I SAB/Go 8/21

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Dariusz Skupień Sędziowie Sędzia WSA Jacek Niedzielski (spr.) Asesor WSA Damian Bronowicki po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 29 lipca 2021 r. sprawy ze skargi Burmistrza Gminy na bezczynność Naczelnika Urzędu Skarbowego w przedmiocie wydania postanowienia o naliczeniu opłaty komorniczej 1. Zobowiązuje Naczelnika Urzędu Skarbowego do wydania stosownego aktu w postępowaniu prowadzonym na skutek wniosku strony skarżącej z dnia [...] r. nr [...] w terminie 30 dni od dnia otrzymania odpisu wyroku ze stwierdzeniem prawomocności i aktami administracyjnymi. 2. Stwierdza, że Naczelnik Urzędu Skarbowego dopuścił się bezczynności w załatwieniu wniosku opisanego w punkcie 1. 3. Stwierdza, że bezczynność nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa. 4. Zasądza od Naczelnika Urzędu Skarbowego na rzecz strony skarżącej kwotę 580 (pięćset osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Burmistrz Gminy (powoływany dalej jako: "Burmistrz", "wierzyciel", "strona skarżąca"), reprezentowany przez radcę prawnego, wniósł skargę na bezczynność Naczelnika Urzędu Skarbowego (powoływanego dalej jako: "Naczelnik", "organ") w przedmiocie wydania postanowienia o naliczeniu opłaty komorniczej. Z akt sprawy wynika następujący stan faktyczny. Naczelnik Urzędu Skarbowego przyjął do realizacji tytuły wykonawcze, wystawione przez Burmistrza Gminy wobec zobowiązanego – A.W. o nr: 1) [...], obejmujący podatek od nieruchomości za I, II kwartał 2016 roku; na podstawie którego w dniu [...] marca 2018 r, zawiadomieniem nr [...] dokonano zajęcia rachunku bankowego w [...] oraz w dniu [...] lutego 2020 r. zawiadomieniem nr [...] - zajęcia rachunku bankowego w [...]. 2) [...], obejmujący podatek od nieruchomości za III, IV kwartał 2016 roku; na podstawie którego w dniu [...] listopada 2017 r., zawiadomieniem nr [...] dokonano zajęcia rachunku bankowego w [...]. 3) [...], obejmujący podatek od nieruchomości za I, II kwartał 2017 roku; na podstawie którego w dniu [...] sierpnia 2017 r., zawiadomieniem nr [...] dokonano zajęcia rachunku bankowego w [...] oraz w dniu [...] lutego 2020 r. zawiadomieniem nr [...] - zajęcia rachunku bankowego w [...]. 4) [...], obejmujący podatek od nieruchomości za 2018 rok; na podstawie którego w dniu [...] lutego 2019 r., zawiadomieniem nr [...] dokonano zajęcia rachunku bankowego w [...] oraz w dniu [...] lutego 2020 r., zawiadomieniem nr [...] - zajęcia rachunku bankowego w [...]. 5) [...], obejmujący podatek od nieruchomości za I, II kwartał 2019 roku; na podstawie którego w dniu [...] lutego 2020 r., zawiadomieniem nr [...]- zajęcia rachunku bankowego w [...]. 6) [...], obejmujący podatek od nieruchomości za III, IV kwartał 2019; na podstawie którego w dniu [...] lutego 2020 r., zawiadomieniem nr [...] dokonano zajęcia rachunku bankowego w [...]. 7) [...], obejmujący podatek od nieruchomości za I, II kwartał 2020 roku; na podstawie którego w dniu [...] listopada 2020 r., zawiadomieniem nr [...] dokonano zajęcia rachunku bankowego w [...]. W piśmie z dnia [...] grudnia 2020 r. Burmistrz poinformował Naczelnika "o wygaśnięciu w całości (wraz z kosztami upomnienia oraz należnymi odsetkami) poprzez zapłatę należności pieniężnej należnej od zobowiązanego. " Naczelnik zawiadomieniem z dnia [...] lutego 2021 r. nr [...] obciążył wierzyciela opłatą komorniczą w łącznej wysokości 271,64 zł. W piśmie z dnia [...] marca 2021 r. wierzyciel zwrócił się do Naczelnika o wydanie stosownego postanowienia w sprawie naliczenia opłaty komorniczej. Odpowiadają , w piśmie z dnia [...] marca 2021 r. Naczelnik poinformował Burmistrza, że opłata komornicza nie stanowi kosztów egzekucyjnych, a obciążenia wierzyciela kwotą 271,64 zł dokonano na podstawie art. 66 § 3 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (t.j. Dz.U. z 2020 r., poz. 1427 ze zm.) – powoływanej dalej jako u.p.e.a. Jednocześnie wskazał, że obciążenie wierzyciela opłatą komornicza nastąpiło w formie zawiadomienia, a art. 64c § 7 u.p.e.a., na podstawie którego strona żąda wydania postanowienia, ani żaden inny przepis, nie przewiduje wydawania przez organ egzekucyjny postępowania w zakresie obciążenia wierzyciela oplata komorniczą. Burmistrz, nie zgadzając się ze stanowiskiem organu egzekucyjnego, pismem z dnia [...] marca 2021 r. złożył ponaglenie do organu nadzoru - Dyrektora Izby Administracji Skarbowej, w którym wezwał "do podjęcia niezwłocznych czynności zmierzających do wydania postanowienia w przedmiocie opłaty komorniczej zgodnie z wnioskiem Gminy [...] z dnia [...].03.2021 r.", wnosząc jednocześnie o: wydanie postanowienia, w którym Dyrektor Izby Administracji Skarbowej wskaże, że organ rozpatrujący sprawę dopuścił się bezczynności oraz stwierdzając, że bezczynność ta miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa; zobowiązanie organu rozpatrującego sprawę do załatwienia sprawy, wyznaczając niezwłoczny termin do jej załatwienia; wyjaśnienie kto i z jakich powodów ponosi odpowiedzialność za przedmiotową zwłokę. Postanowieniem z dnia [...] kwietnia 2021 r. Dyrektor Izby Administracji Skarbowej uznał ww. ponaglenie za nieuzasadnione, podzielając stanowisko Naczelnika o braku podstaw do wydania postanowienia w przedmiocie opłaty komorniczej. W dniu 6 maja 2021 r. (data nadania) Burmistrz wniósł skargę na bezczynność Naczelnika dotyczącą wydania postanowienia o naliczeniu opłaty komorniczej. W skardze wnieziono o zobowiązanie organu do wydania postanowienia w przedmiocie opłaty komorniczej w związku z zawiadomieniem o wysokości opłaty komorniczej z dnia [...].02.2021 r. oraz zasądzenie od strony przeciwnej kosztów postępowania według norm przypisanych. W ocenie strony skarżącej do opłaty komorniczej należy zastosować art. 66 u.p.e.a. oraz odpowiednio zastosować art. 64c§ 7 u.p.e.a. Natomiast zastosowana przez organ egzekucyjny wykładania przepisów u.p.e.a skutkuje utratą przez wierzyciela prawa do zaskarżania nałożonej przez organ opłaty komorniczej. W odpowiedzi na skargę Naczelnik wniósł o jej oddalenie podtrzymując prezentowane w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga okazała się zasadna. Na wstępie przypomnieć należy, że stosownie do treści art.1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j.Dz. U. z 2020 r., poz. 137), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości między innymi poprzez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym zasadą jest, że kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Zgodnie z regulacją art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019 r., poz., 2325 ze zm.) – powoływanej dalej jako; "P.p.s.a." kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1- 4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a. Podkreślić należy, że skarga na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania nie jest ograniczona terminem trzydziestodniowym określonym w art. 53 § 1 i § 2 P.p.s.a. i stosownie do § 2b tego przepisu skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania można wnieść w każdym czasie po wniesieniu ponaglenia do właściwego organu. Co też strona skarżąca w sprawie uczyniła. Wyjaśnić również należy, że niniejsza sprawa, na podstawie art. 119 pkt 4 P.p.s.a., została rozpatrzona w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym. Zgodnie z tym przepisem sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania. W tym przypadku skierowanie sprawy do rozpoznania w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym nie jest uzależnione od wniosku strony. Celem skarg na bezczynność i (lub) przewlekłe prowadzenie postępowania jest ochrona praw strony poprzez doprowadzenie do wydania rozstrzygnięcia lub załatwienia sprawy w innej formie. Stosownie bowiem do treści z art. 149 § 1 pkt 1- 3 P.p.s.a. Sąd, uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4 albo na przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 4a: zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności; zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa; stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania. Jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa (§ 1a art. 149 P.p.s.a.). W postępowaniu przed sądem wszczętym na podstawie skargi na bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania przedmiotem kontroli nie jest zatem określony akt lub czynność organu administracji publicznej, lecz ich brak w sytuacji, gdy organ miał obowiązek podjąć działanie w określonej formie i w przewidzianym przez prawo terminie. Zakres działania sądu administracyjnego ogranicza się do badania, czy organ miał wynikający z przepisów prawa obowiązek wydania aktu lub podjęcia czynności i czy dokonał tego w terminie ustawowym, określonym zgodnie z art. 35 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz.U. z 2021 r., poz. 735) – powoływanej dalej jako "K.p.a.", ewentualnie przedłużonym przez organ na zasadach określonych w art. 36 K.p.a. lub w innym terminie, wynikającym z przepisów szczególnych. Zważywszy na przedmiot skargi przypomnieć należy, że zgodnie zasadą wyrażoną w art. 12 K.p.a. organy administracji publicznej powinny działać w sprawie wnikliwie i szybko, posługując się możliwie najprostszymi środkami prowadzącymi do jej załatwienia. Stosownie zaś do treści art. 35 K.p.a. organy administracji publicznej obowiązane są załatwiać sprawy bez zbędnej zwłoki (§ 1). Niezwłocznie powinny być załatwiane sprawy, które mogą być rozpatrzone w oparciu o dowody przedstawione przez stronę łącznie z żądaniem wszczęcia postępowania lub w oparciu o fakty i dowody powszechnie znane albo znane z urzędu organowi, przed którym toczy się postępowanie, bądź możliwe do ustalenia na podstawie danych, którymi rozporządza ten organ (§ 2). Załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej - nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania, zaś w postępowaniu odwoławczym - w ciągu miesiąca od dnia otrzymania odwołania (§ 3). Załatwienie sprawy w postępowaniu uproszczonym powinno nastąpić niezwłocznie, nie później niż w terminie miesiąca od dnia wszczęcia postępowania (§ 3a). Przepisy szczególne mogą określać inne terminy niż określone w § 3 i 3a (§ 4). Do terminów określonych w przepisach poprzedzających nie wlicza się terminów przewidzianych w przepisach prawa dla dokonania określonych czynności, okresów zawieszenia postępowania, okresu trwania mediacji oraz okresów opóźnień spowodowanych z winy strony albo przyczyn niezależnych od organu (§ 5). O każdym przypadku niezałatwienia sprawy w terminie organ administracji publicznej jest obowiązany zawiadomić strony, podając przyczyny zwłoki, wskazując nowy termin załatwienia sprawy oraz pouczając o prawie do wniesienia ponaglenia. Ten sam obowiązek ciąży na organie administracji publicznej również w przypadku zwłoki w załatwieniu sprawy z przyczyn niezależnych od organu (art. 36 § 1 i § 2 K.p.a.) W rozpoznawanej sprawie spór między stronami postępowania sprowadza się do rozstrzygnięcia, czy Naczelnik, z uwagi na złożony w dniu 1 marca 2021 r. wniosek wierzyciela, zobowiązany był wydać postanowienie o naliczeniu opłaty komorniczej. W ocenie strony skarżącej organ był zobowiązany do wydania stosownego postanowienia w tym przedmiocie, a jego brak świadczy o bezczynności organu. Z kolei w ocenie Naczelnika brak uregulowań prawnych, które przewidywałyby wydanie postanowienia w zakresie obciążenia wierzyciela opłatą komorniczą powoduje, że nie miał on obowiązku do wydania takiego aktu. Sporne w sprawie zagadnienie było już przedmiotem rozważań sądów administracyjnych. Wywołało także rozbieżności w orzecznictwie będące efektem niejednoznaczności stanu prawnego. W części wyroków podkreślano, że ustawodawca w przepisie art. 66 u.p.e.a. nie przewidział możliwości wydania w tym przedmiocie postanowienia, lecz upoważnił organ egzekucyjny do potrącenia opłaty komorniczej z wyegzekwowanej na rzecz wierzyciela kwoty. Wydanie, zatem postanowienia w sytuacji, gdy nie istnieje przepis prawa, który przewidywałby wydanie takiego aktu, oznaczałoby wydanie go bez podstawy prawnej. Pogląd przeciwny wskazywał natomiast, że rozstrzygnięcie organu egzekucyjnego w przedmiocie opłaty komorniczej jest rozstrzygnięciem wymagającym wydania postanowienia (art. 17 § 1 u.p.e.a.) na które służy zażalenie, a w konsekwencji skarga do sądu administracyjnego. Zaś okoliczność, że ustawodawca w przepisie art. 66 § 7 u.p.e.a. przewidział przymusowe ściągnięcie w trybie egzekucji administracyjnej, po uprzednim doręczeniu upomnienia z zagrożeniem egzekucji, a następnie wystawieniu tytułu wykonawczego, nie wyklucza dopuszczalności prowadzenia przez wierzyciela sporu z organem egzekucyjnym w kończonym postępowaniu egzekucyjnym w przedmiocie wysokości opłaty komorniczej, skoro jest to kwestia, która może być przedmiotem rozstrzygnięcia organu egzekucyjnego. Taki też pogląd prezentowany jest w dotychczasowym, jednolitym orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego (por. wyroki: z 4.10.12 r., sygn. akt. II FSK 408/11, z 28.02. 2012 r., sygn. akt II FSK 1493/10 i z 24.04.2012 r., sygn. akt II FSK 2133/10, z 13.10. 2010 r., sygn. akt II FSK 1228/09,oraz z 7 maja 2019 r. sygn. akt II FSK 3846/18; wszystkie powołane w niniejszym uzasadnieniu orzeczenia dostępne są na stronie internetowej orzeczenia.nsa.gov.pl). Sąd składzie orzekającym w niniejszej sprawie pogląd ten w całości podziela i uznaje, że pomimo nowelizacji przepisów u.p.e.a. (ustawa z dnia z dnia 4 lipca 2019 r. o zmianie ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji oraz niektórych innych ustaw Dz.U. z 2019 r., poz. 1553), pozostaje on aktualny także w stanie faktycznym rozpoznawanej sprawy. Jak słusznie zauważył organ, w u.p.e.a. brak jest wyraźnego pozytywnego przepisu nakazującego organowi egzekucyjnemu ustalanie wysokości opłaty komorniczej w formie postanowienia. Jednakże podstaw do tego należy doszukiwać się w art. 66 § 6 u.p.e.a., zgodnie z którym do opłaty komorniczej stosuje się odpowiednio przepisy § 2 oraz art. 64c § 11 i 12. W art. 64c § 11 u.p.e.a. wskazano natomiast, że wierzyciel dokonuje zapłaty kosztów egzekucyjnych organowi egzekucyjnemu nie później niż w terminie 14 dni od dnia, w którym postanowienie w sprawie wysokości kosztów egzekucyjnych stało się ostateczne. Nadmienić należy, że wprawdzie opłata komornicza ma specyficzny charakter i nie może być utożsamiana z kosztami egzekucyjnymi, zdefiniowanymi w art. 64c § 1 u.p.e.a., i tym samym nie ma do niej wprost zastosowania art. 64c § 9 u.p.e.a., tym niemniej stanowi ona obciążenie, którego zasadność musi podlegać weryfikacji w toku postępowania. Zajmując stanowisko o obowiązku wierzyciela w zakresie uiszczenia opłaty komorniczej na podstawie art. 66 § 3 u.p.e.a., bądź też orzekając o braku takiego obowiązku na podstawie art. 66 § 4 u.p.e.a., względnie stwierdzając uchylanie się wierzyciela od jego spełnienia na podstawie art. 66 § 7 u.p.e.a., organ egzekucyjny władczo rozstrzyga sprawę, dotykając interesów majątkowych wierzyciela w sposób mogący spowodować spór. Rozstrzygnięcie organu egzekucyjnego w przedmiocie opłaty komorniczej jest zatem rozstrzygnięciem wymagającym wydania postanowienia o jakim mowa w art. 17 § 1 u.p.e.a. na które służy zażalenie, a w konsekwencji w dalszym toku postępowania skarga do sądu administracyjnego na postanowienie organu odwoławczego. W żadnym razie nie wyklucza tego przewidziana w art. 66 § 7 u.p.e.a. możliwość przymusowego ściągnięcia opłaty w trybie egzekucji administracyjnej, po uprzednim doręczeniu upomnienia z zagrożeniem egzekucją a następnie wystawieniu tytułu wykonawczego. Wierzyciel nie może, bowiem zostać pozbawiony możliwości wszczęcia sporu z organem egzekucyjnym w prowadzonym postępowaniu egzekucyjnym co do wysokości opłaty. Uregulowany w art. 66 § 3 u.p.e.a. obowiązek uiszczenia przez wierzyciela opłaty komorniczej nie oznacza, że wierzyciel w każdym przypadku dokonania przez organ egzekucyjny czynności na jego rzecz jest obowiązany do uiszczenia opłaty we wskazanej wysokości bez możliwości jej kwestionowania (por. wyrok NSA z 7 maja 2019 r. sygn. akt II FSK 3846/18). Wobec powyższego stwierdzić należy, że organ zobowiązany był od wydania postanowienia w przedmiocie obciążenia wierzyciela opłatą komorniczą a tego, do dnia wydania niniejszego orzeczenia, nie uczynił, pomimo, że wniosek w tym zakresie wierzyciel złożył 1 marca 2021 r. W ten sposób organ naruszył terminy określone w art. 35 i art. 36 K.p.a. oraz zasady wynikające z art. 8 i art. 12 tej ustawy. Z tego też względu Sąd, na podstawie art. 149 § 1 pkt 3 P.p.s.a., stwierdził, że organ dopuścił się bezczynności w załatwieniu ww. wniosku strony (pkt 2 wyroku). Jednocześnie, na podstawie art. 149 § 1 pkt 1 P.p.s.a., Sąd zobowiązał organ do wydania stosownego aktu (pkt 1 wyroku). Z uwagi na brak precyzyjnej regulacji prawnej, która nakazywałaby organowi wydanie postanowienia w przedmiocie obciążenia wierzyciela opłatą komorniczą, a także mając na uwadze fakt, że wykładnia spornych w sprawie przepisów u.p.e.a. wywoływała również rozbieżności w orzecznictwie sądów administracyjnych Sąd, na podstawie art. 149 § 1a P.p.s.a. stwierdził, że zaistniała w sprawie bezczynność organu nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa (pkt 3 wyroku). Podkreślić bowiem należy, że dla uznania rażącego naruszenia prawa nie jest wystarczające samo przekroczenie przez organ terminów załatwienia sprawy. Rażącym naruszeniem prawa będzie stan, w którym bez żadnej wątpliwości i wahań, bez potrzeby odwoływania się do szczegółowej oceny okoliczności sprawy można powiedzieć, że naruszono prawo w sposób oczywisty, a taka sytuacja z ww. względów w sprawie nie wystąpiła. Z kolei o zwrocie kosztów postępowania (pkt 4 wyroku) orzeczono na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 2 P.p.s.a.