I SO/Go 1/22

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Jacek Niedzielski po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 17 maja 2022 r. sprawy z wniosku M. spółka z ograniczoną odpowiedzialnością w przedmiocie wymierzenia grzywny za przekazanie niekompletnych akt administracyjnych w sprawie o sygnaturze I SA/Go 301/21 postanawia: oddalić wniosek. Pismem wniesionym do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wlkp. w dniu 18 marca 2022 r. M. spółka z ograniczoną odpowiedzialnością (dalej jako: "Strona", "Wnioskodawca", "Spółka"), działając przez pełnomocnika, zwróciła się o wymierzenie grzywny Samorządowemu Kolegium Odwoławczemu (dalej jako: "Organ", "Kolegium", "SKO") grzywny w wysokości 15.000 zł za nieprzekazanie przez organ wraz ze skargą i odpowiedzią na skargę kompletnych i uporządkowanych akt sprawy poddanej sądowi pod rozstrzygnięcie w postępowaniu prowadzonym przez sąd pod sygnaturą I SA/Go 301/21. Ponadto Spółka wniosła o zasądzenie od organu zwrotu kosztów postępowania w kwocie 597 zł, w tym 480 zł kosztów zastępstwa prawnego. W uzasadnieniu wniosku Spółka wskazała, że w okolicznościach niniejszej sprawy przekazanie przez organ zdekompletowanych akt sprawy stanowi rażące naruszenie obowiązków organu. W ocenie Strony uzasadnione jest również nałożenie na organ grzywny w wysokości adekwatnej do rangi zawinienia organu. Spółka podniosła, że w jej ocenie akta administracyjne to akta odnoszące się do sprawy podatkowej w rozumieniu Ordynacji podatkowej z uwzględnieniem także postępowań wpadkowych związanych ze sprawą podatkową. Zdaniem Strony tylko tak zgromadzone i prowadzone akta pozwalają na wydanie poprawnego orzeczenia w sprawie podatkowej. W ocenie Spółki bez znaczenia jest wielość sygnatur stosowanych przez organ podatkowy w rozpatrywaniu kwestii wpadkowych danej sprawy. Chodzi zatem o akta sprawy w znaczeniu materialnym a nie procesowym. Sprawa podatkowa, która toczyła się przed SKO dotyczyła kwestii wznowienia postępowania podatkowego zakończonego w I instancji wydaniem decyzji z dnia [...] kwietnia 2020 r. (błędnie oznaczonej datą [...] lutego 2020 roku) znak [...], zaś integralną częścią tej sprawy jest postępowanie wywołane odwołaniem skarżącej od tej decyzji wniesionym w dniu 1 października 2020 roku, ale także postępowania wpadkowe poprzedzające wniesienie odwołania, w szczególności zaś postępowanie w przedmiocie sprostowania decyzji w zakresie pouczenia zakończone wydaniem ostatecznego postanowienia Kolegium oznaczonego sygnaturą [...] utrzymującego w mocy postanowienie tego Kolegium o sygnaturze [...] (przed sprostowaniem [...]). Strona wskazała, że w niniejszej sprawie organ administracji publicznej z przekazanych akt administracyjnych wyłączył w zasadzie wszystkie dokumenty, które dawały sądowi możliwość wszechstronnej oceny sprawy - także poza zarzutami podniesionymi przez Stronę w skardze. Co jeszcze bardziej istotne Sąd I instancji orzekając na niepełnych aktach sprawy ma utrudnione, jeśli nie uniemożliwione zastosowanie art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2022 r. poz. 329) – dalej "P.p.s.a.". Na mocy tego przepisu Sąd zobligowany byłby do zastosowania przewidzianych prawem środków w stosunku także do innych niż zaskarżone orzeczeń organu podatkowego, w szczególności wydanych w powiązanych ze sprawą postępowań wpadkowych. W okolicznościach niniejszej sprawy wpływ niezastosowania się organu do tego obowiązku jest szczególnie widoczny bowiem w zasadzie uniemożliwiło Sądowi prawidłowe sprawowanie wymiaru sprawiedliwości a brak istotnej części akt sprawy w trakcie orzekania przez Sąd doprowadził Sąd do rozważania możliwości zastosowania art. 179a P.p.s.a. po wniesieniu skargi kasacyjnej przez skarżącą. Takie działanie organu administracji publicznej nie zasługuje na pobłażanie Sądu i w ocenie Wnioskodawczyni powinno spotkać się z nałożeniem na ten organ dotkliwej dla niego grzywny. W ocenie Strony adekwatną do zawinienia organu jest kwota 15000 zł. Nałożenie grzywny w tej wysokości powinno - w ocenie Spółki - spełnić wszystkie trzy funkcje grzywny z art. 55 § 1 P.p.s.a., której główną powinna być funkcja dyscyplinująca. Nałożenie grzywny we wnioskowanej wysokości powinno doprowadzać skarżony organ do wykonania obowiązku przekazania sądowi kompletnych i uporządkowanych akt sprawy. W odpowiedzi na wniosek o wymierzenie grzywny organ wniósł o jego oddalenie. Organ podkreślił, że skarga wniesiona przez Stronę w sprawie o sygn. akt I SA/Go 301/21 dotyczyła zaskarżenia postanowienia SKO z dnia [...] lipca 2021 roku nr [...] w przedmiocie stwierdzenia uchybienia terminu do wniesienia odwołania od decyzji z dnia [...] lutego 2020 r. i zgodnie z przepisami art. 54 § 2 P.p.s.a. akta tej właśnie sprawy zostały przekazane sądowi wraz ze skargą i odpowiedzią na skargę. Przedmiotem rozpoznania bowiem była skarga na określone orzeczenie administracyjne w zakresie konkretnego rozpoznanego żądania strony odnoszące się do innego konkretnego orzeczenia. Takie akta zostały przekazane przez organ. Kolegium wyjaśniło, że w praktyce prowadzonych postępowań zdarza się niekiedy tak, że obok przedmiotu danego postępowania głównego pojawiają się dodatkowe różne postępowania poboczne, które otrzymują odrębną metrykę sprawy i mają związek co prawda z głównym nurtem postępowania jednak są odrębnymi postępowaniami i posiadają odrębny przedmiot postępowania jako przedmiot orzekania. Związek zatem materialnoprawny pomiędzy postępowaniami pobocznymi niekiedy występuje, lecz oceny zakresu tego związku i ewentualnej konieczności uzupełnienia akt dokonuje sąd. W przypadku konieczności szerszego rozpoznania przedmiotu skargi sąd występuje do organu przekazującego akta o uzupełnienie i dodatkowe dokumenty, akta czy informacje. W sprawie o sygn. akt I SA/Go 301/21 przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym w Gorzowie Wielkopolskim rozpatrywana jest skarga Strony na postanowienie Kolegium z dnia [...] lipca 2021 roku nr [...] w przedmiocie stwierdzenia uchybienia terminu do wniesienia odwołania. W tym zakresie organ udzielił odpowiedzi na skargę w dniu [...] lipca 2021 r. znak [...], a następnie w odpowiedzi na wezwanie sądu z dnia 15 marca 2022 roku pismem z dnia [...] marca 2022 roku dodatkowo przekazane zostały dokumenty dotyczące wniosku podatnika z dnia [...] maja 2020 roku. W zakresie wniosku podatnika datowanego na dzień [...] maja 2020 r., wydane zostały postanowienia datowane na dzień [...] lipca 2020 r. oraz postanowienie datowane na dzień [...] września 2020 r. Strona nie złożyła skargi do WSA na ostateczne postanowienie SKO datowane na dzień [...] września 2020 roku rozpatrujące ostatecznie kwestie pouczenia, dlatego akta tego postępowania pobocznego zostały przekazane na wezwanie sądu z dnia 15 marca 2022 r. do sprawy sygn. akt I SA/Go 301/21. Zdaniem organu nie jest zasadny zarzut zdekompletowania akt dotyczących rozpatrzenia skargi na postanowienie SKO z dnia [...] lipca 2021 roku [...] dotyczącego uchybienia terminu do wniesienia po terminie odwołania od decyzji doręczonej w dniu 14 kwietnia 2020 roku albowiem podkreślenia wymaga fakt, że przed tutejszym organem toczy się nadal kilka innych postępowań z wniosków Strony a podatnik w zakresie jedynie sprawy dotyczącej wniosku o wznowienie postępowania zakończonego ostateczną decyzją SKO z dnia [...] października 2017 r. znak [...] wszczął wiele pobocznych postępowań, częściowo już zakończonych prawomocnymi orzeczeniami sądowymi. Organ wskazał, że wezwaniem z dnia 15 marca 2022 roku WSA w sprawie o sygn. akt I SA/Go 301/21 wystąpił do SKO o uzupełnienie akt sprawy wskazując na konkretne akta dotyczące dodatkowych postępowań pobocznych. Akta te zostały przekazane sądowi w zakreślonym terminie. Samo wezwanie przez sąd o uzupełnienie określonych dodatkowych akt w celu rozpoznania skargi strony zdaniem SKO nie rodzi po stronie organu naruszenia przepisu art. 54 § 2 P.p.s.a. jak próbuje w swoim wniosku przedstawić strona. W odpowiedzi na pismo organu pełnomocnik Strony pismem z dnia [...] maja 2022 r. nie zgodził się ze stanowiskiem SKO. Podkreślił, że w realiach niniejszej sprawy organ podatkowy w ramach toczonego przed nim postępowania wznowieniowego wydał dwie decyzje podatkowe odmawiające uchylenia decyzji wydanej przez ten organ w postępowaniu zwyczajnym, z czego jedna nie została doręczona Stronie. W zakresie dotyczącym drugiej z decyzji, doręczonej Stronie w formie elektronicznej wnioskodawczyni wniosła o jej sprostowanie w zakresie pouczenia a po wydaniu przez organ administracji publicznej ostatecznego postanowienia odmawiającego sprostowania wnioskodawczyni wniosła odwołanie od tej decyzji a Kolegium wydało postanowienie stwierdzające uchybienie terminu do wniesienia odwołania będącego przedmiotem postępowania prowadzonego przez Sąd pod sygnaturą I SA/Go 301/21. Strona zgodziła się z twierdzeniem organu, iż złożenie przez wnioskodawczynię wniosku o sprostowanie pouczenia w wydanej decyzji wszczęło wpadkowe postępowanie związane z rozpoznaniem wniosku. Niemniej rozstrzygnięcie kwestii sprostowania pouczenia miało miejsce w ramach toczącego się postępowania wznowieniowego i nie stanowiło odrębnej sprawy, nawet jeśli w ujęciu procesowym tak to zostało przez organ podatkowy zakwalifikowane, co skutkowało nadaniem "nowej sprawie" odrębnej sygnatury i założeniem odrębnej metryki. Wnioskodawca zauważył, że rozstrzygnięcie incydentalnej kwestii wniosku o sprostowanie pouczenia, i to zarówno w postępowaniu pierwszoinstancyjnym, jak i postępowaniu zażaleniowym wywoływało bezpośredni skutek w uprawnieniach wnioskodawczyni albowiem na mocy art. 213 § 4 i 5 O.p. termin do wniesienia odwołania biegł dla strony od dnia doręczenia postanowienia w tej kwestii. Zdaniem Strony już to winno przesądzać, że całość dokumentacji związanej z procedowaniem ww. wniosku winno stanowić integralną część akt sprawy wznowieniowej i to bez względu na nadawane przez organ podatkowy sygnatury poszczególnych postępowań wpadkowych. Sposób prowadzenia akt sprawy przez organ administracji publicznej w niniejszej sprawie pozwala - w ocenie wnioskodawczyni - na postawienie zarzutu manipulowania dowodami mającymi wpływ na uprawnienia procesowe strony, tj. wpływającymi na termin wniesienia odwołania od decyzji organu. Wskazuje na to fakt, że organ podatkowy nie tylko nie odniósł się w postępowaniu oraz odpowiedzi na skargę do zarzutu wnioskodawczyni obrazy art. 213 O.p., ale wręcz wyłączył z akt sprawy - bez wydawania formalnego postanowienia - tę część akt, która wskazywała na złożenie przez wnioskodawczynię w trakcie postępowania przed tym organem wniosku o sprostowanie decyzji w zakresie pouczenia. W ocenie Strony mogło to niewątpliwie wpłynąć na rozstrzygnięcie Sądu, który przez działanie organu administracji publicznej nie mógł dostrzec braku podstaw do stwierdzenia przez ten organ uchybienia terminu do wniesienia odwołania. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Przedmiotem rozpoznania Sądu jest wniosek o wymierzenie grzywny Samorządowemu Kolegium odwoławczemu za nieprzekazanie skargi do sadu administracyjnego w trybie o którym mowa w art. 54 § 2 P.p.s.a. Stosownie do treści art. 54 § 1 P.p.s.a., skargę do sądu administracyjnego wnosi się za pośrednictwem organu, którego działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania jest przedmiotem skargi. W myśl art. 54 § 2 zd. pierwsze wskazanego przepisu, organ, o którym mowa w § 1, przekazuje skargę sądowi wraz z kompletnymi i uporządkowanymi aktami sprawy i odpowiedzią na skargę w terminie trzydziestu dni od dnia jej otrzymania. Zgodnie z art. 55 § 1 P.p.s.a., w razie niezastosowania się do obowiązków, o których mowa w art. 54 § 2, sąd na wniosek skarżącego może orzec o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 tej ustawy, czyli do wysokości dziesięciokrotnego przeciętnego wynagrodzenia miesięcznego w gospodarce narodowej w roku poprzednim, ogłaszanego przez Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego na podstawie odrębnych przepisów. Do wniosku stosuje się odpowiednio przepisy o skardze, jeżeli ustawa nie stanowi inaczej (art. 64 § 3 P.p.s.a.). Podkreślić należy, że obowiązek terminowego przekazania sądowi skargi, akt sprawy i odpowiedzi na skargę ma charakter bezwzględny. Chodzi tu przy tym o przekazanie wszystkich akt sprawy, koniecznych do jej rozpoznania, a więc kompletnych, uporządkowanych, ponumerowanych, opisanych, odpowiednio połączonych. W konsekwencji organ, którego działanie lub bezczynność są przedmiotem skargi, musi w taki sposób wykonać nałożony na niego obowiązek przekazania powyższych dokumentów sądowi administracyjnemu, aby w sytuacji, gdy skarżący skorzysta z przyznanego mu na mocy art. 55 § 1 P.p.s.a. uprawnienia, móc skutecznie udowodnić dochowanie ustawowego terminu i wypełnienie dyspozycji art. 54 § 2 tej ustawy. Nie budzi wątpliwości, że przepis art. 55 § 1 P.p.s.a. zawiera normę zmierzającą do dyscyplinowania organów administracji publicznej do terminowego wykonania obowiązków określonych w art. 54 § 2 P.p.s.a. Grzywna określona w art. 55 § 1 P.p.s.a. ma dwie funkcje – dyscyplinującą oraz represyjną. Funkcja represyjna służy ochronie konstytucyjnego prawa do rozpoznania sprawy sądowej bez nieuzasadnionej zwłoki (art. 45 ust. 1 Konstytucji RP). Ponadto, grzywna z art. 55 § 1 P.p.s.a. pełni również funkcję prewencyjną, ponieważ ukaranie grzywną służy zapobieganiu naruszeniom prawa polegającym na przewlekaniu postępowania sądowoadministracyjnego. Zasada szybkości postępowania jest bowiem jedną z podstawowych zasad postępowania sądowoadministracyjnego (por. postanowienie NSA z dnia 11 maja 2012 r., I OZ 328/12, publ.: orzeczenia.nsa.gov.pl). Podkreślić należy, że stwierdzenie zaistnienia przesłanek określonych w art. 54 § 2 P.p.s.a. nie nakłada na sąd obowiązku wymierzenia grzywny, lecz wyposaża sąd w uprawnienie do wymierzenia grzywny. Ustawodawca przewidział bowiem, że sąd "może orzec o wymierzeniu organowi grzywny". Orzeczenie sądu ma więc charakter uznaniowy, a sąd podejmując rozstrzygnięcie w tym przedmiocie powinien wziąć pod uwagę wszystkie okoliczności sprawy, a więc między innymi charakter sprawy, przyczyny niewypełnienia przez organ obowiązków, o których mowa w art. 54 § 2 P.p.s.a., czas jaki upłynął od wniesienia skargi, okoliczność czy organ przed rozpatrzeniem wniosku wypełnił obowiązek przekazania skargi wraz z aktami oraz czy przekazanie kompletnych akt administracyjnych opóźniło rozpoznanie sprawy. Rozważając okoliczności niniejszej sprawy Sąd uznał, że brak jest podstaw do uwzględnienia wniosku o wymierzenie organowi grzywny. Zdaniem Sądu organ mógł przyjąć, że sprawa została zarejestrowana pod odrębną sygnaturą akt sprawy, gdyż obok przedmiotu danego postępowania głównego pojawiają się dodatkowe różne postępowania poboczne, które otrzymują odrębną metrykę sprawy i mają związek co prawda z głównym nurtem postępowania, jednak są odrębnymi postępowaniami i posiadają odrębny przedmiot postępowania, jako przedmiot orzekania. Nie stanowi to intencjonalnego działania organu, lecz jest to praktyka prowadzonych postępowań. Podkreślić należy, że Strona nie zarzuca organowi nieprzekazania skargi wraz z odpowiedzią na skargę i aktami sprawy w ogóle, bądź przekazania ich po terminie, a zarzuca wyłącznie przekazanie akt niekompletnych. W związku z tym wskazać należy, że art. 133 § 1 P.p.s.a. stanowi, iż Sąd wydaje wyrok po zamknięciu rozprawy na podstawie akt sprawy. To zatem do kompetencji Sądu rozstrzygającego sprawę należy zbadanie, czy nadesłane akta administracyjne są kompletne i uporządkowane. W sytuacji, gdy akta te nie są kompletne Sąd wzywa organ do nadesłania brakujących dokumentów. Natomiast w sytuacji, gdy Sąd uzna, że akta sprawy są wystarczające do jej rozstrzygnięcia sprawę rozpoznaje merytorycznie. Obowiązkiem Sądu jest bowiem zawsze dokonanie oceny, czy zebrany w postępowaniu administracyjnym materiał jest pełny i wystarczający do ustalenia stanu faktycznego. W okolicznościach niniejszej sprawy należy stwierdzić, że Sąd w sprawie o sygn. akt I SA/Go 301/21 wydał wyrok w sprawie będącej przedmiotem skargi Wnioskodawczyni. Na skutek wniesionej skargi kasacyjnej Sąd stwierdził możliwość zastosowania art. 179a P.p.s.a. i w wykonaniu zarządzenia Sędziego z dnia 15 marca 2022 r. wezwano organ do uzupełnienia akt administracyjnych w postępowaniu prowadzonym z wniosku (wniosków) Strony dotyczących decyzji odmawiającej uchylenia dotychczasowej decyzji SKO z dnia [...] października 2017 r. sygn. akt [...], doręczonej 14 kwietnia 2020 r. w szczególności poprzez nadesłanie wniosku strony złożonego [...] maja 2020 r. "o sprostowanie decyzji z [...] kwietnia 2020 roku oznaczona podwójną sygnaturą [...] w zakresie pouczenia co do środków odwoławczych" oraz wydanego (wydanych) postanowienia (postanowień) oraz dowodu doręczenia. W odpowiedzi na wezwanie pismem z dnia [...] marca 2022 r. organ przesłał komplet akt sprawy w formie elektronicznej. SKO wyjaśniło również, że w sprawie została wydana jedna decyzja. Mając powyższe na uwadze Sąd stwierdził, że organ wypełnił obowiązek uzupełnienia akt administracyjnych i uznał za je wystarczające do rozpoznania sprawy. Mając na uwadze powołane okoliczności, zdaniem Sądu, nie jest zasadnym wymierzenie organowi grzywny. Tym samym Sąd działając na podstawie art. 55 § 1 P.p.s.a., orzekł jak sentencji postanowienia.