sygn. II FSK 3097/12, z 3 stycznia 2016r. sygn. I OSK 2341/15, dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych). Gdy zaś chodzi o kwalifikowaną formę przewlekłości (art. 149 § 1a P.p.s.a.), termin "z rażącym naruszeniem prawa" użyty w przepisie wskazuje, że chodzi o istotne uchybienie obowiązującemu przepisowi prawa, które oceniane być musi także ad casum, przez pryzmat rodzaju i charakteru danej sprawy. Tak więc w ramach skargi na przewlekłość postępowania sąd administracyjny kontroluje tok i poprawność czynności organu, ich właściwe natężenie, koncentrację materiału dowodowego, prawidłowość i celowość z punktu widzenia rozstrzygnięcia. Przewlekłe prowadzenie przez organ postępowania administracyjnego zaistnieje zatem wówczas, gdy będzie mu można skutecznie przedstawić zarzut niedochowania należytej staranności w takim zorganizowaniu postępowania administracyjnego, by skończyło się ono w rozsądnym terminie. Innymi słowy, z przewlekłością postępowania mamy do czynienia wówczas, gdy postępowanie to trwało dłużej, niż to konieczne do wyjaśnienia okoliczności faktycznych i prawnych, które są istotne do rozstrzygnięcia sprawy. W tym miejscu przede wszystkim wskazać należy, że skarga na przewlekłe prowadzenie postępowania przez Naczelnika Urzędu Skarbowego , w związku z postępowaniem wszczętym na wniosek skarżącej Spółki z dnia [...] czerwca 2017r. o wydanie zezwolenia na prowadzenie składu podatkowego była dopuszczalna, bowiem strona wyczerpała tryb przewidziany w art. 52 § 1 P.p.s.a., wnosząc pismem z [...] czerwca 2018r. do Dyrektora Izby Administracji Skarbowej ponaglenie, w trybie art. 141 § 1 Ordynacji podatkowej. Postanowieniem z [...] lipca 2018r., ww. ponaglenie uznane zostało za nieuzasadnione. Istota sprawy sprowadza się zatem do oceny, czy NUS dopuścił się przewlekłości w ramach ww. postępowania. Zdaniem Sądu, działań organu w zakresie braku rozpoznania wniosku skarżącej Spółki z [...] czerwca 2017r. nie można w realiach rozpatrywanego przypadku określić mianem przewlekłego. Przede wszystkim zauważyć należy, że procedowanie nad wnioskiem o wydanie zezwolenia na prowadzenie składu podatkowego uzależnione było od przeprowadzenia urzędowego sprawdzenia i zatwierdzenia przez inny organ tj. naczelnika urzędu celno-skarbowego akt weryfikacyjnych wnioskodawcy, bez którego - rozstrzygnięcie w przedmiocie zezwolenia obarczone byłoby błędem. Jak wynika bowiem z art. 48a powoływanej wyżej ustawy o podatku akcyzowym, zezwolenie na prowadzenie składu podatkowego może być udzielone po zatwierdzeniu akt weryfikacyjnych w wyniku urzędowego sprawdzenia, o którym mowa w dziale V rozdziale 4 ustawy o Krajowej Administracji Skarbowej. Norma prawna zawarta w art. 48 u.p.a., określa warunki, jakie musi spełniać podmiot ubiegający się o wydanie zezwolenia na prowadzenie składu podatkowego, zaś art. 49 ust. 1 u.p.a. - wskazuje podmiot uprawniony do wydania takiego zezwolenia. Z kolei w ust. 3 i ust. 6 art. 49 wymieniono, co powinien zawierać wniosek o wydanie zezwolenia na prowadzenie składu podatkowego. W myśl art. 106 pkt 2 ustawy o Krajowej Administracji Skarbowej, naczelnik urzędu celno-skarbowego przeprowadza urzędowe sprawdzenie w przypadku, gdy przepisy o podatku akcyzowym uzależniają wydanie decyzji od wyniku urzędowego sprawdzenia. Zgodnie z art. 107 tej ustawy, urzędowe sprawdzenie polega na wykonaniu czynności w celu ustalenia, czy w miejscu prowadzenia działalności podlegającej kontroli celno-skarbowej są zapewnione warunki i środki do sprawnego przeprowadzenia kontroli celno-skarbowej, a w szczególności warunki i środki, o których mowa w art. 72 ust. 1 pkt 2, 4, 7, 8 i 10, art. 74 ust. 1 pkt 1-4, ust. 2 pkt 1 i 2, ust. 3 oraz ust. 4 pkt 1, a w przypadku, o którym mowa w art. 106 pkt 2 również na wykonaniu czynności w celu ustalenia, czy miejsce prowadzenia działalności spełnia warunki określone w przepisach o podatku akcyzowym. Stosownie zaś do art. 109 i 110 ustawy o Krajowej Administracji Skarbowej, z urzędowego sprawdzenia sporządza się protokół, który wraz ze zgłoszeniem oraz dokumentami mającymi znaczenie dla przeprowadzania kontroli celno-skarbowej stanowią akta weryfikacyjne, które następnie organ przeprowadzający czynności urzędowego sprawdzenia, po ich zakończeniu - zatwierdza lub odmawia zatwierdzenia. Rozstrzygnięcie to ma formę postanowienia. W myśl natomiast art. 52 ust. 1 pkt 3 u.p.a., właściwy naczelnik urzędu skarbowego odmawia wydania zezwolenia na prowadzenie składu podatkowego, w przypadku gdy nie zostaną zatwierdzone akta weryfikacyjne w wyniku urzędowego sprawdzenia, o którym mowa w dziale V rozdziale 4 ustawy z dnia 16 listopada 2016r. o Krajowej Administracji Skarbowej. Rodzaje działalności, przed rozpoczęciem której przeprowadza się urzędowe sprawdzenie, dokumenty mające znaczenie dla przeprowadzenia kontroli, zakres i tryb dokonywania zgłoszenia, szczegółowy sposób i zakres urzędowego sprawdzenia oraz szczegółowy sposób sporządzenia akt weryfikacyjnych i miejsce ich przechowywania określa rozporządzenie Ministra Rozwoju i Finansów z dnia 5 kwietnia 2017r. w sprawie urzędowego sprawdzenia (Dz. U. z 2017 r., poz. 778). W świetle zatem powyższego, zasadnie uznał NUS, że rozpoznanie wniosku skarżącej z [...] czerwca 2017r. o wydanie zezwolenia na prowadzenie składu podatkowego ściśle uzależnione było od rozstrzygnięcia innego organu tj. przeprowadzenia i wyniku urzędowego sprawdzenia, których dokonuje właściwy urząd celno-skarbowy, w niniejszej sprawie Naczelnik Urzędu Celno-Skarbowego Zatem dopóki NUCS nie przeprowadzi urzędowego sprawdzenia i nie dokona zatwierdzenia lub odmowy zatwierdzenia akt weryfikacyjnych, dopóty niemożliwe będzie rozpoznanie wniosku skarżącej z [...] czerwca 2017r. Tylko bowiem zatwierdzenie akt weryfikacyjnych podatnika przez naczelnika właściwego urzędu celno-skarbowego daje podstawę do pozytywnego załatwienia wniosku o wydanie zezwolenia na prowadzenie składu podatkowego. Oczekiwanie organu na zatwierdzenie akt weryfikacyjnych w realiach niniejszej sprawy, wbrew twierdzeniom skarżącej Spółki, w żadnym razie nie nosi cech przewlekłości. Dodać przy tym należy, że organ, wobec konieczności oczekiwania na wynik weryfikacji akt dokonywanej przez NUCS, każdorazowo przed upływem wcześniej wyznaczonego terminu, przedłużał termin do załatwienia sprawy, wskazując zarówno przyczynę zwłoki, jak i nowy termin jej załatwienia. Jak wynika z akt sprawy, wszystkie pisma, w tym także pismo z [...] lipca 2018r. [...] którym przedłużono termin załatwienia sprawy do dnia 25 września 2018r., zostały skutecznie doręczone stronie skarżącej na wskazany przez jej pełnomocnika adres elektroniczny. W ocenie Sądu, niezasadny jest więc zarzut podniesiony w skardze, iż pomimo upływu terminu, sprawa nie została załatwiona przez organ ani nie został przedłużony termin na jej załatwienie. Z powyższych względów Sąd, na podstawie art. 151 P.p.s.a. oddalił skargę.