II SA/Go 1001/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Aleksandra Wieczorek Sędziowie Sędzia WSA Jacek Jaśkiewicz (spr.) Sędzia WSA Adam Jutrzenka-Trzebiatowski Protokolant sekr. sąd. Małgorzata Zacharia-Gardzielewska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 25 lutego 2016 r. sprawy ze skargi Zakładu "H" R.B., R.L. spółki jawnej na decyzję Wojewody z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie odmowy ustalenia odszkodowania oddala skargę. 1. Decyzją z dnia [...] sierpnia 2015 r. nr [...] Prezydent Miasta powołując się na przepisy art. 11 ust. 1 w zw. z art. 129 ust. 1, ust. 5 pkt 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (teks jedn. Dz. U. z 2015 r. poz. 782; dalej "u.g.n.") po rozpatrzeniu wniosku Zakładu "H" R.B., R.L. Spółka jawna o ustalenie odszkodowania za pozbawienie spółki praw do nieruchomości nr [...] o pow. 1.529 m kw. Położonej w [...] odmówił ustalenia odszkodowania. W uzasadnieniu organ wskazał, że decyzją z dnia [...] marca 2015 r. nr [...] odmówił przyznania wnioskodawcy odszkodowania. Decyzję tą jednak Wojewoda uchylił orzeczeniem z dnia [...] maja 2015 r. nr [...] i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia, zwracając uwagę m. in. na konieczność odniesienia się do przepisów Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności. Odnosząc się do przedmiotu sprawy, organ wyjaśnił, że przepis art. 1 Protokołu Nr 1 do Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności (Dz.U. z 1995 r. Nr 36, poz. 175, ze zm.) stanowi, że każda osoba fizyczna i prawna ma prawo do poszanowania swego mienia. Nikt nie może być pozbawiony swojej własności, chyba że w interesie publicznym i na warunkach przewidzianych przez prawo oraz zgodnie z ogólnymi zasadami prawa międzynarodowego. Z przepisu tego wynika, że każda osoba fizyczna i prawna ma prawo do niezakłóconego poszanowania swojego mienia i nikt nie może być pozbawiony swojej własności. Wyznacza on standardy postępowania władzy publicznej, które stanowią podstawę oceny bezprawności jej działań w przypadku oceny, czy zachodzi odpowiedzialność odszkodowawcza. Wydzielenie drogi niejako automatycznie powoduje, że droga ta będzie dostępna nie tylko dla właściciela ale również dla każdego chcącego z niej skorzystać. Podział działki gruntu Nr [...], w wyniku którego wydzielono działkę nr [...], stanowiącą drogę wewnętrzną, nie nastąpił w trybie przepisu art. 98 u.g.n. Gmina nie ograniczyła zatem wykonywania praw użytkownika wieczystego poprzez uchwalenie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i przeznaczenie terenu, obejmującego działkę nr [...] pod drogę. Zamiarem gminy nie było też przejęcie nieruchomości. W przepisach prawa polskiego przewidziana jest, co do zasady, możliwość istnienia dróg wewnętrznych, a gminy nie mają obowiązku przejęcia na własność każdej działki o charakterze komunikacyjnym. Ponadto prawa użytkownika wieczystego w dowolnym zagospodarowaniu wydzielonej działki pod drogę są co prawda ograniczone, jednakże nie oznacza to, że doszło na naruszenia konstytucyjnych praw dotyczących własności prywatnej. Użytkownik wieczysty pozostaje nadal decydentem sposobu dostępności nieruchomości i nie został pozbawiony możliwości jej użytkowania. Może korzystać z rzeczy, w szczególności może pobierać pożytki. W sprawie nie ma zatem zastosowania przepis art. 98 u.g.n., ani też przepis art. 129 ust.5 pkt 3 u.g.n. nakazujący wypłatę odszkodowania, gdy nastąpiło pozbawienie praw do nieruchomości. Możliwość ustalenia odszkodowania w odrębnej decyzji została przez ustawodawcę ograniczona do przypadków wymienionych w art. 129, przy czym termin "pozbawienie praw do nieruchomości" oznacza każde działanie władcze przynoszące skutek w postaci odebrania praw do nieruchomości podmiotom, którym one przysługiwały. Tymczasem w rozpatrywanej sprawie nieruchomość nie przeszła na rzecz gminy, o czym świadczy zapis w księdze wieczystej. Nie nastąpiła też w żadnym stopniu ingerencja władcza gminy, ani tym bardziej nieposzanowanie mienia cudzego. Uznając, że w przedmiotowej sprawie nie doszło do naruszenia art. 1 Protokołu do Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności, stwierdził się, że brak jest podstaw prawnych do stwierdzenia przejścia własności działki Nr [...] na rzecz Miasta, a tym samym ustalenia odszkodowania za prawa do tej nieruchomości. 2. Pismem z dnia [...] sierpnia 2015 r. spółka wniosła odwołanie od wskazanej decyzji Prezydenta Miasta zaskarżając ją w całości i wnosząc o jej uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia. W uzasadnieniu podniosła, że spółka została pozbawiona prawa korzystania z nieruchomości ponieważ musi znosić stan faktyczny polegający na przykryciu nieruchomości nawierzchnią drogi i używaniem nieruchomości do przejazdu przez pojazdy zarówno należące do właścicieli nieruchomości położonych pod adresem [...] i przyległych jak i innych osób, które dojeżdżają do tych nieruchomości korzystających z drogi jako drogi ogólnodostępnej służącej celom publicznym. Działka nr [...] została bowiem zajęta pod drogę służącą dojazdowi do nieruchomości sąsiednich a nie do nieruchomości wnioskodawcy i nie może być przez niego użytkowana w inny sposób ponieważ kolidowało by to z aktualnym jej użytkowaniem jako ciągu komunikacyjnego i skutkowało pozbawieniem właścicieli nieruchomości sąsiadujących z działką dostępu do drogi publicznej - ul [...]. Użytkownik wieczysty nie może także pobierać innych pożytków z nieruchomości z powyższych względów. W tej sytuacji należy uznać, że naruszone zostało konstytucyjne prawo dotyczące własności prywatnej oraz prawo wynikające z Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności. 3. Po rozpoznaniu odwołania decyzją z dnia [...] września 2015 r., nr [...] Wojewoda utrzymał zaskarżoną decyzję w mocy. W uzasadnieniu stwierdził, że w postępowaniu o ustalenie i wypłatę odszkodowania za działki gruntu wydzielone pod drogi publiczne przedmiotem ustaleń i oceny organu administracji publicznej jest istnienie lub brak przesłanek uzasadniających jego ustalenie i wypłatę według generalnych zasad wynikających przede wszystkim z przepisów u.g.n. Zgodnie z art. 98 ust. 1 u.g.n., działki gruntu wydzielone pod drogi publiczne: gminne, powiatowe, wojewódzkie, krajowe - z nieruchomości, której podział został dokonany na wniosek właściciela, przechodzą, z mocy prawa, odpowiednio na własność gminy, powiatu, województwa lub Skarbu Państwa z dniem, w którym decyzja zatwierdzająca podział stała się ostateczna albo orzeczenie o podziale prawomocne. Przepis ten stosuje się także do nieruchomości, której podział został dokonany na wniosek użytkownika wieczystego, z tym że prawo użytkowania wieczystego działek gruntu wydzielonych pod drogi publiczne wygasa z dniem, w którym decyzja zatwierdzająca podział stała się ostateczna albo orzeczenie o podziale prawomocne. Przepis stosuje się odpowiednio przy wydzielaniu działek gruntu pod poszerzenie istniejących dróg publicznych. Przepis ust. 2 powołanego artykułu stanowi, iż właściwy organ składa wniosek o ujawnienie w księdze wieczystej praw gminy, powiatu, województwa lub Skarbu Państwa do działek gruntu wydzielonych pod drogi publiczne lub pod poszerzenie istniejących dróg publicznych. Podstawą wpisu tych praw do księgi wieczystej jest ostateczna decyzja zatwierdzająca podział. Natomiast stosownie do art. 98 ust. 3 u.g.n. za działki gruntu, o których mowa w ust. 1, przysługuje odszkodowanie w wysokości uzgodnionej między właścicielem lub użytkownikiem wieczystym a właściwym organem. Przepis art. 131 stosuje się odpowiednio. Jeżeli do takiego uzgodnienia nie dojdzie, na wniosek właściciela lub użytkownika wieczystego odszkodowanie ustala się i wypłaca według zasad i trybu obowiązujących przy wywłaszczaniu nieruchomości. Zasady i tryb ustalania odszkodowania za wywłaszczone nieruchomości regulują przepisy rozdziału 5 u.g.n. Zgodnie z art. 129 ust. 1 u.g.n. odszkodowanie ustala starosta, wykonujący zadanie z zakresu administracji rządowej, w decyzji o wywłaszczeniu nieruchomości, z zastrzeżeniem ust. 5, który stanowi iż starosta, wykonujący zadanie z zakresu administracji rządowej, wydaje odrębną decyzję o odszkodowaniu m. in. w przypadku, o którym mowa w art. 98 ust. 3. W odniesieniu do przepisu art. 129 ust. 5 pkt 3 u.g.n. starosta, wykonujący zadanie z zakresu administracji rządowej, wydaje odrębną decyzję o odszkodowaniu, gdy nastąpiło pozbawienie praw do nieruchomości bez ustalenia odszkodowania, a obowiązujące przepisy przewidują jego ustalenie. Dalej organ odwoławczy wskazał, że decyzją z dnia [...] listopada 2012 r., [...] wydaną w trybie art. 94 ust, 1 pkt 1, art. 96 ust. 1 i art. 97 ust. 1 u.g.n. Prezydent zatwierdził projekt podziału nieruchomości oznaczonej nr [...] stanowiącej własność Skarbu Państwa w użytkowaniu wieczystym skarżącego. W ramach podziału powstały działki nr [...] - droga wewnętrzna z bezpośrednim dostępem do drogi publicznej oraz działka [...] - przeznaczona na poprawę warunków zagospodarowania nieruchomości przyległych. Podziału nieruchomości dokonano na wniosek użytkownika wieczystego. Operat zawierający dokumentację dotyczącą podziału nieruchomości został przyjęty do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego. Bez wątpienia z opisanej decyzji nie wynika, by działki zostały przeznaczone pod drogi publiczne w planach miejscowych, a w wyniku podziału własność tych działek miała przejść na własność podmiotu publicznoprawnego będącego zarządcą drogi. Nie wynika to także z jakichkolwiek innych dokumentów znanych tut. organowi. Decyzja podziałowa stała się ostateczna, co oznacza, iż użytkownik wieczysty nie miał żadnych zastrzeżeń co do jej formy i treści. Do prawidłowego orzeczenia o odszkodowaniu należnym za nieruchomość wydzieloną pod drogę publiczną, która stała się własnością gminy niezbędne są - zgodnie z art. 98 ust. 1 u.g.n. - dwie przesłanki pozytywne, a mianowicie istnienie decyzji podziałowej wydanej na wniosek dotychczasowego właściciela lub użytkownika wieczystego działki oraz wydzielenie na jej podstawie danej działki pod drogę publiczną — gminną, powiatową, wojewódzką czy krajową. W niniejszym przypadku, co wynika z materiału dowodowego, doszło do wydzielenia działki na wniosek użytkownika wieczystego z przeznaczeniem na drogę wewnętrzną. Nie doszło do przeniesienia prawa własności wydzielonej działki. W dalszym ciągu, jak zostało wskazane w uzasadnieniu zaskarżonej odwołaniem decyzji, zgodnie z treścią prowadzonej dla tej nieruchomości księgą wieczystą nr [...] użytkownikiem wieczystym działki nr [...] jest skarżący. W ewidencji gruntów także jako użytkownik wieczysty wpisany jest skarżący. Skoro nie wygasło prawo użytkowania wieczystego nieruchomości, to nie zaistniała przesłanka do ustalenia odszkodowania z tego tytułu w trybie art. 98 ust 3 u.g.n. Odnosząc się do zarzutów skarżącej wskazano, że pozostaje ona nadal użytkownikiem wieczystym nieruchomości i decyduje, w jaki sposób i w jakim zakresie będzie użytkowana nieruchomość. W sprawie nie doszło do faktycznego wywłaszczenia a stan faktyczny sprawy jest inny niż w powołanym przez stronę wyroku Europejskiego Trybunału Praw Człowieka z dnia 6 listopada 2007 r. (w sprawie Bugajny i inni przeciwko Polsce, skarga nr 22531/05). 4. W skardze wniesionej z zachowaniem warunków formalnych oraz terminu, spółka zarzuciła decyzji naruszenie przepisów postępowania, to jest art. 77 i 80 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz.U. z 2013 r. poz. 267 ze zm., dalej k.p.a.) poprzez nierozpatrzenie całości materiału dowodowego i niewzięcie pod uwagę całości materiału dowodowego przy ustalaniu okoliczności faktycznych istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy, w szczególności błędne stwierdzenie, że skarżąca decyduje w jaki sposób i w jakim zakresie będzie użytkowana nieruchomość stanowiąca działkę [...] 2; błędne i nie oparte na materiale dowodowym przyjęcie, że droga dojazdowa położona na działce [...] służy skarżącej; błędne zakwalifikowanie drogi położonej na działce [...] jako drogi wewnętrznej, gdy w rzeczywistości spełnia ona funkcję drogi publicznej. Nadto zarzuciła naruszenie przepisu art. w art. 129 ust. 5 pkt 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami w związku z art. 1 Pierwszego Protokołu Dodatkowego do Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności poprzez ich niezastosowanie pomimo zaistnienia przesłanek do ich zastosowania tj. pozbawienie Skarżącego praw do nieruchomości bez ustalenia odszkodowania W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuję: 5. Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn. Dz.U. z 2014 r. poz. 1647) w związku z art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm., zwanej dalej p.p.s.a.), kontrola sądowa zaskarżonych decyzji, postanowień bądź innych aktów wymienionych w art. 3 § 2 p.p.s.a., sprawowana jest w oparciu o kryterium zgodności z prawem. W związku z tym, aby wyeliminować z obrotu prawnego akt wydany przez organ administracyjny konieczne jest stwierdzenie, że doszło w nim do naruszenia bądź przepisu prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, bądź przepisu postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na rozstrzygnięcie, albo też przepisu prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a-c p.p.s.a.), a także, gdy decyzja lub postanowienie organu dotknięte jest wadą nieważności (art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a.). 6. Podstawę materialnoprawną decyzji w przedmiocie odszkodowania za pozbawienie prawa do nieruchomości jest przepis art. 129 u.g.n. Zgodnie z art. 129 ust. 1 u.g.n. odszkodowanie ustala starosta, wykonujący zadanie z zakresu administracji rządowej, w decyzji o wywłaszczeniu nieruchomości, z zastrzeżeniem ust. 5; przy czym - zgodnie z art. 129 ust. 5 pkt 3 u.g.n. starosta, wykonujący zadanie z zakresu administracji rządowej, wydaje odrębną decyzję o odszkodowaniu, gdy nastąpiło pozbawienie praw do nieruchomości bez ustalenia odszkodowania, a obowiązujące przepisy przewidują jego ustalenie. Pozostałe dwa przypadki określone w art. 129 ust. 5 (pkt 1 i 2 ) u.g.n. obejmują sytuacje, o których mowa w art. 98 ust. 3, art. 106 ust. 1 i art. 124-126, oraz wniosku podmiotu realizującego cel publiczny lub właściciela wywłaszczonej nieruchomości. Warunkiem zastosowania instytucji, o której mowa w art. 129 ust. 5 pkt 3 u.g.n., jest uprzednie stwierdzenie, że doszło do pozbawienia prawa własności, za które należy się odszkodowanie. Przepis art. 129 ust.5 pkt 3 u.g.n. ma jednak jedynie charakter procesowy, a nie materialnoprawny, nie jest zatem samoistną podstawą do ustalenia odszkodowania. Obowiązek ustalenia odszkodowania musi wynikać z odrębnych podstaw prawnych. Zatem ustalenie odszkodowania może nastąpić, jeżeli obowiązujące przepisy prawa materialnego przewidują przyznanie odszkodowania za określony sposób lub formę pozbawienia praw do nieruchomości w przeszłości. Warunkiem zastosowania instytucji, o której mowa w art. 129 ust. 5 pkt 3 u.g.n., jest zatem uprzednie stwierdzenie, że doszło do pozbawienia prawa własności, za które należało się odszkodowanie. Jeżeli do takiego przejęcia nie doszło, to powyższy przepis art. 129 ust. 5 pkt 3 u.g.n. nie ma zastosowania. Składając wniosek w sprawie spółka wskazała na przepis art. 105 ust. 4 u.g.n., zgodnie z którym działki gruntu wydzielone pod nowe drogi albo pod poszerzenie dróg istniejących, niebędących drogami powiatowymi, wojewódzkimi lub krajowymi, przechodzą z mocy prawa na własność gminy, a ustanowione na tych działkach prawo użytkowania wieczystego wygasa z dniem wejścia w życie uchwały rady gminy o scaleniu i podziale nieruchomości. Jeżeli działki gruntu zostały wydzielone pod drogi powiatowe, wojewódzkie lub krajowe albo pod poszerzenie tych dróg, stosuje się odpowiednio art. 98 ust. 1. Przepis ten jednak odnosi się do tych sytuacji, gdy podział nieruchomości następuje w drodze uchwały rady gminy, w trybie określonym w art. 104 ust. 1 w zw. z art. 101 ust. 1 i art. 102 ust. 1 u.g.n. Z taką sytuacją jednak nie mamy do czynienia w niniejszej sprawie. Być może z tej przyczyny skarżąca spółka zmieniła podstawę prawna swojego żądania wskazując na przepis art. 129 ust. 1 i 5 pkt 3 u.g.n., który jak wskazano wyżej nie ma charakteru materialnoprawnego. Podział nieruchomości, której dotyczył wniosek nastąpił w trybie art. 97 u.g.n. na wniosek wieczystego użytkownika, tj. skarżącej spółki. Jak wynika z zapisów decyzji zatwierdzającej podział działki nr [...], wydzielona działka [...] została przeznaczona pod drogę wewnętrzną połączoną bezpośrednio z drogą publiczną. Zatem nie nastąpiło tu wydzielenie działki gruntu pod drogi publiczne, zatem wydana decyzja nie mogła spowodować skutków, o których mowa w art. 98 ust. 1 u.g.n., a tym samym wieczystemu użytkownikowi nie przysługiwało odszkodowanie w oparciu o przepis art. 98 ust. 3 u.g.n. 7. Jeśli zaś chodzi o argumenty skarżącej odwołujące się do prawa międzynarodowego i chronionych nim wartości należy wskazać, że o pozbawieniu prawa do nieruchomości, rozumianego jako naruszenie art. 1 protokołu do Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności, można mówić tylko wtedy, gdy następuje ono na skutek ingerencji ze strony władzy publicznej w swobodne korzystanie przez właściciela (współwłaścicieli) w przysługujące prawo własności, chociażby w następstwie odjęcia wyłącznego posiadania i wyłącznego użytkowania przedmiotu własności, przy jednoczesnym, formalnym zachowaniu dotychczasowego tytułu prawnego do nieruchomości. Powyższe rozumienie pojęcia "pozbawienie własności", nie może pozostać bez wpływu na treść znaczeniową użytego w art. 129 ust. 5 pkt 3 u.g.n. pojęcia "pozbawienie prawa do nieruchomości". Jednoznacznie wskazuje ono na konieczność objęcia dyspozycją tegoż przepisu także tych stanów faktycznych, w których następuje, wskutek działania władzy realizującej cele publiczne, praktyczne odjęcie właścicielowi (współwłaścicielom) władztwa nad nieruchomością, nawet przy formalnym pozostawieniu tytułu prawnego. W niniejszej sprawie nie można jednak mówić o działaniach władzy realizującej cele publiczne. To użytkownik wieczysty nieruchomości z własnej woli podjął inicjatywę i dążył do podziału swojej nieruchomości, doprowadzając do powstania nowych działek, wśród których znalazła się także ta tworząca drogę, nie mającą statusu drogi publicznej. W takim przypadku, zaistniałe "ograniczenie" użytkowania wieczystego, wynikające z samej inicjatywy użytkownika, nie rodzi po stronie Państwa obowiązku odszkodowawczego, tym bardziej, że działka nie została wydzielona pod drogę publiczną, która stałyby się z mocy prawa własnością Skarbu Państwa, czy gminy. Nieruchomość nie jest przedmiotem użytku publicznego, a służy właścicielom nieruchomości położonych przy ulicy [...], co potwierdza decyzja podziałowa. Skarżąca nie kwestionowała decyzji podziałowej, a tym samym charakter wydzielonej działki gruntu – z przeznaczeniem pod drogę wewnętrzną. W niniejszej sprawie nie ma podstaw do kwestionowania, czy też ustalania na nowo treści rozstrzygnięcia decyzji o podziale nieruchomości. Niewątpliwie w sprawie niniejszej wydzielenie działki nr [...] spowodowało, że działka stała się działką graniczącą z drogą publiczną, jest do niej dostęp do drogi publicznej. Nie oznacza to jednak, że stała się drogą publiczną lub, że stała się drogą powszechnie dostępną, co ogranicza użytkownika wieczystego w wykorzystywaniu jej i przymusza go do udostępnienia jej ogółowi społeczeństwa. 8. Wskazać również należy, że w powołanym wyżej wyroku Europejski Trybunał Praw Człowieka w sprawie Bugajny nie zakwestionował samej możliwości kształtowania polityki przestrzennej poprzez planowanie sieci dróg wewnętrznych w odniesieniu do działek należących do poszczególnych właścicieli. Wręcz przeciwnie – przypomniał swoje utrwalone stanowisko, że państwo, na gruncie art. 1 Protokołu nr 1 do Europejskiej Konwencji Praw Człowieka, korzysta z szerokiego marginesu swobody przy kształtowaniu zasad planowania i zagospodarowania przestrzennego. Zdaniem Trybunału nie można pozbawiać organu gminy możliwości kształtowania polityki przestrzennej również z wykorzystaniem sieci dróg wewnętrznych, połączonych z drogami publicznymi. Stan faktyczny sprawy nie wskazuje by nastąpiło faktyczne pozbawienie strony prawa dysponowania działką w związku z realizacją jakichś celów publicznych. Przyjmując interpretację skarżącej każdy przypadek wystąpienia potrzeby ustanowienia drogi koniecznej byłby zarazem wyzuciem z własności prowadzącym do ustalenia odszkodowania. Wykładnia, o której mowa w sprawie Bugajny jest wyjątkiem i ma zastosowanie do szczególnej sytuacji. W sprawie Bugajny ustalenia odbiegały znacząco od stanu faktycznego tej sprawy (chodziło o drogę łączącą dwie drogi publiczne, w niniejszej o drogę wewnętrzną doprowadzającą do innej nieruchomości). Taka sytuacja w niniejszej sprawie jednak nie występuje, ponieważ wydane decyzje podziałowe nie miały wpływu ani na to, kto jest właścicielem wydzielonych działek, ani na zakres władania nieruchomością. Działka nr [...] stanowi drogę wewnętrzną, niezbędną jako dojazd wyłącznie dla sąsiednich nieruchomości, zatem znaczenie drogi ogranicza się do działek bezpośrednio z nią sąsiadujących. Położenie i stan zagospodarowania działek sąsiednich nie pozwala przypisać jej wysokiej użyteczności. Powszechna dostępność wynika w większym stopniu z braku fizycznych ograniczeń wjazdu na tę drogę, niż z działań prawnych organu administracji publicznej. Nie każda droga spełniająca funkcję ciągu komunikacyjnego, także połączona z drogą publiczną, może być uznana za publiczną. Aby tak się stało powinna być albo formalnie zaliczona do kategorii dróg publicznych, albo spełniać funkcje publiczne, tj. powszechnej dostępności i to w taki sposób, aby ingerencja w wykonywanie do niej przez podmioty prywatne prawa mogła zostać obiektywnie odczytana jako szczególnie intensywna i nakierowana na realizację interesu powszechnego. Przegląd orzecznictwa odwołującego się do ochrony konwencyjnej wskazuje, że by uznać zasadność roszczeń odszkodowawczych musiałaby mieć miejsce np. sytuacja polegająca na udostępnieniu drogi ogółowi społeczności, na nieograniczonym dostępie do publicznego i prywatnego transportu, przy jednoczesnym obciążeniu właścicieli prywatnych kosztami budowy drogi i jej utrzymania, a także nadania tym obowiązkom charakteru bezterminowego. Skoro wyłącznym dysponentem wydzielonych pod drogi działek jest skarżąca, nie można było uznać, że w sprawie doszło do tzw. nieformalnego wywłaszczenia z prawa własności nieruchomości na cele drogowe. Skarżąca nadal ma możność korzystania z tych działek i dysponowania nimi w pełnym zakresie jaki wynika z prawa użytkowania wieczystego, w tym przypadku odpowiadającego zakresowi prawa własności i dochodzenia roszczeń lub ochrony bądź regulowania przechodu i przejazdu na zasadach przewidzianych prawem cywilnym. 9. Mając na uwadze powyższe rozważania, Sąd za nieuzasadnione uznał zawarte w skardze zarzuty w zakresie naruszenia przepisów prawa materialnego, w szczególności art. 98 ust. 1 i 3, art. 129 i 112 u.g.n. oraz art. 1 Protokołu do Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności. Niezasadne były również zarzut naruszenia przepisów postępowania w tym przede wszystkim art. 7, 77 i 80 k.p.a. Z powyższych względów, na podstawie art. 151 p.p.s.a. skarga podlegała oddaleniu.